上海政治发展对中长期教育发展改革的新需求

第一节　上海政治发展对中长期教育发展改革的新需求

改革开放30年来，上海历届市委和市政府高度重视教育在经济社会发展中的基础性作用，注重培养改革开放需要的各种层次和各种类型的人才，不断改革创新教育理念，努力调整教育行政管理体制，不仅为改革开放的顺利推进提供了坚实的人才保障，也保证了上海教育始终走在全国前列。回顾总结30年来上海教育发展改革的历程，一条重要的经验是上海始终注重从政治和战略的高度来审视教育在经济社会发展中的定位，始终遵循中央制定的教育改革的基本路线方针，把教育放在服务于上海改革开放大局中加以推进和部署。

20世纪80年代，上海根据改革开放初期教育刚刚走上正轨的实际，着力解决改革开放急需的人才问题，先后实施了三个人才开发和教育倍增计划，有效解决了专门人才严重不足、人才结构断层、干部文化程度偏低的状况。

进入90年代后，随着浦东开发的不断深化，上海又根据中央要求实施了人才高地建设工程，并根据“建设一流城市、建设一流教育”的目标推进了教育体制、机制、投资三位一体的改革，致力于有效提升人才总体实力。

近年来，上海制定了努力实现“四个率先”和加快“四个中心”建设的新目标，随着城市发展新目标的确定，上海市又利用国家选定上海为全国教育综合改革试验区的机遇，从2003年起在全国率先全面启动了教育综合改革试验，努力为上海率先实现教育现代化创造新的条件，为今后一段时期上海教育发展改革实现跨越式发展创造了广阔的创新空间。

这一切，充分体现了中央精神、各级党委重视、政府加大改革力度等政治因素对30年上海教育发展的保障和支持作用，为我们今天深入理解政治发展对上海中长期教育发展改革具有的不可或缺的保障性作用，分析在新的形势下政治发展与教育发展之间多层次互动关系，进而探讨未来10多年上海政治发展对教育提出的新需求具有重要的经验借鉴价值。

一、未来十二年上海政治发展的基本走向

未来十二年是中国重要的战略机遇期，也是包括上海在内的中国政治发展取得更大突破的重要时期，近年来，上海市正在根据中共十七大作出的战略部署积极稳妥地推进政治发展进程，不断加快城市民主政治的建设步伐。可以预期，未来上海的政治发展将呈现出如下几方面基本的走向:

（一）进一步加快民主政治建设将构成上海政治发展的基本主线，上海城市政治生活的民主化水平将得到极大地提高

十七大不仅把民主提到了“社会主义的生命”这一前所未有的高度，更意味着下一步中国的政治发展将始终从发展民主这一主题来展开，不论是政治制度的完善还是政治体制改革都将围绕着民主这一核心来进行。这就规定了上海政治发展的基本方向必然是从城市发展的特点出发，努力探索以民主推进政治发展，在政治发展中扩大民主的路径。在这一方向指引下，上海将有力推进民主政治的制度化、规范化、程序化，从各个层次、各个领域扩大公民有序的政治参与；民主监督机制、决策信息和智力支持系统、基层群众自治机制、企事业单位民主管理制度、政务公开、村务公开制度、司法体制、行政管理体制等与民主政治建设相关的方面都将得到空前的推进。

（二）发展基层民主将成为上海政治发展的重中之重，尤其是基层群众自治制度将构成城市政治发展最为引人关注的亮点

中央已将“基层群众自治制度”纳入了中国基本政治制度的范畴，将以制度化的方式保证人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业。从上海的发展走向看，基层民主将在如下几方面取得重大进展:一是以社区为主要平台的基层群众自治的制度化和机制化水平将不断提高；二是基层民主管理的范围不断扩大，逐步覆盖经济和社会生活的各个方面；三是以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度不断健全；四是乡镇机构改革进一步深化，政务公开、村务公开等制度更加完善；五是政府行政管理与基层群众自治之间的衔接和良性互动更加有效；六是社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面将发挥更加显著的积极作用。

（三）依法治市的基本方略将进一步落到实处，与上海经济社会发展相适应的地方法规体系将进一步完善

这主要包括:一是各级政府机构依法行政的意识不断增强，制度建设不断完善；二是司法体制改革进一步深化，司法职权配置进一步优化，司法行为进一步规范，公正高效权威的司法制度基本健全；三是保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权的措施更加有效；四是政法队伍建设不断加强，各级执法者严格、公正、文明执法的水平逐步提高；五是法制宣传教育更加普及深入，公民自觉学法守法用法的社会氛围逐步形成；六是各级党组织在依法治市进程中的率先垂范作用更加显著。

（四）政府改革日益向建设服务型政府方向推进，建设服务型政府成为上海两级政府和各政府机构改革的目标导向

在率先推进服务型政府建设的进程中，上海将在如下几个制度性问题上取得实质性的突破:一是公共服务体制的突破。通过统一的领导机构，对政府部门提供公共服务的行为进行统一规划和部署，发挥组织、协调和整合公共服务资源的作用；二是公共服务功能的突破。在政府机构的既有管理功能中增加与其职责范围相关的公共服务功能；三是公共服务产品的突破。逐步改变政府机构管理职责多，服务职责少的状况，根据统一的部署要求各部门不断增加公共服务的项目，使民众在消费公共服务产品时有更多的选择，享受更好的服务质量，从政府机构那里得到更多的帮助和实惠；四是公共服务过程的突破。通过必要的教育、培训、考核、奖惩等措施将公共服务嵌入政府的运作过程，逐步使政府行为中的管理和强制色彩逐步淡化，体现出越来越显著的公共服务精神。五是公共服务资源的突破。按照公共财政增加幅度强制性提高公共服务在财政支出中的比例，通过重新编制公共预算扩大公共服务资源，在经常性和专项经费中给予公共服务项目更多的资金支持，以资源引导的方式激励政府机构扩大公共服务的主动性和积极性。

（五）加强权力的制约和监督将成为衡量上海政治发展状况的重要标准

为加强权力的制约和监督，上海将在如下方面不断探索并取得进展:用制度管权、管事、管人的理念不断强化，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制逐步健全；组织法规和程序规则得到更加切实的执行，政府机构按照法定权限和程序行使权力、履行职责的水平和意识不断增强；各类公开的办事制度更加完善，政府的工作透明度和公信力不断提高；对领导干部特别是主要领导干部人财物管理使用更加规范，关键岗位的监督更加强化，质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度更加完善；党内监督条例得到更好地落实，民主监督、舆论监督的合力和实效进一步增强。

（六）各级党组织的党内民主水平将得到更大提高，党的建设将展现出前所未有的生机和活力

上海将不断完善各级全委会、常委会工作机制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，推行各级党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，建立健全市委常委会向党代会定期报告工作并接受监督的制度，改革党内选举制度等，为党内民主的充分实现奠定坚实的制度基础。

上海未来政治发展的良好势头，不仅为中长期教育发展改革奠定了正确的方向和提供了正确的指导思想，也将营造良好的制度环境和政策氛围，对教育发展改革跟上政治发展的步伐提出新的要求，使教育工作者、受教育对象乃至全社会站在更高的层面以更宽的视野看待教育问题，确保上海的中长期教育发展和改革沿着正确的轨道不断推进。

二、上海的政治发展要求教育发展改革相适应

未来上海政治发展步伐的不断加快和城市民主化水平的不断提高，在对党的领导、政府体制改革、依法治市水平提出了更高要求的同时，也要求教育发展改革跟上政治发展的步伐，适应城市政治发展的客观要求。具体说来，上海的政治发展在如下几个方面对教育发展改革提出了新的需求:

（一）上海教育需要进一步明确在城市发展中的核心定位

近年来，上海教育发展改革定位的一致共识是服务于实现“四个率先”和“四个中心”建设，但几乎所有的规划和政策都没有解决教育如何服务及在哪些方面、通过哪种方式服务于“四个率先”和“四个中心”这一实质性问题。究其原因，很大程度上在于没有从政治发展的高度来认识这一相关性问题。从本质上说，“四个率先”和“四个中心”都是中央基于战略考虑而对上海提出的发展目标，是具有浓厚政治色彩的战略命题，从总体上确定上海的城市功能定位，这就要求上海未来的发展不仅要从经济社会发展的角度来思考，更要在政治发展方面不断取得成就，为全国各地协调推进经济、政治、社会、文化发展提供有益的经验。在此意义上，上海的中长期教育发展改革如果不能准确把握自己在城市发展中的战略性定位，就很难取得实质性的突破，很难满足政治发展的客观需求。

（二）教育必须进一步适应城市现代化发展的新要求

在过去30年中，上海的教育发展改革主要是围绕经济建设中心、为改革开放提供急需的经济型人才服务来展开，进而保证了上海在全国教育发展中的领先地位。但在上海已率先进入转型期并致力于率先建设社会主义和谐社会的今天，我们的教育发展改革目标不仅要服务于经济建设这一核心，更要不断扩大视野，同时满足社会建设的需要，为多元化时代的政治建设、社会建设和文化建设提供必要的人才和智力支持，保证上海真正实现全面协调可持续发展。

（三）教育必须摆脱对政府的路径依赖，在全民教育的基础上实现全民参与教育

一方面，政府必须重新审视自己在教育发展改革中的定位和权力边界，不能再从包办教育的思路来推进驾驭改革；另一方面，教育是关系到所有人、关系到经济社会发展各方面的事业，随着政府体制改革的不断深入和政府职能的不断转变，政府不会也不可能继续包办教育事业，各级教育机构和受教育者不应也不可能继续把教育中涉及的所有问题寄希望于政府来加以解决，在现行的体制下，教育必须进一步加快社会化的步伐，率先构建具有上海特色的政府主导、社会参与、市民推动的教育发展新格局。

（四）教育必须有助于推进公民社会建设，有助于不断提高市民的公民素质

教育当然首先是对受教育者的知识教育，但在现代社会中，民主政治发展对于公民社会的基础性需求要求上海的教育必须不断增加新的内容、承担新的政治和社会发展使命，使“市民”尽快成长为具有理性政治参与意识的成熟的“公民”，为上海的城市民主发展奠定政治社会化基础。必须强调，现代民主政治的基础是公民社会，一个国家、一个城市只有在全体成员具有成熟而自觉的民主意识、人权意识、法治意识、理性参与意识等现代公民意识的基础上才有可能真正实现政治发展，而公民意识的培育，正是我们在教育过程中长期忽视，而在今天必须得到极大加强的教育内容，这是教育为城市发展作出应有贡献的不可或缺的方面。

（五）教育必须切实体现公平，保障公民的平等受教育权

公平和正义是民主社会的基本价值，随着公民民主和人权意识的不断提升，教育公平问题必然引起社会越来越广泛的关注，而且教育的公平不应仅仅局限于义务教育阶段，更不应局限于拥有城市户籍的人群，教育的范畴应公平覆盖并不断满足包括老年、妇女、残疾、少数民族在内的所有社会群体的受教育需求，尤其是外来常住人口的受教育权更应逐步受到公平的教育保障，这不仅是城市文明程度提高的重要标志，也直接关系到社会的稳定与和谐，关系到党和政府的公共形象。

三、教育发展和改革是政治发展的有机组成部分

中国的改革开放是在党的领导下进行的，上海的教育发展改革也必须在这一语境下进行探讨才是有意义的，党的建设不仅决定着上海中长期教育发展改革的基本方向和政策目标，也要求教育发展改革必须着眼于深入贯彻落实科学发展观，有利于提高党的执政能力，有利于深入推进改革开放，有利于促进和谐社会建设和社会主义民主政治建设的目标。在此意义上，教育发展改革既是上海政治发展的重要动力，其本身也是上海未来一段时期政治发展的有机组成部分。这主要体现在:

（一）教育发展改革蕴涵着丰富的政治发展内涵

新中国成立以来，教育曾经长期直接服务于国家政治生活，缺乏相对独立的发展形态，进而导致了严重的后果。改革开放以来，教育逐渐脱离了高度政治化的状态，开始探索并逐步深化按照自身的发展规律进行发展和改革，基本满足了经济建设对教育和人才的紧迫需要，但是，改革开放以来教育与政治生活的相对分离并不等于教育完全与国家政治生活脱离，只是对过去“泛政治化”现象的纠正，实际上，教育没有也不可能完全与政治无关，教育服务于改革开放这一宗旨本身就是政治性的命题。

（二）构成教育体系重要部分的思想政治教育本身就是政治发展的重要内容

长期以来，思想政治教育是中国教育发展的重要特色，尤其是在中小学和高等教育阶段，更一直被视为塑造青年社会主义理想信念和爱国主义精神的有效路径，在未来的政治发展进程中，随着多元价值的深入冲击和民主化水平的不断提高，传统思想政治教育的方式和途径将受到严峻的挑战，政治发展要求思想政治教育必须改变过去那种空洞的说教和僵化的灌输模式，不断探索新的教育方式，为思想政治教育注入新的活力和新的内涵，真正使思想政治教育有助于塑造受教育者正确的世界观和人生观，有助于使社会主义核心价值体系内化于受教育者的思想与行动。在很大程度上，只有将思想政治教育纳入政治发展的整体进程，切实在有效性上取得突破，思想政治教育才能真正适应政治发展的要求，为上海的民主建设提供有力的支持。

（三）教育发展改革反哺政治发展和政治体制改革，从社会主义核心价值体系内化于人心的层面内在规范和界定政治发展的价值导向

用发展的眼光看，政治发展当然对上海的中长期教育发展改革提出了新的需求，要求教育要适应政治发展的要求，为政治发展提供人才和智力支持，同时，教育也不是消极适应政治发展的要求，教育发展与政治发展之间内在蕴涵着多层次的互动关系，否则，就有可能回到教育服从政治的“泛政治化”老路。在政治发展与教育发展的多层次互动关系中，教育发展对政治发展起着不可或缺的反哺和促动作用:教育首先是对人才的培育，而人才既是经济发展的重要基础，也是政治发展的直接动力；教育是民主的基础，公民的民主意识不是凭空产生的，没有适宜的教育就不可能有全社会的民主意识；教育是制度创新的前提，一个低教育水平的城市不可能具备制度创新的基础和能力；教育是中国共产党领导政治发展的保障，只能在加强教育的基础上才能不断增进人们对共产党执政的合法性的认同和支持；教育是科学民主决策的保障，科学民主决策需要一批接受过专门教育的高素质人才提供智力支持；教育是公民有序政治参与的基石，一个没有接受过公民教育的公民不可能具有理性的政治参与意识；教育是权力监督和制约的途径，教育不仅可以增强被监督者的主动意识，也是增强监督者监督意识的唯一途径。