上海市中长期教育改革和发展规划纲要（版）

附件:上海市中长期教育改革和发展规划纲要（B版）

《上海市中长期教育改革和发展规划纲要》（简称《规划纲要》）是指导上海未来十二年教育改革和发展的纲领性文件，其内容包括上海中长期教育改革发展的指导思想、核心理念、重大问题、重大战略、主要任务和保障措施。

一、总论

（一）指导思想

《规划纲要》要以中国特色社会主义理论体系为指导，充分体现党的教育方针和国家的教育发展战略，围绕上海加快推进“四个率先”、建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的任务，立足教育的基础性、先导性、全局性的战略地位，在充分吸收和肯定改革开放以来上海教育改革和发展的经验和成绩^[1]的基础上，通过教育及相关领域的体制机制的改革创新，破解长期困扰上海教育发展的难题和瓶颈，全面提升城市的综合素质和文化魅力。

（二）核心理念

——更加高效的公平教育。实现社会公平正义是发展中国特色社会主义的重大任务，而教育公平是社会公平的重要基础。要在更高水平上实现义务教育均衡发展，为更多人群的个性发展和能力提高提供机会。要在确保教育资源公平配置的前提下，努力实现教育资源的高效开发和合理利用，并在此基础上进一步改善教育公平的实现条件，提高教育公平的追求目标。

——更加适宜的优质教育。上海的教育既要追求国内领先、国际可比的人才培养目标，又要适应社会主义初级阶段的现实条件，满足城市建设和人民群众的多样教育需求。要通过城市及其居民负担得起的、对教育资源进行有效利用的教育，来支撑上海在各个领域的率先发展，促进市民和未来的市民具备与社会主义现代化国际大都市的目标相适应的综合素质和创造能力。

（三）发展目标

经过本教育规划的实施，到2020年，上海教育要达到以下发展目标:

——民众素质明显提升。劳动力平均受教育年限达到13年^[2]，新增劳动力平均受教育年限达到15年^[3]。高等教育毛入学率达到世界发达国家水平^[4]。居民的日常生活的文明程度和社会管理的参与水平明显提高，城市形象的全国评价保持领先、国际评价明显改善。

——教育公平程度切实提高。基本实现义务教育阶段的教育资源均衡配置，总体建成惠及所有群体的全民教育体系。教育在增强社会活力的同时进一步发挥促进社会平等的关键作用。

——对经济文化发展的支撑作用进一步增强。适应并引导产业发展的教育体系基本建成，大体满足上海城市发展对中高级人才的各类需求，有力支持科技领域和文化领域的领先发展。

——教育服务能力和国际化程度显著提高。终身教育观念成为普遍共识并得到有效落实，学习型城市目标形成清晰指标并获得稳定的制度保障和资源支持。上海教育对长三角、全国的服务与合作能力显著增强。本地人才的国际化水平大大提高。能吸引数量更多、层次更高的国际留学生的国际交流平台初步形成。

二、教育适应和引导的社会趋势分析

在任何时代，教育都以培养人格和能力、传承知识和文化为使命。同时，作为社会大系统的组成部分，教育又必须履行特定社会的职能，适应特定时期的变化。规划未来十二年的上海教育的一个重要前提，是深入研究上海教育在这一时期必须适应和引导的社会趋势。这里所说的“社会”从范围上包括国际、国内和上海这三个层次，从内容上包括政治、经济、文化等各个方面。

（一）世界与中国的宏观变化对教育的新要求

在我们的时代，中国和世界都在发生着广泛而深刻的变革与变化，这些变革与变化都对上海教育的发展提出了新的要求。

1.机遇与风险并存的世界经济、追求卓越与尊重差异兼顾的各国教育

在经济全球化和科技进步的推动下，世界经济进入了以信息化和知识化为推动的增长期。劳动者的受教育水平、生产技能、创新能力、敬业精神将成为决定经济发展的最重要的生产要素。人的素质不仅影响经济的发展，而且决定着社会的文明、进步与人民的健康水平和幸福程度。教育水平将决定一个国家的基本国力，人力资本和人的素质差距将决定发展的差距。世界各国为提高国际竞争力，促进知识扩散，提高人力资本和人的素质，都把教育视为基本国策，不断发展新的教育理念，改革教育政策^[5]。全民教育、全纳教育、终身教育、终身学习、创新学习等理念已深入人心；教育公平、教育质量、教育特色成为各国教育的共同追求；尊重差异、多元选择、全面发展得到广泛认同。科学教育与人文教育的统一，普通教育与职业教育的并重，构建向所有人开放、满足多种教育需求的现代教育体系，正在成为更多国家教育发展的目标^[6]。

2.全面建成小康社会的宏伟蓝图和学习型创新型国家的战略目标

中共十七大提出要在2020年全面建成小康社会和创新型国家的战略目标，包含着对教育的相应要求。实现十七大提出的到2050年基本实现社会主义现代化的目标，也以2020年前后培养的人才为主要力量。为了增强发展的协调性，努力实现经济又好又快发展，要培养更多具有创新能力、适应新的产业结构和经济发展方式的建设者和劳动者；为了扩大社会主义民主，更好地保障人民权益和实现社会公平正义，要进一步提高公民意识，培养更多具有现代社会管理能力的各类人才；为了加强文化建设、显著提高全民族文明素质，必须使社会主义核心价值体系和素质教育的要求与各类教育的各个环节更加有效地结合，普遍提高人们的精神境界和道德素养，使更多的人们有能力享有健康的文体生活和参与高水平的文化创造；为了加快发展社会事业，全面改善人民生活，必须在更大范围内、在更高水平上满足人民群众的教育需求，使人们有更强能力去实现自主就业、自主创业并应对可能出现的各种风险，有更好的条件去享有健康的、有幸福感和责任感的生活，并实现社会公共生活的自我组织和自我管理；为了建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，不仅要使人们具备符合生态文明要求的价值取向和创造能力，而且要使人们具有体现生态文明观念的消费习惯和生活方式。

（二）上海社会各个方面变化对未来上海教育的要求

未来十二年是上海率先转变经济发展模式，全面建设社会主义和谐社会的十二年，也是为到2050年率先基本实现社会主义现代化打下扎实基础的十二年。教育既要成为这种发展的有力支撑，也要发挥这种发展的先导作用^[7]。

1.老龄化趋势和学龄人口的数量和结构的变化对未来上海教育的要求

未来十二年，上海居民人口将快速进入老龄社会，2008年老年人口已占21.1%，2020年将达到33.6%。因出生高峰也将导致学龄儿童人口出现一个较大的波动。同时，外来人口包括学龄人口将持续增长。上海地区的人口总量与结构的变动在区（县）际分布极不均衡，对教育的资源配置和不同阶段的基础教育安排都提出了挑战。

目前，学龄人口的总量因生育高峰的来临正进入上升期。2010年至2020年，上海户籍人口中4—18岁的学龄人口大致会从125万人上升到152万人左右，其中学前教育年龄人口将从24万人左右上升到33万人左右，然后从2017年前后开始下降；小学年龄人口将从30万人左右上升到2020年的56万人；初中年龄人口将从2010年的31万人下降到2015年的25万人，再回升到2020年的37万人；高中年龄人口将从2010年的29万人下降到2019年的19万人，再回升到2020年的20万人左右；而大学年龄人口将从2010年的11万人左右下降到2020年的7万人左右^[8]。学龄人口的这种变化要求教育资源的供给在不同时间配置上具有很大的弹性，也对安排好本市居民的教育带来了难度。

从学龄人口的区域分布来看，各区县的教育资源供给宽紧不一^[9]，存在着中心城区相对富余、郊区相对不足的情况，从未来的发展趋势看，郊区新城的建设和轨道交通的拓展，必将使得更多的中心城区人口向外扩散，郊区适龄儿童大幅增加。这就要求教育资源（特别是学前教育和义务教育的资源）在空间配置上进一步向郊区转移。从人口分布的预测看，2020年时，中心城区、近郊区和远郊区的学前教育和义务教育适龄儿童的数量将分别达到52万人、90万人和66万人左右，与2007年相比，中心城区的适龄儿童比例将下降约8个百分点，近郊区和远郊区将分别上升5个和3个百分点，则幼儿园、小学和初中必须在总量扩张的前提下进行区域间的转移和再配置。

外来人口的流入极大地缓解了上海进入老龄化社会所带来的问题，使上海的发展可以获得人口红利，但对教育提出了重大的挑战。2008年上海外来人口总量已经超过700万人，其中4—15周岁儿童占全部外来人口的比例已经超过10%。到2020年，由于家庭式流动的比例逐渐上升，以及外来人口在沪出生人数的增加^[10]，这一适龄人群的数量还将进一步增大，其中4—6岁的学龄前儿童和7—15岁的义务教育适龄儿童将分别从26万人上升到30万人，从58万人最多可能上升到116万人。目前，上海在安排外来务工者子女进入公办学校就学比例不到60%，落后于周边地区和北京、天津。在高中教育阶段除少量中等职业教育以外，基本没有对外来务工者子女开放受教育的通道。由于这些外来务工者子女中的绝大多数不会离开上海，将稳定地成为上海人口中的一个组成部分，他们受教育的程度、生产技能和人口素质同样将成为决定上海未来发展的一个重要因素。

表1　上海市流动人口发展趋势预测　　（单位:万人）

参见上海社科院《上海市中长期教育改革和发展规划纲要》专题报告《上海人口与教育发展研究报告》。

2.城市功能定位和产业结构变化对未来上海教育的要求

围绕“四个中心”建设的任务，上海在未来十二年的城市功能、产业结构与经济发展方式都将有较大转型；在从以第二产业为主向第三产业为主的转变过程中，增长速度会比过去有所下降，但仍然保持较高水平^[11]，并且质量有所提高^[12]。这些都对人才培养提出了新的要求。

为适应大力发展现代服务业、形成以服务经济为主的经济结构的需要，^[13]要加速培养金融、航运、贸易、物流、咨询、国际法律服务、中介和文化产业、医疗服务业等服务业专门人才^[14]，并总体提高人才的规格和层次^[15]。

为适应现代制造业发展的需要，要优先培养信息、生物、新材料、新能源等高科技领域的人才，积极培养在上海有重要地位的船舶、航天、航空、钢铁、汽车、机械、电子、通讯、医药等先进制造业与装备制造业人才，以及能为全国服务的现代农业人才。

为适应特大型现代化城市的社会管理和社会服务的需要，要大力培养社会管理、社会工作的人才。为适应未来经济社会发展的需要，需要培养有专业基础、有生产劳动技能、有管理基本知识的复合型人才，尤其是支撑产业发展的高级技工^[16]。

3.民主政治发展和政府职能转变对未来上海教育的要求

未来十二年中，上海的社会主义民主与法治水平将进一步提高，党内民主、人民代表大会和多党合作及基层群众自治制度将更加完善，依法行政、依法治市有明显推进。这些变化将对教育在普及社会主义民主与法制知识和提高受教育者的公民意识方面，提出更高要求。同时，教育的公平高效、优质适宜的要求，应该得到更好的制度保障；政府、社会、企业和学校之间的关系处理，也应该纳入更加清晰的制度化轨道；学校内部各个方面的责权利关系，也应该根据党的教育方针和教育事业的内在规律作出更加科学的界定。

在这样的背景下，从教育管理体制来说，要进一步加大教育行政管理体制改革，从管制教育向服务教育转变，率先构建具有上海特色的政府主导、社会参与、市民推动的教育发展新格局，促进各种所有制教育主体的共同发展。从人才培养的需求来说，未来十二年，政府职能日益从管制型向服务型转变，需要具有公共服务意识、知晓同类国际事务、具备跨文化沟通能力的高层次、复合型公务员队伍，以及愿意并且能够理性参与公共事务、行使民主监督的公民群体。从思想政治教育的任务来说，必须探索更有说服力和感染力的教育方式，切实有效地塑造受教育者正确的世界观和人生观，使社会主义核心价值体系内化于受教育者的思想与行动。

4.和谐社会建设和民生事业发展对未来上海教育的要求

未来十二年中，上海的社会和谐水平和人民群众对建设共同发展、共同富裕的和谐社会的期盼程度，都将有明显提高，因此对教育公平将提出了更高的要求^[17]，对从事社会服务工作的人才需求，其中也包括适应老龄社会的为老服务的从业人员的需求^[18]，将大大增加。

随着社会的发展，学习将成为越来越多的上海市民的日常生活方式，这就要求上海率先建成全民学习、终身学习、灵活学习的学习型社会^[19]。尤其要关注、重视和积极保障残疾人、失业人员、进城务工人员等社会群体的学习需求和权利。

在未来十二年中，上海居民的不同利益群体的分化、生活方式、价值观念以及宗教信仰的多样性将进一步发展，实现政治参与和社会参与的要求提高，非政府组织、志愿者队伍将进一步扩大，因此在倡导社会主义价值体系、培养未来公民的社会责任意识和自我管理能力方面，对教育提出了更高要求。

随着改革开放和社会主义市场经济的发展，上海地区的“风险社会”特征也日益明显，就业压力增大、社会风气不正、群体事件增多、灾难事故突发、食品安全危机、自然灾害和环境恶化等带来的风险，要求加强心理素质教育、环境意识教育、风险意识和求生能力教育^[20]。

5.文化大都市目标和创新型城市建设对未来上海教育的要求

未来十二年中，上海要建设成文化人才集聚、文化事业繁荣、文化产业发达、文化创新活跃的创新型城市^[21]，对高等教育阶段的重点学科建设、专业人才培养和前沿领域研究，对基础教育阶段青少年的民族认同加强与世界视野开拓、创新能力培养和综合文化素质提高，对各个层次的文化艺术教育，对创意教育和艺术教育与生产劳动的结合，都提出了更高要求。在社会科学领域，要培养能够把马克思主义中国化并运用于各个学科研究的人才；能够通今博古，弘扬和发展中国优秀传统文化的人才；能够贯通中外，在人文社会科学各个分支和文学艺术体育等各个领域创造重大成果的人才。在文化事业和文化产业中，要培养一大批从事新闻、出版、文艺、文物拍卖、新媒体运作、动漫设计和其他创意性工作的人才。

随着科技的发展，文化传播有了新的变化、新的模式。信息技术的升级和网络文化的发展，为上海新的教育模式、教育方式，同时也为上海学习型城市建设、终身教育的目标追求提供了平台和条件^[22]。

（三）国内外环境变化对未来上海教育的要求

1.长三角一体化的范围扩大和程度加深对未来上海教育的要求

未来十二年，长三角地区一体化程度将继续加深，合作范围将继续扩大，长三角区域内各城市在公平、公正、公开的统一规则下，将进一步打破行政隶属分割状态，从要素层面为核心向以制度层面为核心的区域合作转变，从更深的层面推动区域一体化进程。这就对上海教育的服务功能提出了更高的要求:一是推进长三角区域教育资源的优化配置。要面向长三角区域统筹规划上海的各类教育资源，形成与长三角的错位竞争的格局，带动区域教育资源向规模、布局、结构、效益和质量相统一的模式发展。二是为长三角乃至全国提供更加优质的服务。上海要扩大国民教育的开放程度，为长三角乃至全国的领域提供较为完善的义务教育、高中教育、高等教育、职业教育等优质教育服务。三是推进长三角区域创新型人才培养体系建设。上海要紧跟长三角区域产业发展趋势，以现代服务业和先进制造业为主导，以国际金融中心和国际航运中心建设为核心，加快构建产、学、研创新模式，建立学校与企业、政府、事业单位合作培养机制，加快培养长三角区域紧缺的创新型人才。四是建立健全长三角教育资源共享体系。深化长三角教育共享信息平台建设，进一步理顺长三角跨区域合作的途径和机制，深化信息、师资认证与管理机制、服务机制、保障机制等合作。

2.对外开放深化和教育国际合作空间扩大对未来上海教育的要求

未来十二年是中国的对外开放由政策主导转向制度性规范的时期，开放的领域将会进一步拓宽，涉及对外开放的规则将会进一步制度化。上海作为中国对外开放程度最高的城市^[23]，在沪人口的国际流动性程度会进一步提高，教育服务的国际壁垒会进一步消除，日常生活的对外开放空间会进一步扩大，这些趋势对未来十二年的上海教育都将产生重要影响。

在未来十二年中，居民出境以及非居民入境将变得更加宽松，跨国人员流动将更加频繁，在上海定居或常住的外国人以及海外其他人士将会大幅度增加。随着经济、社会生活开放度的提高，本来就具有开放特性的上海海派文化艺术以及兼容并蓄的上海市民观念也将会呈现更加开放的特点，这些都将使得未来十二年上海居民的教育需求更加多元化。

在未来十二年中，上海将逐步形成与国际化大都市相适应的国际化教育体制、教育内容和教育设施。更多的人将寻求海外的教育经历和资历^[24]，本土教育将需要更多地与发达国家教育理念、教育内容以及教育方法接轨。即使教育的内容是中国特色的，教育的载体也将更多地具有国际化的色彩。这些都说明，未来上海所能利用的教育资源也更加多样化。

未来十二年中，不仅“海归”人员会增多，出国留学人员会增多，而且外国留学生也会大量增多，他们来沪寻求教育的层次和种类也会提高和增加^[25]。国际教育合作开展的范围更广、形式更多，意味着为上海的教育服务业提供更大发展空间。（见表7-7）

三、教育领域问题的社会根源分析

我国教育（包括上海教育）在取得重大成绩的同时还存在着大量问题，对这个判断人们很少质疑；教育问题表现在教育的目标和理念、教育主体的素质和能力、教育资源的投入和配置、教育管理的体制和机制等各个方面，对这些问题也已经有大量讨论。为了解决这些问题，我们不能就事论事、就教育论教育，而要在寻找这些问题在教育领域的内部根源的同时，寻找这些问题的教育领域之外的社会根源。寻找教育问题的社会根源并不是要为存在这些问题的领域进行辩护，而是要对这些问题的存在加以理解，更重要是在解决这些问题的时候更有针对性和有效性。

面对未来经济社会发展的趋势，上海的教育理念不适应国际大都市发展的要求、人才培养体系不适应国际大都市的战略目标、教育发展失衡不适应公平和公正发展的要求、教育体制机制不适应未来城市经济社会发展的要求、教育对外开放程度不适应国际大都市的发展趋势、教育服务能力不适应区域一体化的进程。

（一）教育目标和理念方面存在问题的社会根源

1.不尽合理的社会流动和社会分层机制加剧了教育价值的功利化

经济与社会的转型导致因组织资源、经济资源和文化资源占有状况不同而社会迅速分层，形成了金字塔形的社会结构^[26]。此外，在改革开放过程中，社会流动的机制已初步形成，人们经过后天努力改变自己社会身份的空间大大扩展。上海在经济与社会发展方面都走在全国前列，但社会差距拉大和社会阶层分化（见表2）的现象也比较明显，这使得教育资源的支配和运用状况成为影响上海社会阶层流动以及地区内收入差距的重要因素^[27]。一般来说，学历、职业和收入之间存在一定的对应关系:学历层次越低，职业层次也比较低（一般从事生产、操作型工作），常常对应着较低收入；在同一岗位或职业中，学历较高的从业者，其收入通常高于学历低者（见图1和表3）。学历与社会分层的过于紧密的关联，成为个人和家庭追求高学历和名牌大学的强大动力。在改革过程中，教育者与被教育者的关系也发生了变化，从原先的教育资源的分配者与教育资源的接受者之间的关系，越来越变成教育义务的履行者与教育权利的拥有者之间的关系，甚至成为教育服务的提供者与教育服务的购买者的关系。这种变化，也使得学生及其家长方面追求高学历和名学校的动力，转变为学校和教育主管部门方面追求中考、高考升学率的社会压力。

在市场经济的大背景下，旺盛的教育需求助长了急功近利的教育供给；学历层次与社会地位和收入层次之间的简单对应，遮蔽了教育的培养人格、提高能力的实际功能。由此而造成的教育服务商业化、教育机会商品化的倾向，使最初由教育外因素而造成的社会分层，通过对教育资源拥有状况的影响，而得到进一步扩大。在一个教育是社会流动的关键因素的社会中，教育本来是打破资源垄断、地位世袭的社会力量，但在教育资源分配受个人及其家庭的组织资源和经济资源影响太大的情况下，尤其在教育功能被简化为提供学历和身份的情况下，教育反而会成为弱势群体后代向上流动的障碍，成为贫富差距逐步拉大、分层格局代际传递的社会力量。

教育价值的功利化不仅扭曲了教育本应发挥的推动社会更加公平正义的作用，而且妨碍了教育在提高受教育者的素质、培养满足社会对各种特长和技能的建设者和劳动者方面所应该发挥的作用。在狭隘功利主义的教育观念的指导下，非功利的终身教育、培养体力劳动者和技能劳动者的劳动教育和职业教育，势必无法得到应有的重视。

表2　上海市的家庭年人均可支配收入情况（收入类别及占总户数的百分比）　单位:%

数据来源:上海市统计局。

图1　2005年不同学历的平均月薪概况

数据来源:根据中华英才网、智联招聘网、上海市劳动与社会保障局相关薪酬调查数据整理而得。

表3　上海市2005年不同职业平均月薪情况

数据来源:根据相关数据整理而得，其中农民工月薪数据来自上海社会科学院人口研究所2005年“上海市流动人口抽样调查数据”。

2.量化指标的易操作性和人才选拔权限的人为分等，导致了教育评价的简单化

教育价值的功利化倾向意味着教育的外在价值遮蔽了教育的内在价值，教育的功利目标成为教育评价机制的主要依据，由此而造成教育评价的简单化。目前主导着对教育的政府评价和社会评价的人们，很大程度上自身并没有得到过全面教育，或者本身缺乏对教育的全面了解。在教育价值功利化的背景下，他们常常满足于用一些简单的可以量化的指标，如学生的考试分数，学校的升学率，大学教师的论文数量和发表论文的刊物等级、高等学校的教学科研的物质资源和制度资源的拥有数量等，作为衡量教育者和被教育者的水平高低、业绩优劣的主要标准。

教育评价标准简单化的一个突出表现，是当前的教育选拔制度的顶端化倾向，即只有处在学校系统顶端的大专院校具有选拔人才的功能，而其他各学校却很少具有甚至不具有这种功能。对于学生而言，如果企图通过学校的选择而获得社会的承认，就得拼命避免被从小学到大学的各级升学考试所淘汰，确保攀登到学校系统的顶端。对于大专院校以外的各种学校而言，由于缺乏直接选拔人才的功能，只有通过提高升入高一级学校的升学率，其价值才能得到社会的承认。因此，各种学校必然为追求高升学率而激烈竞争。

教育评价标准简单化的另一个表现，是社会评价机制中的学历优先和学历等级，以及劳动就业市场、人事制度、社会保障制度的缺陷与不协调，致使教育目标片面追求高学历。社会对学历教育的单一推崇，显然不适应上海教育多元化、均衡化发展的目标。例如，在上海的就业市场上，文凭优势非常明显。很多单位在招聘时都指明一定要具有学士以上学位，客观导致对大专、中职毕业生的“挤出效应”，追求高学历便成为成功的必备通行证。

教育评价标准简单化的又一个表现，是片面强调建设国际一流大学的目标，并把这个目标简单化为经济实力、学校规模、硬件水平和管理效率。这一方面降低了学校方面根据自身实际情况和社会实际需求提高办学质量、形成办学特色的动力，另一方面导致高等教育资源向985大学、211大学的不公平倾斜，同时也迫使高校教师把本应用在教书育人的那部分时间和精力，过多地用于在国际、国内某些指定的杂志发表论文。

3.教育观念和利益驱动机制的不合理，造成了教育内容的片面化

在教育价值的功利化、教育评价的简单化的推动下，教育内容也出现了片面化的倾向。既然决定教育价值和教育活动成效的是学历层次和学校名气，而能否获得高学历、进入好学校的关键是考试分数尤其是高考分数，那么，为通过考试、取得高分而掌握知识（对受教育者来说）和传授知识（对教育者来说），就很容易成为教育活动的核心内容。

把教育归结为知识传授的倾向，很早就引起关注、受到批判。但纠正这一倾向的实践过程中，有一些值得认真总结的经验教训。比方说，我们既要避免用智育取代德育的错误倾向，也要防止把德育理解为不顾受教育者理解能力和学习特点的政治说教和思想灌输。

除了片面强调知识教育和政治教育这两种倾向以外，还存在着忽视健身教育和公民教育、职业教育和劳动教育^[28]、艺术教育和精神教育的倾向，说到底就是教育内外已经高度关注的那个问题:对素质教育重视不够或落实不力。教育内容的片面化问题，在未来十二年中要通过课程改革、教师教育等各方面手段加以解决。最关键的途径，是把教育观念的改变与社会利益驱动机制的改变结合起来，形成重视素质教育、鼓励素质教育的社会环境。

（二）教育主体的素质和能力方面存在问题的社会根源

1.市场和官场的双重压力之下，真正意义上的教育家缺乏生存空间

在现代教育史上，上海是出大教育家的地方，蔡元培、陈鹤琴、黄炎培、俞庆棠等都在上海办过学，但当下，在教育管理体制上，学校缺乏独立探索教育规律和创新的空间，难以产生新时代的教育家。教育行政化，学校没有自己真正的办学主导权，学校的领导层也多是政府官员，缺乏符合教育规律的选拔机制，评价体系、内部分工很不合理，缺乏对校长的合理监督和罢免机制等，都使得在上海目前的教育体制中缺乏教育家生存的土壤和空间，缺乏懂得教育特点和规律、热衷于教育事业的教育家，也在一定程度上颠倒了教师和管理人员的位置，影响了高校育人、科研与服务功能的发挥。同时，上海校长受刚性的任期制和退休年龄的限制，在客观条件上也很难成长为教育家^[29]，不少校长要按指令调动，三五年换一所学校，无法专注于学校的“百年育人”事业，无法系统化推进教育教学改革。

不仅行政力量，而且市场力量，都可能成为限制甚至扼杀现代教育家的社会因素。商业化色彩过浓的社会大环境下，部分上海学校管理者较多考虑从利益角度出发办学，无暇投入于教育理念的创新、教育人才的培养。当前过度商业化、市场化的思潮等严重侵蚀大学灵魂，部分学校、院系领导缺乏对教育工作的质量要求和创新追求，出现了重经济收益、轻社会效益或只问最终收成、不问耕耘过程的现象。部分校长频繁出席社交活动，难以潜心教育改革。

2.教师教育和师资储备滞后于高校扩招和教育开放，使上海教师队伍急需补充力量、提高素养

教师是学校教育的主要力量，学校教育的发展理所当然要求教师教育的提前发展和师资力量的提前储备。但是，为适应改革开放以来中国经济增长对教育发展的需求，上海教育事业与国内其他地区一样处于高速扩张阶段，学校扩招的速度远远高于教师增长的幅度，教师队伍总量不足，生师比偏高^[30]。生师比过高导致高校教师工作压力普遍增大，教师群体生存状况堪忧，队伍质量难以提高，中青年教师青黄不接^[31]，教师队伍中高一层次学历者的比例远远落后于发达国家^[32]。

表4　2006年上海普通高校专任教师年龄结构　　（人，%）

资料来源:根据《2007上海教育年鉴》的数据整理。

教育开放短腿于经济开放，上海教师队伍难以适应上海国际大都市定位发展的要求。作为国际化大都市的上海，能适应未来上海国际化、特色化、高端人才培养的师资严重缺乏，尤其是基础教育师资对外互访学习的机会不多，香港地区、台湾地区、新加坡高等学校教师中有过国外留学经历并在发达国家取得博士学位的比例高达50%以上，而上海不到5%^[33]，大大限制了上海师资队伍质量的提升。而提高教师素质和国际化程度，须创造相应的培训机会，鼓励教师参与职后培训和海外培训，“引进来”与“走出去”相结合，以培养本土教师的国际化队伍为主，吸引海外优质师资力量为辅。

教师个人成长缺乏有效激励机制而产生的教师职业倦怠情况严重，影响骨干教师培养和教师专业发展。在社会阶层的形成中，教师经济与社会地位相对下降，教师队伍不能吸收和留住最优秀的人才，也不能提供为培养优秀人才贡献一生的精神力量。有关课题调查发现，上海普教系统教师存在职业认同感低迷、职业欢乐感不强、角色尊严感缺乏、教改认同感较低、生存压力感深重、工作负荷感强烈、收入满足感缺失等不良职业感受^[34]。教师无心于专业发展主要缘于缺乏优秀教师成长的动力机制。根据现行的教师专业技术职称评定办法，教师专业技术职称的取得是终身制的，并不重视教学资历的积累作用。青年教师往往不是注重于自身综合素养的提高，而是努力于积累职称评定所需要的材料，努力于通过外语、计算机考试等硬性指标。因此需要改变目前教师和职员倒挂的行政化现状，给予教师尤其是青年教师充分的资源，建立教师资格的再认证制度^[35]，发挥教师的积极性^[36]，更好地教书育人和从事科研工作。

3.应试教育的社会环境、标准化的培养方式和独生子女的家庭环境导致学生个性发展不足和创新精神欠缺

尽管上海一直提倡素质教育，但事实上大部分中小学却仍然把知识教育和应试能力培训当做教育的主要内容，这不利于中学生的身心健康和全面发展。同时，高等教育在短时间内的快速扩张，很大程度上只能把学生当做一种产品来批量生产，无法很好地开发学生的独特潜能，激发学生的创新精神^[37]。另外，大一统的教育管理体制和官本位、等级制禁锢了教师们的心灵，过度的纪律约束、难减的学业负担、群体的文理分科现象、教育的竞技化、考试的异化、背离创造准则的评价标准，泯灭了学生的自由空间、想象力、创造力，贬抑了生存智慧的社会价值观等，这些因素共同导致了创新能力培养上的严重缺陷。

社会过度商业化的氛围，学校人才培养功利色彩过浓，使得学生片面追求文凭和证书放弃求知乐趣，狭隘理解学业竞争而不习惯与人合作；专注被动接受知识学习和考试成绩而轻视人文关怀；缺乏想象、缺乏自信、缺乏独立思考和创新能力。高校为迎合市场潮流，在没有相应师资力量和办学条件的情况下纷纷开出热门专业，扩招相关专业的学生，提供社会化的职业培训，也使大学的学术光环黯然失色，使大学生身份的荣誉感和责任感受到伤害。

长期实施的独生子女政策是造成当代学生普遍独立能力差、缺乏主动创新意识的重要原因之一。长期实行的独生政策尽管在缓解我国人口压力、促进经济增长方面作出很大贡献，但是随着改革开放事业的发展，其弊端却逐渐显现。而上海是全国独生子女比例最高的城市，市区早在20世纪70年代末就已提倡“一对夫妇生育一个孩子”。未来十年，随着第二代独生子女的出生，上海将迎来“独生子女养育独生子女”的阶段。当前在校学生大多都是独生子女，普遍存在应变能力、抗挫折能力的弱化，缺乏坚强的意志力和进取精神等问题，同时科学、合理的家庭教育又严重不足，部分学生家长也是独生子女一代，使得学校对独生子女时代学生的教育压力增大，培养学生创新能力的教育难度增强。

（三）教育资源投入数量和配置方式方面问题的社会根源

1.政府财权与事权的确定方式导致教育责任与经济能力不相匹配

目前，上海义务教育资源的空间配置存在较为严重的失衡现象。区际教育财政资源不均衡，生均经费差距大^[38]；城乡之间教师队伍资源配置不均匀，农村、郊区教师队伍总量明显不足^[39]；义务教育阶段学校之间硬件、软件资源（师资力量、管理水平）差异过大，学龄人口接受的义务教育不平等^[40]。这些问题的重要根源之一，是基础教育实行“两级管理，以区县为主”的财政体制，即在基础教育投入上由区县财政控制为主，市财政的调控力度有限，由此带来各区县在基础教育的投入力度不均^[41]。一方面，市政府与区政府之间财权与事权的划分不相匹配，经济比较薄弱的区县财政收入难以适应庞大的学生数量，从而导致生均经费不足^[42]。另一方面，一些经济赶超中心城区的区县在公共事业投入上趋于保守，未能使教育发展与经济发展同步增长^[43]。可见，区县财政控制的教育投入方式，受到上海区域经济发展程度和地方财政的公共事业投入意识的双重制约，使郊区基础教育与中心城区基础教育的差距逐渐拉大。

2.现行户籍制度与城乡二元分割，导致来沪人员子女接受教育机会的不均等

上海来沪人员子女受教育机会不平等，是当前上海率先建设和谐社会面临的一大问题。一方面，大多数来沪人员子女难以获得与本地儿童同等公平的教育机会，另一方面，现有的农民工子女学校与公办中小学的办学条件、办学质量相差很大，教师队伍整体文化程度不高^[44]。导致外来人口受教育不均衡的原因并非教育资源的不足，而是上海教育，特别是高中教育“对外（来人口）开放”程度不够，外来人口教育准入关卡过严，现行户籍制度与城乡二元分割，是上海教育人际失衡的重要原因。2006年，在上海接受小学教育外来人口子女占其学龄人口总数的79.47%，外来人口接受义务教育和高中阶段教育人数明显不均。2008年上海的重点高中不再招收外地生源，中等职业教育在招生计划不满的情况下，招收外地生源数量仍然有限。上海市高中阶段教育学龄户籍人口数在未来十二年总体呈现逐步减少趋势，将从2008年的35万人逐步下降至2020年的20万人左右。若按照国际发达国家几大城市“教育人口”通常占总人口20%计算，目前上海本地教育资源呈闲置状态^[45]。据预测，在2020年前，上海高中阶段教育资源，完全有能力接收数万名外省市学生入沪就读。为此，未来上海高中阶段教育应该突破户籍限制，允许外省市学生在沪参加高考，由此既可形成优质中等教育资源的辐射，又可缓解部分中等职业学校的生源压力。

3.社会偏见和政策歧视，导致民办教育发展严重滞后于公立教育

上海教育在充分保障公平性的同时，更应该符合国际大都市特征，形成多元化、可选择、高品质的教育服务体系。这就要求教育要实施分类指导原则，形成公办、民办协同发展的格局，满足多元化需求。但目前上海仍以公办教育为主，民办教育发展不足，民办学校面临许多困境^[46]，尚未形成多元、平衡的教育服务市场结构，这直接导致教育对内对外的服务能力不足，国际化程度不高。造成这一问题的社会根源有两个:一是由于受官本位思想、传统保守文化的影响，社会对民办教育的认识存在严重偏见，民办学校始终感到低人一等，无论是教师还是学生，都无法享有与公办学校一样的地位。二是生源减少^[47]，政府对公办、民办教育实行的政策不统一，缺乏平等竞争的教育市场环境。如高等教育招生政策，扩招政策主要面向公办学校，而极力限制民办学校招生规模^[48]，本来在高等教育领域尚有一席之地的民办教育，生长空间日益狭窄。“要改变这种因出身不同而学校地位不同，关键在于改变政府与学校的关系，实行管评办分离，让政府退出直接办学，进而建立教育市场竞争机制，赋予学校办学自主权”^[49]。

（四）教育管理的体制和机制方面问题的社会根源

1.教育行政权力的管制型管理方式，导致教育发展的自身规律得不到应有的尊重

政府的统筹能力和管制能力较强是上海的特色，在许多情况下也是上海的优势。但要防止政府能力与特定领域的自身规律和人员积极性发生冲突。在很大程度上，上海的“强势政府”传统不利于确保和提高教育效率。第一，教育部门的领导往往要花大量时间去处理区县、市和中央之间的教育行政关系问题，学校领导往往要花费大量时间去处理行政性事务，因此无法集中精力研究教育自身规律，坚持学校办学宗旨。第二，“自上而下”的管制模式导致教育政策的结果与目的之间的落差常常无法及时反馈和及时纠正。国家和上海的教育政策是由主管部门自上而下贯彻的，教育改革的方向、速度、形式和安排往往取决于教育主管部门指导思想。由于各级教育部门、学校、社会与教育主管部门之间“自下而上”的反馈机制不完善，在政策贯彻实施过程中，往往使各级教育部门、学校、社会对政策的理解和把握程度不同，造成政策的目标与结果出现偏差。第三，管制过度的另一面往往就是调控不够，因为对教育的过多干预，往往使教育主管部门集中于微观管理层面，过于注重细节，对教育发展的战略规划、调控、指导等宏观管理的职能，则不能很好履行，由此而导致宏观管理能力不足。第四，“一刀切的”管理模式导致创新型人才培养的制度性环境欠缺。上海教育行政管理往往不考虑区域、城乡、学校等方面的特殊性，实行统制划一的管理，统一的教育政策和措施，统一的教育大纲、课程设置标准，统一的考试和评价，统一的行政管理模式和学校教育评估模式，不利于特色教育的发展，导致创新型人才培养的制度性环境欠缺。

2.教育行政权力的公共性不够，导致教育运行机制缺乏活力和创新动力

教育行政权力的公共性不够，首先表现为教育主管部门，以及受教育主管部门委托行使某些公共权力的中介组织，自身也都成为教育领域的利益主体，这些主体在教育市场分配、教育资源配置方面的垄断性很高，权力和与之相关的物质利益成为这些主体的主要动力机制。这种利益部门化倾向导致任何触动利益集团既得利益的教育改革，都缺乏足够的内在动力。因而改革往往只能是“小修小改”，陷入“局部改革的陷阱”困境^[50]，难以在教育体制、机制等重大举措上有很大作为和突破。教育行政权力的公共性不够还表现为学校的办学自主性程度和社会参与程度不高。政府包办教育的思路阻碍了以自主经营、自我约束、产权明晰、政校分离、社会参与、有效管理为核心的现代学校制度的推进，并且导致社会力量办学的渠道不顺畅，非义务教育的市场化建设不够，多元化投融资机制不完善，社会中介参与机制不健全，政府、社会、学校良性互动的教育治理机制无法建立和完善。

3.教育行政权力的集权化程度太高，导致客观全面的专业教育评估难以进行

目前教育行政部门常常是集“管”“办”“评”于一身，既是政策的制定者，又是政策的执行者，还是政策的评价者，立法者和公民处在一种信息不对称的情况下，公众和教育领域之外的利益主体无法有效监督行政机构及其成员的活动，从而导致社会对教育的监督职能缺失，政府以外的评价标准和评价意见难以发挥作用^[51]。在这种情况下，教育评价的根本目的就不再是促进教育体系的优化和教育质量的提高，而过分注重对选拔评优、分级排名次等结果的评价，把考试、测验、分数作为评价的主要工具，忽视了对过程的评价以及对成因的分析，忽视了评价的诊断、调节功能和教育、改进功能，造成了评价不是为教育服务的现象。过于集中的教育行政权力的指挥棒与过于狭隘的教育理念和业绩标准相结合，在基础教育阶段，往往使教育评价的价值标准围绕应试能力的高低，使学校工作围绕考分竞争，从而忽略了学生的实际能力和创新思维的培养；在高等教育阶段，使高等教育资源过于向985、211大学集中，使高校教师因追求发表论文的数量和等次等而轻视教书育人的根本目的，并且使不同类型高校缺乏办出特色的动力和条件。

四、上海中长期教育改革发展的战略与任务

（一）四大发展战略

未来十二年上海教育改革与发展要通过落实教育均衡发展、教育创新、教育兴业和教育服务“四大战略”，为上海实现“四个率先”提供重要支撑。

1.教育均衡发展战略

一是加强教育统筹协调规划。要加强教育资源薄弱地区的投入^[52]，缩小对本市城乡之间、各区县之间、不同收入人群之间、本地户籍人口和外来常住人口之间的不合理差别。二是完善义务教育管理体制。要利用上海作为国家综合教育改革试点城市的政策空间，在全市积极推广义务教育委托的管理模式，完善“区县负责、分级管理”的义务教育管理体制，逐步缩小教育基础设施的差别化，实现城乡教育管理并轨，扩大优质教育资源对郊区农村辐射力度。三是调整优化教育资源布局。要顺应城市郊区化趋势，调整优化不同区域教育资源的设点布局，加强对人口导入地区的教育投入。四是为外来人口子女提供平等的义务教育。要使外来人口子女享受义务教育，提供他们继续学习的通道。

2.教育创新战略

一是优化教育自身发展的模式。要进一步改革教育体系，优化人才培养模式、选拔和升学模式。二是加强市民创新能力的培养。完善教育体系，加强青少年素质教育，培养市民的创新能力，推进高等教育对创新型人才的培养。三是通过教育模式转型推动城市发展模式的转变。要转变传统的教育发展模式，构建与上海城市发展模式相适应的教育新模式。四是构建功能多元化的新型教育体系。要改变传统教育主要为经济服务的单一化功能模式，要为上海城市文化、政治、社会发展提供多元化服务，提升城市发展软实力。五是营造教育创新的社会氛围。弘扬创新精神，倡导创新文化，完善政府、社会、家庭共同参与教育创新的机制，为培养具有创新精神、创造能力和创业勇气的创新型人才营造浓厚的社会氛围。

3.教育兴业战略

一是要发挥教育培养人才的功能，为产业发展提供各层次人才。要以产业结构调整升级为导向，合理布局高等教育和职业教育资源，优化人才培养结构，提升人才培养质量，为上海服务经济为主的多元化的产业结构培养紧缺人才。二是要提升教育的产业能级，推动现代服务业的发展。上海教育作为现代服务业的重要组成部分，要向国际化、选择性、高品质的方向发展。要大力发展教育服务业，重点发展知识经济产业所具有的高集成性、高渗透性、高辐射性、高市场回报以及高产业带动度等特性的教育服务业，使其成为知识服务业的重要组成部分，成为上海经济发展的重点产业和新增长点^[53]，推动现代服务业的发展。三是要加强教育与经济社会的互动，提升教育对产业的支撑力度。加强产学研的有机结合，有效发挥教育对科学技术水平的支撑作用。积极推动“三区联动”，形成大学校区、科技园区与公共社区共同发挥培养创新型人才，共同促进产品研发和科研成果的重大作用。

4.教育服务战略

一是要加强上海与长三角区域教育体系的合作。鼓励“长三角”区域教育系统跨区域的兼并、重组、改制等重大举措。培育若干家“品牌优、规模大、实力强、发展后劲足”的教育机构。统筹协调长三角区域高等院校专业设置的分工与合作。要建立流动人口属地化管理和培训机制，推动劳动力资本的无障碍流动。要继续深化长三角地区的社区教育合作，扩大覆盖面，完善管理机制和保障机制。二是要发挥上海教育改革的示范作用。上海有与国际通行规则相近的优势，应将国家教育综合改革试点和浦东综合配套改革政策放大到整个长三角区域。三是要深化长三角教育共享信息平台建设。推进以师资、大学毕业生、试验仪器等教育要素合作为主的共享模式向教育体制、机制、政策等制度合作为主的共享模式转变。四是要加强上海的高等教育与长三角乃至全国的经济、科技的全面合作。鼓励和引导上海高校在长三角乃至全国范围建立“产学研”体系，以及以若干重大经济社会发展项目为载体的教育、经济、科技联合体。

（二）七大主要任务

为实现上述目标，未来十二年的上海教育要在以下方面做出努力:

1.全面优化个体素质

提高受教育者的综合素质、培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人，是教育事业的根本目的；在未来十二年，要把这个目的更好地贯彻到各类教育尤其是学校教育的各个环节。要把知识传授与能力培育、个性养成和价值引导有机结合起来，使受教育者在掌握知识的同时，具有与改革开放新阶段和经济全球化时代相适应的国家观念和公民意识，与社会发展的远大目标和个人成长的远大理想相统一的工作态度和创业能力，与现代化国际大都市的生活环境相协调的消费观念和生活方式。

2.大力提升城市文明

教育发展水平是一个国家和地区的整体文明水平的标志和基础。在未来十二年中，要更好地发挥教育事业对上海建成具有更高文明素质和精神追求的特大城市的独特贡献。要通过公平合理地满足广大市民日益增长的多层次、多样化的教育需求，进一步提升城市的社会和谐程度；要通过改善教育内容，提高受教育者服务社会、关爱他人的意识和能力，为城市的长期和谐发展提供基础；要通过发展和改革各级各类教育，使上海在建设学习型城市、创新型城市、环境友好型城市等方面走在全国前列；要通过教师的爱岗敬业和全社会的尊师重教，更好地发挥学校教育和校园文化对周边社区和整个城市的文化辐射作用。

3.切实保障经济高质量发展

教育资源、人才资源、智力资源是上海最大的优势；在未来十二年中，要进一步通过发展教育、培养人才和提升智力，引领上海经济社会的全面协调可持续发展。要把人才培养的数量、规格和结构，与经济发展和产业结构转型的需求密切结合，与人口状况和就业需求密切结合，与城市经济发展所提供的经济条件和财政能力密切结合。

4.服务长三角乃至全国未来发展需要

服务长三角地区，服务全国，是上海人民的应尽义务；在未来十二年中，上海的教育要在这两个服务方面有更大的作为。上海的教育资源配置，要与国家的宏观规划和长三角的区域需求紧密衔接；要提高国民教育体系的开放程度，为长三角乃至全国提供优质教育服务；要通过推进长三角教育资源共享体系建设，全面推动长三角教育合作模式创新。

5.深化教育及相关领域的体制机制改革

教育的进一步发展依赖于消除影响发展的体制机制障碍。要遵循党的教育方针，根据教育自身规律，打破教育的行政性垄断，改革教育领域领导干部考核机制，改革学校内部管理体制；在坚持教育公益性质的基础上，改革教育投入机制、教育管理体制和教育评估监管机制；进一步改革人才培养模式、课程系统和教学方式；要理顺中央和上海教育管理体制的关系，做好户籍、人口、房地产、土地、社保等相关领域的配套制度改革，实现教育与其他事业的协调发展。

6.着力提升教育的国际化水平和层次

上海要成为国际大都市，教育的国际化水平是重要参考维度，这也是上海教育领先国内的重要支撑点。要充分挖掘上海国际教育的市场潜力，提高教育国际合作项目的层级和国际认同度；要优化教育的对外开放结构，避免不同部门之间的功能交叉和管理重复现象，形成不同层次、不同形式、不同所有制主体的多层次教育开放格局；要进一步完善教育法律法规和政策，做好法律法规和政策之间的协调与配套。

7.引领和优化社会转型期大环境

要通过教育改变整个社会发展大环境普遍存在的急功近利、浮躁等倾向；要平衡教育资源分配，使得教育成为社会转型复杂多变时期的社会稳定器，推动中国社会转型的顺利完成；引领社会形成互信互助、积极向上的新风气；要形成先进的教育理念，实现和满足人民群众对教育的各种需求，办让人民满意的优质教育。

五、中长期教育改革与发展的六大政策保障

教育改革与发展是一项系统工程，涉及政府、学校、企业、市民等社会各个方面。中长期教育改革发展需要良好的政策保障。

（一）进一步利用国家赋予的政策优势

要进一步利用国家赋予上海的教育综合改革试点和浦东综合配套改革试点的政策优势。一是在深度上，继续深化国家政策在教育系统的落实。要充分发挥浦东新区做“全国基础教育阶段现代学校制度建设实验区”的政策优势，积极探索将义务教育委托管理模式放大到学前教育、职业教育、高中教育、终身教育等教育领域。二是在广度上，要“以点带面”，推进教育改革试点经验的普及。在政策试点区域的教育改革实践成熟后，要将试点经验向全市推广和普及。三是在区域联动发展上，要充分利用长三角区域三大合作平台^[54]，将先行先试经验放大到长三角区域，引领长三角区域统筹规划教育资源，推进区域教育一体化。

（二）改革公共财政体制

以教育资源的公平合理配置为切入点，改革公共财政体制。以教育经费为切入口，改革公共财政制度和教育经费统筹制度，逐步实行基础教育经费由市级财政统筹^[55]，促进市民共享公平的教育服务。在向市级财政统筹过渡期间，在生均经费、生均公用经费、教师收入上，允许人均财政收入高的区比人均财政收入低的区高一定的水平（如1.3∶1），但人均财政收入高的区根据人均经费达到全市平均水平以上的教育投入，必须缴纳同比例的教育统筹基金，用于全市基础教育部分经费的统筹。同时，市级财政加大对基础教育的转移支付力度，对生均经费在市平均水平以下的区县实行转移支付，转移支付资金不进入区县财政，同样进入市教育基金，统一向教育经费水平低的区县转移，实现基础教育服务的公平发展。

（三）建立公平发展的社会环境

努力改善教育资源和教育发展的不均衡，建立支持教育公平发展的社会环境，使每个青少年都享有平等的教育机会。鼓励非政府组织和志愿者从事教育援助活动，加大对外来流动人口的儿童义务教育资源的投入，对流动人口的儿童开放公共教育资源，建立社工队伍，帮助单亲家庭和父母因各种原因不能很好帮助和辅导孩子成长的家庭，使这些家庭的孩子同样在生理、心理、人格的成长和学习过程中得到及时的帮助。

（四）倡导“尊重技能型劳动”的理念

从舆论宣传和实际政策两方面着手，真正树立“尊重知识”、“尊重劳动”特别是“尊重技能型劳动”的观念。针对社会中存在的轻视劳动、轻视职业教育的倾向，大力倡导社会平等和职业不分贵贱的观念，宣传技能型劳动对于城市发展的重要性，对于个人和家庭幸福的重要性，对于人的全面发展的重要性。要克服把“五一”劳动节消费化、娱乐化的倾向，使之真正成为劳动者的节日。

加大改革力度，缩小劳动者的社会差距和职业差别。重点是缩小公务员、国有企业单位经理人员与一般劳动者之间的收入差距，缩小不同阶层和群体的社会保障差距，促使社会结构从金字塔向“橄榄型”结构发展。进一步加强劳动监察，积极推行就业准入制度。对目前纳入首批实施职业资格准入范围的涉及公共安全、人身安全和消费者利益的25种职业（工种）严格执行准入标准，并严格监督制度。在此基础上，政府部门要研究鼓励措施，每年发布若干个鼓励准入的职业（工种），逐步建立强制性准入和鼓励准入相结合的就业资格管理制度。

（五）促进教育资源的社会共享

要充分发挥现有公益性科教资源的作用，利用现有的博物馆、文化馆、图书馆、展览馆、科技馆等公益性文化教育设施，为学校教育和社会教育提供共享的教育、科技、文化设施和资源，为实现公益性科教资源利用最大化提供有效载体。要重视教育基础设施建设，建立一座旨在介绍世界文明与历史为内容的世界文化与历史博物馆，作为支持教育面向世界的重要基地。重视教育信息化建设，大力发展学校信息技术教育，加强各类社会群体的信息能力培训，提升市民群体利用网络信息的能力，形成大众媒体和互联网并重的多渠道、现代化的社会教育网络，全面提高市民对现代信息技术社会的适应能力。

（六）完善教育评估反馈机制

根据社会发展实际和教育政策的变化，及时调整和完善教育评估机制，为教育科学发展创造良好环境。要建立健全第三方评估机制，实施学校管、办、评适当分离、有机统一的运行机制，对办学质量、教育政策实施效果进行客观评估和及时反馈。加强市政府教育主管部门与市人大、市政协的合作，构建由教育专家、社会科学科研人员、社会各界人士和市民代表为成员组成的教育咨议平台，利用网络等手段及时听取市民意见。密切关注国内外重大事件，根据行政区划变动、教育体制变革、人口政策调整、重大社会危机等情况及时调整计划和措施。建议在纲要实行3年、6年和9年时，分别对纲要进行中期评估，修正纲要中不准确的地方，完善各项政策措施，以切实推进教育的改革和发展。

资料来源：上海市2003年发布的《上海加快人才新高地建设行动纲要》，转引自郭庆松：《上海“四个中心”建设中的“人才短板”与人力资本积累》，载《科学发展》2009年第1期。

【注释】

[1] 上海教育取得的成就可概括为5条:（1）教育发展水平长期处于全国领先地位。上海是全国人才最集中、教育最发达的城市之一。上海高等教育毛入学率位居全国第一，与北京同时成为在全国率先进入高等教育普及化阶段的城市；普及九年义务教育的各项指标均达到或超过国家标准；就业人员的总体教育状况在全国居于前列水平；上海妇女儿童教育环境不断优化，为上海妇女、儿童发展水平接近和达到世界发达国家的平均水平作出贡献；根据中国人民大学发布的“中国发展指数”（2008），上海的教育指数（即成人文盲率、大专以上文化程度人口比例）仅次于北京排名全国第二。（2）教育对经济增长的支撑作用初步显现。上海通过大力发展高等教育和职业教育，为促进上海改革开放以来30年经济增长和科学技术水平不断提升作出贡献，通过以就业为导向调整了中等职业学校的布局和专业结构，初步形成了与上海产业结构相匹配的专业比例结构；通过高校、科研院所的人才培养在一定程度上支撑了上海技术创新能力的提升；通过产学研的紧密结合培育上海经济增长转型的初步基础。（3）教育对社会进步的导向作用比较突出。在全国领先推进终身学习和建设学习型社会，为建设上海成为学习型城市打下了很好的基础；通过加强全面教育提高市民整体素质水平，推动社会德育和文明水平提高，形成“海纳百川”的良好社会氛围，为国际大都市发展目标奠定了教育文化底蕴。（4）教育对制度创新的示范作用较为明显。在全国率先进行教育综合改革试点，积极探索义务教育委托管理模式；提出“三区联动”的发展新思路，以“2＋2＋X”（指杨浦、闵行、松江、南汇4个科教园区，若干个与汽车等产业紧密联系的特色高校产业园区）为标志的高等学校布局结构调整实现了历史性突破；通过“四大工程”（指“中小学标准化建设工程”、“加强初中建设工程”、“寄宿制高中建设工程”和“高等教育质量工程”）与“高等教育内涵建设五大工程”（指“综合建设工程”、“人才培养工程”、“知识创新工程”、“师资队伍建设工程”和“国际交流与合作工程”）建设，不断创新发展；重视研究生教育质量，坚持开展博士、硕士学位论文随机抽检和“双盲”评议，对于提高科研质量起到了全国性示范作用，得到教育部肯定。（5）对长三角乃至全国的辐射作用逐步加强。通过设立长三角地区教育一体化合作平台，实现三地在教师交流、人才流动、试验设备共享等教育资源上进一步优势互补、利益共享；通过高等教育培养人才在长三角地区就业，实现上海的教育品牌资源向外辐射；通过实现诸如教育综合改革试点等一系列工程，为全国教育改革事业的发展提供经验和借鉴。上海教育改革与发展的经验可概括为以下4条:（1）与城市发展定位相适应，积极探索先进教育理念。配合改革开放30年上海的城市定位不断调整、城市能级不断提升的形势，从上海发展实际出发，探索“一流城市、一流教育”的发展道路，在遵循国家教育大政方针的同时，坚持高标准、高质量，努力实现与一流城市相匹配的一流教育目标。（2）围绕城市软实力提升，大力实施教育优先发展战略。超前制定教育规划，加大教育投入和改革力度，促进教育结构与布局调整。立足构建学习型城市，让市民在不同人生阶段都能获得学习机会，全面提高人口素质。（3）以经济社会发展为目标，强化教育制度创新。坚持推进体制、机制和投资三位一体的教育改革，实施基础教育分级管理，调动了区县政府发展基础教育的主动性和积极性。促进落实“共建、调整、合作、合并”的方针，打破高等教育条块分割、重复建设的局面，初步形成了中央和地方政府共建、共管的格局，增加投入与推进改革相结合，初步建立了多元化的办学体制。（4）适应对外开放发展的需求，力争高效配置教育资源。借助上海“海纳百川”和开放先行的优势，充分利用国际、市外的各种教育资源，通过发展多层次、多形式中外合作办学，增强上海教育的服务与辐射功能，提高教育的国际化程度，构筑教育系统外的研究生培养平台，扩大协作型研究生的培养，实施创新人才培养模式。

[2] 全国的平均受教育年龄2005年为8.5年，2010年预计为9.0年，2020年预计为10年。参看胡鞍钢:《2020中国全面建设小康社会》，清华大学出版社2007年版，第52页。

[3]全国2005年是10年，2010年是11年，2020年预期是13年，出处同上。

[4]2005年经合组织（OECD）国家平均水平70%，2007年上海的高等教育毛入学率为57%。

[5]综观英、美、法、日、德、加、澳等国的教育改革，主要表现出以下几个趋势:（1）转变教育观念，以终身教育思想构建教育体系；（2）在扩大教育规模的基础上，将提高教育质量作为改革的中心；（3）鼓励高等学校面向社会自主办学，面向市场在服务中求发展；（4）倡导学会关心，完善道德教育目的、内容与方式；（5）适应世界多极化发展，推进教育国际化；（6）将教育置于优先发展地位，向人力资源大国迈进；（7）全面深化改革，解决教育质量与结构失衡问题。美国作为发达国家，历届政府非常重视对教育的改革。在进入21世纪前的一二十年中，美国历届总统，从罗纳德·里根到乔治·布什，无一不在其总统竞选纲领中，在其施政过程中，提出自己的教育改革方案和计划。罗纳德·里根总统在任时，出台的《投身学习，发挥美国高等教育的潜力》、《国家为培养21世纪的教师做准备》等纲领性文件，成为全美教育改革的指南。乔治·布什总统1989年上任后，签发了《美国2000年教育战略》，并狠抓了教育改革方案和教育拨款，被誉为“教育总统”。比尔·克林顿1993年就任总统后，推出了“克林顿总统的教育计划”，突出强调了要使美国再次成为把教育放在首位的国家。美国总统乔治·沃克·布什上任后向国会提交的第一份立法动议，就是2001年1月签署的《不让一个孩子掉队》的教育改革法案，强调:“在美国，不能让一个孩子掉队。每个孩子都应该受到发挥其全部潜能的教育。”并授权联邦政府大幅度增加联邦中小学教育经费预算。——参见关学增、宋朝丽:《论美国政府职能在教育管理中的彰显》，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2008年第3期。2009年1月20日奥巴马上台之后，宣布了8 500亿美元的两年经济振兴计划，其中1 000亿投入公共教育领域，成为有史以来美国对教育的最大投入，远远超过2008年美国教育部的预算592亿美元，并提出了“提高国际竞争力”的教育发展目标。

[6]联合国的有关文件也可以看作是这个趋势的一个表现。如1995年3月，联合国社会发展世界首脑会议在哥本哈根召开，会议通过的《宣言》做出如下承诺:“创造一个能够使人民实现社会发展的经济、社会、文化和法律环境；达到消灭世界贫困的目标；将促进充分就业作为各国经济和社会政策的一个基本优先事项；促进和实现人人平等地享有良好教育、人人享有基本保健服务的目标；大量增加、有效利用分配给社会发展的资源。”1999年世界银行在联合国开发署提出的人类发展概念及其人类发展报告基础上，提出了以人的福利为目标、发展多种资本的综合发展框架，并在2000年研究出版了由Vinod Thomas等人撰写的《增长的质量》一书。参见专题报告之四:《上海社会发展和教育改革与发展的关系研究》。

[7]上海综合化人才数量的需求见下表:

[8]近两年，20世纪80年代生育高峰时出生的人群逐渐进入婚育期，新生人口的规模逐年扩大，幼儿园数量又进入了新一轮的增长期。参见上海社科院中长期教育改革与发展规划纲要课题组专题报告四:《上海人口与教育发展研究报告》。

[9]2000年第五次全国人口普查时，上海常住人口共1 640万人，其中黄浦、卢湾、静安、徐汇、长宁、虹口、闸北、普陀、杨浦等九个中心城区的常住人口占全部人口的42.25%；闵行、宝山、嘉定、浦东新区四个近郊区的常住人口占全部人口的34.12%；金山、松江、青浦、奉贤、崇明五个远郊区的常住人口占全部人口的23.63%。到2005年全国人口1%抽样调查时，这三个区域的常住人口占全部人口的比例分别为36.78%、37.91%和25.31%。其中，中心城区下降了5.47个百分点，而近郊区和远郊区分别上升了3.79和1.68个百分点。

[10]2007年上海出生人口16万人，其中6万人是外来人口出生的。参见上海社科院中长期教育改革与发展规划纲要课题组专题报告四:《上海人口与教育发展研究报告》。

[11]据本院专家预测，2020年上海地区生产总值年平均增长率的范围为9.45%—10.37%，略高于全国平均水平。过去三十年上海地区生产总值的年平均增长率保持了较快的发展速度。1978年以来，平均为10.49%，1990年以来，平均为11.81%；1998年以来，平均为11.74%。而相对应的同期，全国的年平均增长率分别为9.80%、9.85%和10%，可见，上海的地区生产总值通常会领先全国平均水平的1.5—2个百分点。各大专业机构根据世界经济发展的趋势及中国经济发展的内外部环境，对未来十二年中国经济的预测基本在5.5%—8.5%之间，其中国内预测（以胡鞍钢等人为代表）相对较高，日本经济研究中心的预测相对较低为5.5%。参见《专题报告一:2020年前的上海经济发展与教育改革发展》。按比较保守的年均8.5%经济增长率估算，2020年上海国民生产总值达到3.7万亿元，GDP将从全世界城市排名的第32位升至第16位。参见专题报告之五:《上海市人口与教育事业中长期发展与改革规划纲要研究》和李耀宗:《2020年上海城市GDP将排全球16位 北京将排29位》，载2007年3月9日《新闻晨报》。

[12]至2020年第三产业国内生产总值在国内生产总值中占到的比例将达到65%—70%。见《专题报告一:2020年前的上海经济发展与教育改革发展》。

[13]2020年的上海产业构成将呈现以现代服务业和先进制造业为主的“三二一”格局（三次产业比例将达到0.8∶30—35∶65—70）。假定2020年上海市第三产业的比重达到目前世界发达城市的水平即70%左右，结合2007年上海市三次产业0.8∶46.6∶52.6的结构比例，可以估计2007—2020年期间上海市三、二、一产业的年均增长率分别为3%—4%、-6%和基本不变；如上海地区总产值按8.5%增长，则三、二产业的总产值分别约为22 881—24 641亿元和10 560—12 320亿元。参见《专题报告一:2020年前的上海经济发展与教育改革发展》。

[14]假定2015年前年均劳动力的增加数为20万，则2015年时上海市劳动力总量将达到1 069万人，2020年时达到约为1 079万。第一、二、三产业的劳动力比例为5%、25%和70%。当前上海在物流、金融保险、房地产这三大生产性服务业中就业的人口比例为7%，而纽约、洛杉矶和东京则分别为15.9%、12%和12.9%。以这些城市的比例为发展目标，则仅这三大产业就有5%—8%的发展空间。按2007年900万劳动力总量计算的话，此三大产业约有45—72万劳动力的需求空间。如一般而言，国际金融中心城市，从事金融业的人才比重达10%以上，而上海这一比重只有1%。如从国际金融中心来看，纽约拥有77万金融行业从业人员，香港则拥有35万金融行业从业人员，而上海目前金融行业从业人数只有16万（2005），分别从事金融工程、产品开发、风险控制等领域的领军人才只有40多位。按上海1 700万的人口规模，金融从业人员的总量应当在百万以上，可见要建成国际金融中心，今后每年需要增加约10万左右的金融人才。而从国际航运中心来看，上海拥有港口、船运、航道、口岸等各类相关专业人才共计21.7万人（2006），总量适应，但存在拔尖专业技术、管理人才两头缺、现有人才知识结构陈旧，人才的综合素质与建设现代国际航运中心的要求有很大的差距。据预测，要建成国际航运中心，到2020年需要35.8万航运人才，缺口达到20多万名，特别是如海运保险、船舶融资、海事及仲裁等既熟悉国际惯例、又有国际工作经验的高层次复合人才极其短缺。据统计，上海海事仲裁人员只有数十人，海事专业法律人才更是凤毛麟角。

[15]根据原上海市劳动和社会保障局公布的数据，上海市高级人才占技能型劳动者的比重已从2002年底的6.2%提高到2007年底的19.4%，但与上海产业结构升级、城市创新能力建设的要求相比还有不小差距（参见宋文明:《沪上技工荒》，载《中国经营报》2008年6月21日）。与国际大都市相比，上海六大支柱产业（信息产业、金融业、商贸流通业、汽车制造业、成套设备制造业、房地产）的高层次人才集聚程度仍有待进一步提高。假定金融房地产业职工占全市从业人员比例提高到5%，本科以上的比例提高1倍，则仅这两个行业就需要增加本科以上文化程度者10万人左右。2020年上海知识服务业的总劳动力将达到约80万，缺口达17—20万，其中科技活动人员缺口约7万，法律工作专职工作人员缺口2.2万，计算机服务和软件业的就业人员缺口约7万。参见上海教育规划纲要专题报告之一:《2020年前的上海经济发展与教育改革发展》。

[16]上海技术工人，尤其是高级技术工人存在着严重短缺，这个问题由来已久。技工短缺，上海并不是个特殊案例。据统计，长三角16个城市中，高级技工缺口占需求的70%以上。在无锡，数控机床、热处理、机械检查等专业高级技师以上的岗位和求职人数之比为10∶3。在我国7 000多万的技术工人中，中级、高级人才只有5%，而国外发达国家，这一比例可以高达40%。参见宋文明:《沪上技工荒》，载2008年6月21日《中国经营报》。

[17]调查显示:市民对上海目前义务教育阶段的不公平现象评价选项中，有62.6%被调查者对择校不满，位于不公平现象之首。尤其是对于“推荐入学”，认为它不仅违反了教育公平的准则，也为腐败与权力寻租提供了空间。据调查上海市小学和初中的择校率，在市中心优质教育较为集中的区域，有的学校高达35%以上。调查反映，“条子入学”、“借读入学”、“保送入学”成了择校的不同形式。从现象看，择校是教育发展中存在的校际差异引发的，但深层次上则是反映了上海市民日益增长的对优质教育资源的迫切需求和优质教育资源相对供给不足矛盾。参见“上海市政协关于教育公平调研报告”（内部）（2007）。

[18]目前上海这类人才只有2.8万，见《居家养老:“第三种”选择——上海应对人口高速老龄化调查（上）》，载中国上海网2008年4月14日。

[19]当今许多国家倡导终身学习理念、建立终身学习体系并将其列入基本国策。比如，美国在1976年就通过了《终身学习法》，日本1988年在文部省设立了终身学习局，并于1990年制定了《终身学习振兴法》，欧盟将1996年定为欧洲终身学习年，韩国在1999年颁布了《终身教育法》，德国的基本法也把终身教育确定为国家的责任。2002年5月我国的台湾地区颁布了《终身学习法》之后，福建省在中国大陆各省区中第一个制定了终身教育的地方法规——《福建省终身教育促进条例》。

[20]详见本课题专题报告之四:《上海社会发展和教育改革与发展的关系研究》。

[21]2020年上海基本建成知识经济社会，知识竞争力居于亚洲前列，成为亚太地区的研发中心之一，且知识密集产业的增加值占地区生产总值的比重达到40%以上。参见《上海中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》。

[22]详见本课题专题报告之三:《上海文化发展与上海教育改革发展研究》。

[23]上海的对外经济依存度（上海地区进出口总额占地区GDP比重）在全国省市中是最高的，2007年达到160%左右，广东达到150%，江苏省达到120%，而全国平均水平为60%。参见陈维主编:《上海经济蓝皮书》（2008），上海社科院出版社2008年版。

[24]2003年，中国经济景气监测中心会同中央电视台《中国财经报道》栏目组，仅就中国加入WTO后教育服务开放对人民教育消费产生的观念性影响，在北京、上海、广州三大城市居民进行了抽样访问调查。数据显示，89.5%的人愿意接受外国高等教育，仅有9.5%、1.0%的人愿意继续选择国立教育、民办教育。

[25]根据《上海加快人才高地建设行动纲要》，到2020年，上海常住外籍人士达到60万，高校外国留学生占在校生比例达到10%（按在校生数100万算，应该有10万名外籍学生），来上海工作的海外留学人员总数超过15万，而根据2007年上海只有2万名外籍学生的现实来看，未来11年每年需要扩招大约1万名留学生。

[26]当代中国已形成由十大阶层组成的社会结构，并按照社会地位自高而低地排序:国家与社会管理阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业人士阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务人员阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层、城市事业半事业阶层。参看陆学艺主编:《当代中国社会阶层研究报告》，中国社会科学文献出版社2002年版。

[27]关于上海社会结构变化带来社会阶层流动，参见仇立平:《职业地位:社会分层的指示器——上海社会结构与社会分层研究》，载《社会学研究》2001年第3期。关于教育影响地区内差距的实证研究，可参见田超、陆铭:《教育对地区内收入差距的贡献:来自上海微观数据的考察》，载《南方经济》2007年第5期。

[28]上海中等、高等职业教育发展在数量、质量上明显滞后于普通高中、高等院校。例如，2007年，上海市普通高中、职校、技校的招生计划数分别为61 944人、16 420人、3 900人。参见《2007年本市高中阶段学校招生工作有关情况》，上海教育委员会2008年1月23日。

[29]中国大学校长担任现职的平均时长为4.1年，而美国高校校长2007年的平均任职时间是8.5年，数据来源于《调查显示:70.5%的人希望大学校长首先是教育家》，载2008年11月8日《中国青年报》。

[30]如扩招前的1998年，高等学校平均每个老师负担学生数为8人，而2007年，高等学校平均每个老师负担学生数增加至14人，几乎翻了一倍。

[31]2006年，45岁及以下的中青年教师占全体教师的70%以上，40岁及以下的青年教师也占到全体教师的50%以上，中青年教师已经成为高校教师主力军。然而，45岁以下的正教授人数还不到全部正教授的1/3，正副教授加起来也不到全部正副教授的一半（见表4）。

[32]2005年，上海小学教师本科及以上学历占小学教师总数的18.7%，而同期OECD国家中该项数据比例分别为:美国99.7%，日本85.7%，英国95.8%，上海初中、高中教师硕士及以上学历比例分别为0.55%、3.55%，同期美国此两项数据比例均为49.7%，英国均为7%，日本为4.5%、11.1%。数据来源:民盟上海教育委员会课题组:《2010年上海基础教育校长、教师队伍建设标准研究》，载《教育发展研究》2007年第2期。

[33]上海市教科院发展研究中心，《做大、做强、做活上海教育 推动经济社会新一轮发展》，载《教育发展研究》2004年第5期。

[34]上海普教系统教师职业感受调研课题组:《上海普教系统教师生存状况的调查与研究》，载《工会理论研究》2008年第1期。

[35]如美国国家专业教学标准委员会1999年制定了教师评价标准（NBPTS标准）。通过此标准检测者即可获取美国国家教师高级资格证书。它不是教师从业前的一个基本标准，而是从业后的一个发展标准，是一个彰显教学专业品质的优质标识。通过这一教师评价标准和鉴定优秀中小学教师的评议程序，来帮助教学专业化地位的不断提高。见孙河川、王婷:《美国高质量教师啥标准》，载2008年9月11日《中国教育报》。

[36]为提高教师质量，世界各国均采取了一系列有效举措，包括提升教师地位，从工资上保证教师的待遇，把教师工资提高到与律师、医师、工程师相同的水平，鼓励有才华的青年和其他领域的从业人员从事教师工作。如日本为鼓励教师自主研究的热情，学校和教育行政部门制订并逐步完善奖励制度，通过推行教师奖学金和奖金公开认可优秀教师，尤其对新任教师的进修更给予大力支持。通过媒体宣传好的事迹等方式，有效提升教育服务业的公共形象。见王建平:《日本教师教育的发展动向》，载《教育科学研究》2006年8月。

[37]在教育实践中充分尊重受教育者，发现其多方面的发展需要，通过创造良好教育环境，发掘潜能，实现天赋的充分发挥和创造能力的充分发展，是发达国家教育的共同特点。如英国认为，教育的目标就是帮助学生发展个人才能，将这些才能加以培训，进而贡献社会。见U.Wingate:A Framework for Transition:Supporting‘Learning to Learn’in Higher Education，Higher Education Quarterly，2007，Vol.61，No.3，pp.391—405。

[38]例如，2006年上海小学生生均经费区际最大差距为3.08倍，中学生生均经费最大差距为2.6倍，并且这种差距仍在不断扩大之中。参见上海教育规划纲要专题报告之五:《上海市人口与教育事业中长期发展与改革规划纲要研究》。

[39]据统计，2005年上海市基础教育阶段专任教师中高级职称所占比例从中心城区到边远郊县呈梯次分布，最高值11.39%是最低值2.69%的4.23倍，并且处于前六位的均是市中心城区，而处于后六位的均是郊区。参见杨昕等:《2000—2005年上海常住人口的居住条件变化和再分布趋势》，载《上海市1%人口抽样调查论文集》，上海市统计局、上海市发展改革委员会（人口办）、上海市人口和计划生育委员会联合主编，2007年8月。

[40]重点初中、市实验性示范性初中等重点、优质学校全部在市区，郊县一所也没有，这使得学龄人口接受的义务教育严重不平等，不可避免地出现“择校”现象。参见上海教育规划纲要专题报告之五:《上海市人口与教育事业中长期发展与改革规划纲要研究》。

[41]如2006年学前教育区际财政投入最大差距达到5.09∶1，致使出生在不同行政区的本市适龄儿童的受教育机会严重不公平。参见上海教育规划纲要专题报告之五:《上海市人口与教育事业中长期发展与改革规划纲要研究》。

[42]2007年的统计显示，崇明2006年地方财政收入22.89亿元，支出39.30亿元，卢湾地方财政收入26.84亿元，支出34.25亿元，两者财政收入相差不大，而崇明的财政支出还超出卢湾5.05亿元。但崇明中小学在校学生数却为卢湾区的2.91倍。参见《上海统计年鉴》2007年的统计，2006年卢湾区中小学在校生人数为23 581人，崇明县中小学在校生人数为54 471人。根据《上海教育年鉴2006》的统计，崇明中学、小学生均经费分别是1 358元、1 157元，卢湾区中学、小学生均经费分别为7 478元、10 585元，是崇明中学、小学生均经费的5.51倍和9.15倍。

[43]如青浦区2006年地方财政收入达到55.6亿元，财政支出达到60.4亿元，尽管其中小学在校学生数是卢湾区的2.64倍，但后者小学、中学生均公用经费却分别是青浦区的6.57倍、4.04倍。参见《上海统计年鉴》2007年的统计，2006年青浦区中小学在校学生数为49 512人。根据《上海教育年鉴2006》的统计，卢湾区中学、小学生均经费分别为7 478元、10 585元，青浦中学、小学生均经费分别为1 853元、1 610元。

[44]学校在办学过程中还存在擅自跨区招生、班额数严重超标、32%以上教师没有教师资格证，学校无收费许可证等大量违规行为。参见张海盈:《上海叫停民工子弟学校续:学生转至正规学校》，载《东方网》2007年1月9日。

[45]据统计，目前上海26%的中等职业技术教育资源处于闲置，高中教育也面临生源短缺的压力。参见《上海中职教育可尝试面向全国办学》，载2008年8月27日《东方早报》。

[46]资料显示，2007年以来，上海地区已有18所民办中小学关闭或进行重组。参见钱钰、杨玉红:《上海民办高中陷“关门困局” 学生闻风而动忙转学》，载2009年2月17日《新闻晚报》。

[47]2006年，本市初中毕业生从2005年的15.6万人减至12.9万人，未来两年将减至11.3万人。有的区县缩减规模更为惊人，尤其是人口导出区。与2005年相比，未来两年，黄浦、卢湾等区初中毕业生将减少50%，普陀区等人口导入区也将减少40%。高一新生招生方面，2006年上海民办高中一年级招生9 047人，比2005年减少20.87%；卢湾、静安、金山全区无民办高中，有的区县招生数量下降50%以上。2007年全市招收新生7 538人，比上年减少1 509人，减少16.68%；民办高中在校生减少5 418人。考虑到民办高中在校生的年缩减量高于全市高中在校生的年缩减量，高中阶段生源低谷的压力全部由民办高中消化，而公办高中的规模还有所扩充。参见钱钰、杨玉红:《上海民办高中陷“关门困局” 学生闻风而动忙转学》，载2009年2月17日《新闻晚报》。

[48]近年来，参加中考的学生越来越少，教育行政部门制定各高中的招生计划时，首先想到的就是减少民办高中的招生计划，保证公办高中的招生人数。参见钱钰、杨玉红:《上海民办高中陷“关门困局” 学生闻风而动忙转学》，载2009年2月17日《新闻晚报》。

[49]熊丙奇:《发展教育需建立公平的市场竞争机制》，载2009年2月17日《新闻晚报》。

[50]“局部改革的陷阱”是转型经济学的重要理论范式。在早期的研究中，既得利益集团往往被视为局部改革的结果，容易成为改革的反对力量；但后期的研究证明，局部性改革存在两种相反的可能性，即获得继续改革的动力或者形成改革的阻力。在拓展的研究中，从市场经济制度层次性的角度来看，既得利益集团的形成并不是某种特定改革方式的结果，而是市场经济改革的必然产物；无论是全面推进的改革，还是局部先行的改革，改革都必须建立在全民福利增进的基础上，并保持阶段性利益调整和体现社会公平的本质，否则，改革的陷阱就难以有效避免。

[51]中国社会是一个政府主导的社会，社会的中介民间组织尚不健全也不完善，政府评价往往就替代了社会评价，虽然有些评估院和研究机构号称已经从政府机构转化为事业单位，但其背后还是政府，因此，往往出现一杆标尺衡量不同对象的评估现象。

[52]一个办法是:中心城区的富余学校通过土地置换，在郊区建设新的学校或改造薄弱的学校，防止中心城区义务教育资源的流失和挪作他用。参见上海社科院中长期教育改革发展规划纲要课题组专题报告五:《上海市人口与教育事业中长期发展与改革规划纲要研究》。

[53]据有关方面统计，目前上海各级各类学历教育和非学历教育一年对上海GDP直接和间接贡献为400亿元左右，已形成相当大的产业基础。与此同时，上海还出现了一大批与教育服务贸易有关的留学咨询、网络、各类人才市场、培训学校和合作办学机构、知识产权交易机构、后勤社会化公司、证书认定机构、人才报刊网站等中介机构，已形成一定的市场规模。与此相关的计算机、通讯、出版、教学软件、印刷、发行等行业也呈现出巨大的发展空间。

[54]三大合作平台是现行的“二省一市省市长会议制度”、“沪苏浙经济合作与发展座谈会”、“长江三角洲十六个城市经济协调会”。

[55]世界上已经几乎没有国家把教育经费放在县一级政府统筹，至少由省级政府（州政府）统筹，或直接由中央政府统筹。参见王绍光:《安邦之道——国家转型的目标与途径》，三联书店2007年版，第333页。