我国广播影视业管理模式

一、我国广播影视业管理模式

（一）我国广播影视业管理模式发展脉络

我国广播影视事业的前身是革命战争年代解放区的广播事业，始于1940年创建的延安新华广播电台。1949年，中共中央将原新华总社语言广播部扩充为中央广播事业管理处，管理并领导全国广播事业，这标志着我国广播事业管理机制初步建立。不久广播事业管理处又改组为广播事业局，技术业务由国务院领导，宣传业务由中共中央宣传部领导。

1956年，国务院发布《关于农村广播网管理机构和领导关系的通知》，规定各省、自治区、直辖市人民委员会可设立广播管理局或处，管理省、市人民广播电台。地方的广播影视管理部门建立起来后，因为其机构设置、人员编制、经费来源都在地方政府，所以广播影视事业初步建立了地方政府和广播事业局双重领导，以地方政府管理为主的管理体制。“文革”期间，我国广播影视事业受到极大的冲击和破坏，需要大力加强建设，弥补失去的十年。

1982年，国务院所属部委实行机构改革，广播事业局改为广播电视部（1998年又改为广播影视总局）。1983年，广播影视部召开第十一次全国广播电视工作会议，确定全国实行“四级办广播，四级办电视，四级混合覆盖”的事业发展方针，这是广播影视事业发展中的一次重大政策调整。因为长期以来，我国广播影视事业建设一直实行先中央后地方的方针，只允许中央和省两级办台，实行四级办台的新方针有利于调动地方的积极性，大大加快广播影视的发展。在管理体制方面，会议重申了各级广播电视机构具有新闻宣传机关和事业管理机关双重性质和职能，中心工作是宣传；各级广播电视机构实行上级广播电视部门和同级党委、政府双重领导，以同级党委、地方政府领导为主的管理体制。同年，党中央发出通知，确认了以上事业发展方针和管理体制。这种四级办台的发展方针与双重领导体制相辅相成，极大地鼓励了地方政府的积极性，促进了城镇和乡村基层广播电视的发展，提高了广播电视的覆盖率。

但与此同时，我国广播影视事业在发展过程中出现了一些问题，如非法设台，乱播滥放等。为了加强广播影视管理，推进广播影视从规模数量增长向质量效益发展转变，中央开始对广播影视发展布局和内部结构进行调整。1996年，中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于加强新闻出版广播电视业管理的通知》，规定设立各级各类广播电视播出、转播机构，统一由广播电影电视部审批；现有县广播电台、电视台、有线电视台要合并为一个播出实体；已有的县级教育电视台可以和县广播电视播出机构合并；企事业单位的有线电视台改为有线电视站，并与当地行政区域有线电视联网。通过县级三台合一、无线与有线合并以及市县广播电视播出机构职能转变等举措，广播电视的发展布局和内部结构出现新局面。

1997年，国务院颁布《广播电视管理条例》，授予广播电视部门设台、建网和行业管理职责，对广播电台电视台的设立、广播电视传输覆盖网的建设和管理，广播电视节目的制作、播放、进出口、交易等方面进行了较为全面细致的规定。我国广播影视政策法规体系初步建立，广播影视管理逐步走向科学规范。

（二）我国广播影视业管理方式

1.广播影视业属性的变迁

我国广播影视作为一种新闻传播媒体，传达党和政府的意志，反映人民群众的呼声，肩负舆论引导作用，具有鲜明的政治、文化传播等多种功能，是社会上层建筑的组成部分。同时，广播影视可以作为一种资源开发利用，可以作为产业进行经营，取得经济效益，具有明显的经济属性。广播影视既要满足社会公共需求，又要提供个性化的市场服务，集政治、经济、文化、科技、社会服务多种元素于一身，集政治属性、经济属性于一体，宣传功能和产业功能有机结合、互为基础。

1985年，国家在统计分类上第一次把广播影视列入第三产业。1992年，中共中央、国务院在《关于加快发展第三产业的决定》中明确指出广播影视属于第三产业，从而为广播影视的产业开发提供了政策依据。

虽然广播影视具有事业和产业两种属性、两种职能，但是在从事业向产业转变的过程中却面临体制的阻碍。电视台等广播影视系统内部各单位实行事业单位企业化管理，但这只是内部的管理机制向企业靠拢。从外部来看，电视台仍然是事业单位，不是市场运营的主体，不能进行投资融资；财政上虽然逐步减少拨款，鼓励自主经营创收，但仍实行收支两条线。

区分事业和产业的标志，是该部门的产品是否能作为商品在市场上交易。我国的事业和产业是横向划分，即一个广播影视集团内部既有事业的部分，又有产业的部分，不仅造成行政和经济双重垄断的格局，而且产业部分产权不明晰，无法建立现代企业机制。集团内部的事业和产业应该纵向拆分，电视台的新闻、少儿等频道可以定性为事业部分，体育、电影、电视等频道可以定性为产业部分，进行企业化运营。传输领域的无线网络可以定性为事业，有线网络可以定性为产业，这样有线网络就可以与包括电信在内的各种传输网络进行市场竞争。在内容制作领域，节目内容是否可以自由交易，哪些节目可以交易，一直就是模糊的，政府应该明确将新闻、教育节目定性为事业，娱乐节目定性为产业。

2004年初，为贯彻中国共产党第十六次全国代表大会精神，国家广播影视总局发布《关于促进广播影视产业发展的意见》（以下简称《意见》），明确指出对于产业经营前景比较好、具备企业化运作条件的，如体育、交通、影视、综艺、音乐、生活、财经、科教等频道频率，在确保频道频率作为国家专有资源不得出售，确保节目终审权和播出权牢牢掌握在电台、电视台手中的前提下，经批准可以组建公司，探索频道频率的企业化运营机制。电台、电视台和广播影视集团内重组或转制为企业的单位，在确保控股的前提下，可吸收国内社会资本进行股份制改造，条件成熟的广播电视节目（包括电视剧）生产营销企业经批准可以上市融资。付费电视的开办以中央、省和省会市、计划单列市广播影视播出机构为主体，允许符合条件的广播影视机构参与，组建公司，进行市场化运作。《意见》首次对我国广播影视产业进行了全面的阐述，允许广播影视产业经营的资产、资源和业务从目前的事业体制中分离出来，面向市场进行企业转制和重组，与事业部分分别管理和运营，成为广播影视业属性定位最新的一种政策指导。

2004年，《中国广播影视产业基本问题及对策研究》的调查报告显示，全国被访的电视台和有线网络公司认为广播影视系统中有线网络传输及增值业务、广告经营、付费广播电视业务、新闻类节目以外的其他节目制作与发行、节目资源中心和频道都可以进行公司化经营的尝试。同时，认为新闻类节目制作和无线发射传输部分应该保持事业机制（见表5—1、表5—2）。

表5—1　广播影视系统各个部分可以进行公司化经营尝试项目的比例（单位：%）

资料来源：《中国广播影视产业基本问题及对策研究》。

表5—2　广播影视系统各个部分应该保持事业机制项目的比例（单位：%）

资料来源：《中国广播影视产业基本问题及对策研究》。

2.对资本的管理

中国共产党第十六次全国代表大会提出，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。需要由国有资本控股的企业，应区别不同情况实行绝对控股或相对控股。

在广播影视领域，各种资本应当区别对待。广播影视系统外的资本可以分为系统外国有资本、民营资本和国外资本，这些年来的趋势是对资本来源的限制逐渐放松。如果按照产业链划分，可以把广播影视行业分为播出领域、传输领域和内容制作领域。

（1）播出领域

1997年，《广播电视管理条例》明确指出，电台和电视台只能由政府设立，其他任何单位、个人不得设台，外资更是严禁进入。2003年，《广播电视有线数字付费频道业务管理暂行办法》指出，允许具有内容资源独占优势的中央单位开办付费频道，允许无境外资金背景的境内机构参与付费频道的合作。

（2）传输领域

1994年，广播电影电视部制定《有线电视管理规定》，指出不允许私营资本和外资进入有线电视网的建设和开发。网台分开后，部分有线网改制为企业，为了解决资金需求，歌华有线等有线网络公司被允许上市。因为在股市中，各种资本都可以购买流通股，所以说实际上已经允许各种社会资本间接进入有线传输网络，当然是在保证国有资本控股的前提下。调查报告显示，超过七成的被访网络公司资本构成中，系统内国有资本都占到100%；只有约18.2%的被访网络公司资本构成中，包括较小比例的系统外国有资本；绝大多数被访网络公司资本构成中，不包括外资；除国有资本、民营资本和外资以外，仍有少量其他资本进入。

报告还显示，绝大多数被访网络公司表示，应当允许系统外国有资本进入广播影视有线网络传输领域。近七成被访网络公司对民营资本的进入表示欢迎，还有六成被访网络公司也对外资的进入持赞同意见。

表5—3　网络公司对有线网络传输领域资本开放问题的态度调查

（单位：%）

资料来源：《中国广播影视产业基本问题及对策研究》。

（3）节目制作领域

1995年，广播电影电视部制定《影视制作经营机构管理暂行规定》，指出禁止社会资本和外资进入影视节目制作领域。2000年，广播电影电视总局制定《电视剧管理规定》，开始允许社会资本进入电视剧制作领域，但只能是按片投资。2003年，广播电影电视总局下发《关于促进广播影视产业发展的意见》，明确提出制播分离和电视产业化，允许电视台把可经营的部分拿出来与社会资本合资成立公司。2004年，《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》正式实施，允许各类所有制机构作为经营主体进入除新闻宣传外的广播电视节目制作业，允许外资入股国内广播电视制作公司。调查报告显示，73.2%的电视台同意外资进入节目制作领域，希望能够与外商合作，利用外资增强本台实力，但同时要求对外资进行控制，将外资置于严格的监管之下，不可以给外资控股权。

总体来说，对外融资的思路是逐步加大广播影视市场的开放力度，逐步放宽市场准入，吸引、鼓励国内外各类资本广泛参与广播影视产业发展，不断提高广播影视产业的社会化程度。

这表明我国广播影视系统是按照制作、传输和播放三个环节分别、逐步对系统外资本开放。实际上即使不开放，系统外资本也会通过各种各样的方式进入广播影视行业，如广告代理制、频道公司化、组建合资公司等等；广播影视系统内部企业也会主动向外融资，有些已经上市，不仅社会资本可以合法进入，外资也可以通过QFII进入。可以预计，随着我国改革开放的更加深入，管理政策也会逐步放宽，商业电视台在我国的出现可能只是时间问题，政府的监管从直接控制广播影视系统的各个环节转变为间接控制。

除了政策的原因，广播影视媒体在资本运作上还面临体制障碍。广播影视机构因为多是事业法人不是企业法人，无法在工商局登记，不是市场经营的主体，不具备投融资的资格，所以系统外资本进入广播影视领域常常采用变通的方法。只有事业单位转制为企业单位后才有资格进行资产的重组，广播影视领域的投融资活动才能开展。当然事业向企业转制不是广播影视领域独有的，整个文化产业都存在这种体制转轨问题。党的十六届三次会议明确提出，加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。深化文化体制改革，逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制。转变文化行政管理部门的职能，促进文化事业和文化产业协调发展。完善文化产业政策，鼓励多渠道资金投入，促进各类文化产业共同发展，形成一批大型文化企业集团，增强文化产业的整体实力和国际竞争力。由此可见，广播影视领域事业向企业转制已经成为发展的趋势。

表5—4　电视台对于外资进入电视节目制作领域的态度调查

（单位：%）

资料来源：《中国广播影视产业基本问题及对策研究》。

3.对频率的管理

1997年，《广播电视管理条例》规定由广播影视行政部门指定各电台电视台的频段，广播电台、电视台不得出租、转让播出频率、频段和时段。设立广播电视发射台、转播台、微波站、卫星上行站，应当按照国家有关规定，持国务院广播电视行政部门核发的频率专用指配证明，向国家或者省、自治区、直辖市的无线电管理机构办理审批手续，领取无线电台执照。因为频率属于有限资源，又属于公共资源，所以国家对频率资源的管理很严格。

2004年，《关于促进广播影视产业发展的意见》明确指出，对于产业经营前景比较好、具备企业化运作条件的，如体育、交通、影视、综艺、音乐、生活、财经、科教等频道频率，在确保频道频率作为国家专有资源不得出售，确保节目终审权和播出权牢牢掌握在电台、电视台手中的前提下，经批准可以组建公司，探索进行频道频率的企业化运营。

4.对传输网络的管理

（1）有线传输网

①管理政策

20世纪80年代中期，国内很多厂矿和社区建立了闭路电视系统，采取向用户集资，实行有偿服务的经营方式，处于一种各自为政、分散经营的无序状态。最初，国家并没有制定有线电视的发展政策和统一规划，但因为有线电视发展中出现了一些问题，所以1990年国务院发布了《有线电视管理暂行办法》，这标志着我国有线电视开始走上了有法可依、有章可循的轨道。它授权广播影视部和各地广播影视行政部门负责有线电视的管理和发展规划工作，同时规定机关、企事业单位、社会团体依法申办有线电视。为了贯彻落实文件精神，广播影视部又先后发布《有线电视管理暂行办法实施细则》、《有线电视管理规定》等，有线电视管理逐步从分散无序走向科学规范。1995年，广播影视部下发了《全国有线广播电视网总体规划》和《全国有线广播电视覆盖网总体方案》，有线电视的全国联网工作开始，企事业单位的有线台也改为有线电视站连接行政区域网，全国统一的有线电视网络因此形成。1996年，中央办公厅、国务院办公厅通过《关于加强新闻出版广播电视业管理的通知》，决定将有线电视台和无线台、教育台合并。1997年，《广播电视管理条例》确定了广播影视传输网络分级建设和开发的原则。规定广播影视行政部门应当对全国广播影视传输覆盖网按照国家的统一标准实行统一规划，并实行分级建设和开发。有线广播电视传输覆盖网由县级以上地方人民政府广播电视行政部门设立和管理，同一行政区域只能设立一个区域性有线广播电视传输覆盖网，有线电视站应当按照规划与区域性有线电视传输覆盖网联网。为了打破条块分割、有系无统的局面，国家决定对有线电视网首先进行网台分离，然后再整合。1999年，信息产业部、国家广播电影电视总局联合发布《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》，明确提出有线电视网台分开，有线电视网要进行产业化改造，并提出以省为单位组建广播电视传输网络公司，这是有线电视向产业化发展的一个重大转变。2000年，广播影视总局提出有线电视网络整合的方案，以省为单位组建公司，市、县无条件进入。以资产为纽带，采用股份制形式，以账面净资产核资入股，存量不变，增量分成。整合的目的是最终将有线电视网从中央、省、地、县四级行政事业管理，变为中央和省两级传输网络公司管理。

②管理内容

1997年，《广播电视管理条例》规定对有线网络实行审批和许可证制度，后来的法规在具体业务管理上也延续实行许可证制度。

2001年，《有线电视视频点播管理暂行办法》规定，有线电视视频点播业务由经国家广播电影电视总局批准设立的广播电视播出机构开办，其他任何境内外机构、个人不得开办或与广播电视播出机构合作开办、经营有线电视视频点播业务。专门用于视频点播的境外节目，由国家广播电影电视总局指定的有线电视节目进口单位负责引进，并报国家广播电影电视总局审查。经审查通过的，发给《进口视频点播节目播放许可证》。

2003年，《广播电视有线数字付费频道业务管理暂行办法》(试行)指出，开办付费频道，应经国家广播电影电视总局批准；未经批准，任何组织或个人不得擅自开办付费频道。经审查，予以批准的，由国家广播电影电视总局向申请开办的机构作出批复并颁发有效期为3年的《广播电视付费频道许可证》。

（2）卫星频道

1985年，我国开始利用国际通信卫星传送电视节目。1990年，广播影视部、公安部联合发布《卫星地面接收设施接收外国卫星传送的节目管理办法》，规定只有领取许可证，才能接收规定范围内的节目。此后，新疆、西藏、云南、山东等省的电视节目先后上星。1993年，国务院发布《卫星电视广播地面接收设施管理规定》，禁止检测部门外的单位和个人设置卫星地面接收装置。

2004年，《境外卫星电视频道落地管理办法》明确规定，广播影视总局负责对境外卫星电视频道落地实行归口管理，对境外卫星电视频道落地实行审批制度。经广播影视总局批准，境外卫星电视频道可以在三星级以上涉外宾馆饭店、专供境外人士办公居住的涉外公寓等规定的范围及其他特定的范围落地。申请落地的境外卫星电视频道，应具备下列条件：所播放的内容不违反中国法律、法规、规章的规定；具备与中国广播电视互利互惠合作的综合实力，承诺并积极协助中国广播电视节目在境外落地；申请落地的频道及其直接相关机构对中国友好，与中国有长期友好的广播电视交流和合作。对于一个境外广播电视机构，原则上只批准其所属的一个卫星电视频道在规定的范围内落地；原则上不批准新闻类境外卫星电视频道在境内落地；不批准境内广播电视机构及其他有关部门、团体、企业、个人在境外开办、合办的卫星电视频道在境内落地。特殊情况，须报广播影视总局特殊批准。

5.对节目内容的管理

（1）节目

对于节目制作的主体，采取审批和许可证制度。《广播电视管理条例》规定，节目制作单位必须经广播影视管理部门批准成立，并取得许可证。电台、电视台不得播放未取得许可证的单位制作的广播电视节目。

对于节目内容，规定禁止制作、播放载有下列内容的节目：危害国家的统一、主权和领土完整的；危害国家的安全、荣誉和利益的；煽动民族分裂，破坏民族团结的；泄露国家秘密的；诽谤、侮辱他人的；宣扬淫秽、迷信或者渲染暴力的；法律、行政法规规定禁止的其他内容。

为了保证播出的安全，保证喉舌功能的体现，《广播电视管理条例》规定节目播前审查、重播重审。

对于节目的交易，《广播电视管理条例》规定必须由广播影视管理机构批准并指定承办单位，未经批准，任何单位和个人不得举办广播电视节目的交流、交易活动。

（2）影视剧

对于国内影视剧的制片机构，实行审批和许可证制度。1995年，《影视制作经营机构管理暂行规定》明确规定，中央单位或其直属事业单位设立影视制作经营机构，报广播电影电视部批准；其他影视制作经营机构的设立，报省级广播电视行政部门批准，并报广播电影电视部备案。经批准领取《影视制作经营许可证》的机构制作电视剧，还须按规定另行申请领取《电视剧制作许可证》后，方可开机拍摄。1997年，《广播电视管理条例》重新规定，设立电视剧制作单位，应当经国务院广播电视行政部门批准，这实际上是将审批权从地方收回到中央。对于境内外合作制作电视剧，2000年，《电视剧管理规定》明确规定应当由境内方按规定程序事先报国家广播电影电视总局批准。

除了对机构设立的管理，在电视剧制作、进口、发行等环节也明确实行许可制度。《电视剧管理规定》明确禁止出租、出借、出卖、转让或变相转让电视剧各类许可证，要求制作电视剧必须持有《电视剧制作许可证》。规定只有取得《电视剧发行许可证》，才能进行电视剧交易和播出。

国家广播电影电视总局设立电视剧审查委员会，负责审查境内外合作制作的电视剧、进口电视剧、聘请境外演职员参与制作的国产电视剧、中央单位所属电视剧制作单位制作的电视剧，以及与地方单位联合制作并使用中央单位《电视剧制作许可证》的电视剧。

对于影视剧的国际交流，2004年，《广播影视节（展）及节目交流活动管理规定》明确规定，举办国际性广播影视节（展）、节目交流活动要由国家广播影视总局批准，拟展映的境外影片须报广播影视总局审查批准，赴境外参展必须取得许可证。

（3）境外引进节目

目前对引进境外节目实行审批制。1994年，广播影视部发出《关于引进、播出境外电视节目的管理规定》，规定引进境外电视剧的单位由广播影视部指定，引进、播出境外电视剧由广播影视部审查批准。2000年，《关于加强动画片引进和播放管理的通知》规定，引进的动画片由广播影视总局审查，审查通过后核发《动画片发行许可证》，未取得该许可证的不得播放。2000年，《电视剧管理规定》再次明确规定，进口电视剧必须由国家广播电影电视总局指定的机构进行，其他任何单位和个人不得从事电视剧的进口业务，从事进口电视剧发行的机构由国家广播电影电视总局指定。2004年，《境外电视节目引进、播出管理规定》明确规定，引进境外影视剧和以卫星传送方式引进其他境外电视节目由广播影视总局指定的单位申报，广播影视总局审批。地（市）级电视台、省级电视台申请引进其他境外电视节目，报省级广播电视行政部门审查批准。

对境外节目还实行播出时段和时间比例的管理。对于境外影视剧，从1994年的《关于引进、播出境外电视节目的管理规定》到2000年的《电视剧管理规定》、2004年的《境外电视节目引进、播出管理规定》，都明确规定境外电视剧不得超过电视剧总播出时间的25%。在黄金时间段，从1994年规定不得超过15%，到目前规定未经广播影视总局批准，不得播出境外影视剧。由此看来，广播影视管理部门一直对境外电视剧有所限制，而且这种限制逐渐加强，这实际上是对境内影视节目制作的一种保护措施。对于境外动画片和境外电视剧也有类似规定。2000年，《关于加强动画片引进和播放管理的通知》规定，每天播放境外动画片不得超过少儿节目总播放出时间的25%，不得超过动画片播出总量的40%。对于付费频道这个新生事物，因为需要鼓励和支持，对境外节目的时间比例限制宽松一些。2003年，《广播电视有线数字付费频道业务管理暂行办法》规定，付费频道播出境外的电影、电视剧及动画片的时间不得超过该频道当天总播出时间的30%，没有对黄金时间段播出境外节目进行限制。

此外，对境外引进节目还有一些其他规定。如2000年，《关于进一步加强电视剧引进、合拍和播放管理的通知》规定宫廷、武打题材的引进剧不得超过年引进总量的25%，同一部引进剧不得在三个以上的省级电视台卫视频道播放。2003年，《广播电视有线数字付费频道业务管理暂行办法》(试行)规定付费频道不得以任何形式转播境外广播电视节目频道或栏目。2004年，《境外电视节目引进、播出管理规定》明确规定不得引进时事性新闻节目，而经批准引进的其他境外电视节目，应当重新包装、编辑，不得直接作为栏目在固定时段播出。节目中不得出现境外频道台标或相关文字的画面，不得出现宣传境外媒体频道的广告等类似内容。

（4）广告

对广告的管理，主要体现在广告内容、广告播放时间等方面。

对于广告内容，2003年，《广播电视广告播放管理暂行办法》规定，不得播放含有色情或性暗示等内容的广告，不得播放含有宣扬赌博、暴力或者教唆犯罪内容的广告，不得以新闻报道形式播放或变相播放广告，严格控制酒类广告的播出。时政新闻节目及时政新闻类栏目不得以企业或产品名称冠名。

对于广告播出时间，《广播电视管理条例》规定了广告播出时间总量不得超过广播影视总局的规定。《广播电视广告播放管理暂行办法》规定广播电台、电视台每套节目每天播放广播电视广告的比例，不得超过该套节目每天播出总量的20%。其中，广播电台在11:00至13:00之间，电视台在19:00至21:00之间，每套节目中每小时的广告播出总量不得超过节目播出总量的15%，即9分钟。播放广播电视广告应当保持广播电视节目的完整性，除在节目自然段的间歇外，不得随意插播广告。除19:00至21:00以外，电视台播放一集影视剧中，可以插播一次广告，插播时间不得超过2.5分钟。《广播电视管理条例》规定电台电视台应当播出公益广告，《广播电视广告播放管理暂行办法》规定每天播放公益广告的数量不得少于广告总播出量的3%。之所以对广告播放时间进行规定，是因为电视台过于追求经济效益，多播乱放广告，用国家赋予的垄断频道资源来最大化地谋取集团利益。这种多播乱放广告的行为应当通过市场来淘汰，但因为目前市场机制不健全，为了广播影视产业的健康发展，为了消费者的利益，而不得不采取行政限制措施。

此外还有一些其他规定，如发射台、转播台（包括差转台、收转台）、有线广播电视传输网络机构在转播和传输广播电视节目时，应当保证节目的完整性。不得以任何形式插播广告，不得随意切换原广告，不得以游动字幕、叠加字幕等形式播放广告，禁止广播电视广告主、广告经营者干预广播电视节目的播放，等等。

6.市场结构

我国广播影视一直是作为事业来建设和管理，全国性广播影视的总量、布局和结构由国务院广播影视行政管理部门负责，地方广播影视的建设由地方广播影视行政管理部门负责。这种广播影视分级建设和开发的原则，由1997年《广播电视管理条例》确定。

对于播出平台，为了提高电视覆盖率，1983年我国实行“四级办台”政策，全国形成了中央、省、市、县条块分割的局面。《广播电视管理条例》明确规定，电台、电视台只能由县以上人民政府的广播影视行政部门和教育部门设立，其他任何单位和个人不得设立。所以，我国电台、电视台的结构是由政府的行政管理结构决定的。

对于传输网络，《广播电视管理条例》规定，广播影视行政部门应当对全国广播影视传输覆盖网按照国家的统一标准实行统一规划，并实行分级建设和开发。有线广播电视传输覆盖网由县级以上地方人民政府广播电视行政部门设立和管理，同一行政区域只能设立一个区域性有线广播电视传输覆盖网，有线电视站应当按照规划与区域性有线电视传输覆盖网联网。1999年，《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》明确规定，电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务。技术的发展引起了市场的变革，又推动了管理政策的改变；反过来，政策的改变又促进了新市场格局的建立，对技术发展又有影响。

《广播电视管理条例》规定广播电视节目由广播电台、电视台和省级以上的广播影视管理部门批准设立的节目制作经营单位制作，这说明电台、电视台是节目制作的主体。为繁荣和促进节目制作的发展，广播影视部门又实行制播分离。调查结果显示，电视台从社会制片公司购入的节目占到全台节目播出时长的相当比重（见表5—5）。

表5—5　2003年电视台从社会制片公司购入节目与全台节目播出时长的比例

（单位：%）

资料来源：《中国广播影视产业基本问题及对策研究》。

超过90%的电视台都预计会采用更多的社会电视节目（见表5—6）。这表明，目前电视台自身的内容生产能力无法满足节目投放和播出的需要，因此绝大多数电视台都有拓展内容来源渠道的愿望，这就为社会电视节目制作机构的发展提供了契机。

表5—6　电视台对采用社会电视节目的态度调查

（单位：%）

资料来源：《中国广播影视产业基本问题及对策研究》。

7.产业

继1978年对《人民日报》实行“事业单位，企业化管理”之后，1979年财政部又在全国新闻单位推广“事业单位，企业化管理”。这一政策与媒体恢复广告，成为改革开放初期广播影视业的两大政策。

从广播影视产业政策的发展脉络来看，1988年，国家允许新闻媒体开展多种经营。1992年，党的十四大确定媒体具有“政治上层建筑和经济信息产业”双重属性。1998年，全国九届人大一次会议明确提出“三年后大多数媒体要实行自收自支”。2000年，广播影视总局制定有线和无线合并、中央和省两级管理、组建广播影视集团等一系列政策，形成了目前广播影视系统的管理格局。2001年，中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署联合下发《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》，正式允许系统外资本进入广播影视领域。2002年，中国共产党第十六次全国代表大会确定大力发展包括广播影视在内的文化产业。

应该说，在中国日益融入世界的背景下，整个社会从计划经济向市场经济转轨。政府出台一系列政策鼓励传媒从事业单位改制为企业，成为市场经营的主体。但是因为传媒又具有“党的喉舌”属性，具有事业和产业双重职能，所以在事业向企业转制的过程中困难重重。中国要对产业进行扶植和促进，首先必须把事业和产业明确分开。就广播影视来说，为了实现广播影视的产业化运营，必须把可经营部分从事业中剥离出来，也就是网台分离、制播分离。网台分离就是要使网络独立出来成为可经营的主体，这个目标已经部分实现，许多网络从事业性的网络中心改制为企业性的网络公司，有些还上市融资。内容制作领域实行制播分离，允许系统外资本进入，实现节目制作的多元化、社会化。

1999年，国家明确提出有线电视网台分开，有线电视网要进行产业化改造，并提出以省为单位组建广播电视传输网络公司，将广播影视传输网络由过去的事业管理变为企业运作。这是一直走公益型道路的有线电视向产业化发展的一个重大转变。

1999年，《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》规定，电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务。但是，广播影视与电信的相互进入已成为不可阻挡的趋势。为了实现网络的规模化经营，为了应对电信网络的竞争，广播影视总局在有线网台分离后，大力推行网络整合。有线电视网尽管和电视台分离，但从国家和省级两级传输网到市、区、镇、县级分配网，出资主体仍然是各级政府，它的结构是与我国的行政体制相对应的，是条块分割、有系无统的。2000年初，广播影视总局提出有线电视网络整合的方案，以省为单位组建公司，市、县无条件进入。以资产为纽带，采用股份制形式，以账面净资产核资入股，存量不变，增量分成。目的是最终将有线电视网从中央、省、地、县四级行政事业管理，变为中央和省两级传输网络公司管理。

2004年1月，国家广播影视总局向广播影视系统下发《广播影视数字化发展年工作要点》（以下简称《工作要点》），拉开了“数字化发展年”的序幕。按照《工作要点》，2004年2/3以上的省会城市和计划单列市以及发达地区试点城市要全面推广青岛有线数字电视模式，进行由模拟向数字的全面转换。在全面转换过程中，政策是主要动因。因为到目前为止，受众并不十分了解数字电视，也没有产生对数字电视的强烈需求，这个市场几乎是一片空白。从大局考虑，强力推进广播影视产业数字化不仅能为广播影视自身发展创造新的空间，找到新的经济增长点，而且是经济文化发展到一定阶段的必然产物，能推动相关内容产业和设备产业以及文化产业的发展。政策上的推进在这个时候显得势在必行。

统计结果表明，多数的被访者都认为我国广播影视管理中关于产业经营的政策发展才刚刚起步，还有31.3%的被访者认为广播影视管理中关于产业经营的政策基本没有。

表5—7　我国广电机构对广播影视产业经营政策现状的看法

（单位：%）

资料来源：《中国广播影视产业基本问题及对策研究》。

人们普遍认为政府应该是广播影视产业的宏观调控者，而非直接管理者和参与者。

在广播影视产业政策需要加强管理方面，被访者认为广播影视产业政策中的各个方面，如技术标准、节目内容、市场结构、网络传输、频率、投融资等都需要加强管理，认同率相对较平均。

多数电视台认为要推动广播影视产业繁荣和广播影视事业转型，相关产业政策应该允许更多的电视节目作为商品进行交易，允许部分电视频道公司化，两者选择率均为85.4%；其次是放宽对境外节目引进的限制，选择率为46.3%；也有39%的电视台认为应该放开对于电视台广告播出时间的管理。总体来说，电视台普遍希望相关政策放宽对节目和频道的管理和限制，以此推动广播影视产业繁荣和广播影视事业转型。

表5—8　广电机构对于广电影视产业政策加强管理方面的看法

（单位：%）

资料来源：《中国广播影视产业基本问题及对策研究》。

（三）我国广播影视业政策管理

市场调整与政府管理就如同“看不见的手”和“看得见的手”，在产业领域中是相互博弈的两种力量。在我国，对于从计划经济和事业体制发展而来的广播影视产业，政府管理一直处于非常有力的位置。政府管理一方面推动广播影视产业成长和发展，建立健全完善的广电市场体制；另一方面，推动广播影视产业数字化发展。这是广播影视产业长期利益和短期利益的分配问题，需要政府利用政策杠杆和经济杠杆进行推动。

广电行业以前是四级办广电、四级管广电，管办合一、政事不分，现在要管办分离、政事分开。中央和省、市、县各管什么，各办什么，如何调整四级办、四级管的体制，如何通过调整建立起公共服务、市场运作、政府监管三个体系，都是急需解决的问题。

同时，政府主导的公共服务体系要贯彻改革的十六字方针：增加投入，转换机制，增强活力，改善服务。但是公共服务体系也要引入竞争，也要进入市场，通过市场体制来提高公共服务体系的水平和实力。

广播影视产业市场服务体系中，政府定位关键在于市场机制的建设，也就是“政府搭台，企业唱戏”。

1.管办分离，政企分离

政府功能主要体现在宏观调控、宏观监管上，也就是推动什么，扶持什么，限制什么。政府监管体系，只有管办分离,才能真正发挥它应有的功能，只有减少政府对于产业领域的干预，才能增强市场机制的调节功能。政府部门通过完善规范的法规，通过有效率的产业管理方法，通过行业管理的经济杠杆，通过强有力的扶持政策，达到管理的目标。

2.推动广播影视产业同国民经济接轨

我国广播影视产业刚刚起步和发展，属于初级阶段。要保证广播影视产业的发展，需要广播影视管理部门积极推动广播影视产业同国家产业管理部门的接轨。一方面，巩固和提高广播影视产业在国民经济中的地位，推动广播影视产业同国家统计体系接轨；另一方面，加强同政府其他管理部门的协调，为广播影视产业提供更为良好的管理环境。

3.推动广播影视产业的产业政策

面对广播影视产业发展潮流，需要制定相应的产业政策，以便对广播影视产业进行宏观调控和宏观指导。产业政策从广播影视产业的发展出发，以繁荣广播影视产业为目标，体现公共服务和市场服务的双重功能，形成产业体系，明确、细化扶持政策、保护政策和规范政策。

4.推动广播影视产业开放

管办分离要求政府不再直接办企业，那么谁来办企业。党的十六届三中全会提出要大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体的多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。广播影视产业不能像以前那样完全依靠自我积累进行发展，一定要面向市场，借用别人的资金和技术，借用社会力量发展壮大自己。这就要求广播影视产业不再仅仅是广电系统自身力量在经营，而是多方共同努力的结果，这就需要一个相对开放的政策环境。

5.打破垄断，建立有序竞争

广播影视产业外部性、稀缺性、沉淀成本的特性，使广播影视产业具有一定的自然垄断性。为了保障广播影视产业更好发展，需要打破地方性、行政性垄断，引入市场机制和竞争机制，实现向经济性垄断竞争的转变。同时，对于广播影视产业现有的不对称竞争和过度竞争，政府部门要进行控制，避免不正当竞争和恶性竞争，转变成为健康有序的竞争局面。

6.调动各方面积极性，平衡利益

在产业发展过程中，要把各方利益放在更重要的位置进行考虑。广电产业的体制改革和机制改革，要保证其顺利有效实施，就必须对系统内组织和系统外组织、节目制作商和节目播出机构、电视播出机构和传输渠道机构、公共服务机构和产业经营机构，以及广播影视产业短期利益和长期利益等之间的种种利益关系进行平衡，建立健全有效的分配机制，保证利益分配的公平性。

政府的宏观调控，需要强有力的产业指导政策和产业促进政策。需要认识到广播影视产业发展两条并行的主线，一条是从事业主体向产业主体的转变，另外一条是从传统业务向数字业务的转变。广播影视产业的产业政策，也就是对这两个潮流的认识和推动。