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转轨经济背景下中国基金监管政策的制度变迁

时间:2022-04-08 百科知识 版权反馈
【摘要】:而与基金业的演变历史相应,中国的基金监管制度也同样经历了一个从无序化、不规范不断走向法制化、规范化的变迁过程。中国基金监管制度的变迁带有显著的转轨经济特征。1.基金监管的职能机构不明确,管理权分散。这种组织结构使得对基金管理人的必要的约束和制衡机制缺位,基金缺乏有效地进行风险监管的内部控制环境。

4.1.1 转轨经济背景下中国基金监管政策的制度变迁

我国的证券投资基金起步于1991年,并以1997年10月《证券投资基金管理暂行办法》颁布实施以及2004年《证券投资基金法》正式实施为标志,分为三个重要阶段:不规范的试点阶段、规范的试点阶段以及法制化阶段。在不同的历史阶段,中国基金业发展呈现出不同的特征,基金业逐渐从无规则的试点阶段过渡到有法可依的规范化发展阶段。而与基金业的演变历史相应,中国的基金监管制度也同样经历了一个从无序化、不规范不断走向法制化、规范化的变迁过程。中国基金监管制度的变迁带有显著的转轨经济特征。

一、起步阶段,基金监管体系基本处于缺位状态

在1991到1997年的这一段时间,我国基金业基本上是处于自下而上的摸索阶段,基金市场虽然经历了第一个发展高潮,但这种发展基本上是一种盲目无序、不规范的发展。1991年10月,在中国证券市场诞生后不久,第一批基金“武汉证券投资基金”和“深圳南山风险投资基金”即分别由中国人民银行武汉分行和深证南山区政府批准成立,标志着中国基金业试点阶段的正式开始。1992年,邓小平视察南方讲话,明确指出社会主义也可以搞股份制和股票市场,中国基金业开始进入第一个快速发展期,其中仅1992年一年就有57只基金设立,这些就是后来所称的“老基金”。1993年8月,“淄博乡镇企业基金”在上海证券交易所挂牌交易之后,大部分老基金都陆续在各大证券交易市场挂牌交易。截至1997年10月,全国共有投资基金72只,共募集资金66亿元(见表4.1)。

表4.1 1997年以前在沪深交易所和五省证券交易中心上市的基金

基金业起步阶段监管体制的缺乏既是基金业无序发展的主要表现,同时也是基金业无序发展的重要原因。由于整个行业都是刚刚起步,无论是监管机构的职能定位、监管适用的法律法规还是基金法人治理结构都基本处于缺位状态,这主要体现在以下几个方面。

1.基金监管的职能机构不明确,管理权分散。最开始的时候,中央银行总行,央行省市分行以及各地政府都有批准设立基金和基金管理公司的权力。在1997年10月之前设立的72只基金中,只有淄博、金龙、宝鼎和建业四只基金是经过人总行批准设立的,其他68只基金都是由央行各省市分行以及地方政府批准设立的。由于监管职能机构不明确,管理权分散,这一阶段的基金设立和运作处于极度混乱状态,各地基金市场的准入条件、基金的组织结构以及基金的运作模式均不一致。

出于对初生的中国基金业混乱局面的担忧,1993年5月19日人民银行总行发出紧急通知,规定省(市)级分行承担基金发行、上市以及基金管理公司的设立的审查工作,但是必须经总行批准;未经总行批准任何部门一律不得越权审批。这一通知将基金设立的权限全部上收,紧急通知发出后,除了金龙等三只基金外,在相当长时间内都没有新的基金发行。

2.监管法律法规体系缺乏,基金业发展基本处于无法可依的状态。在整个基金业起步阶段,除了几部地方性法规外,我国没有一部全国性的基金法规。1992年深圳市颁布了《深圳市投资信托基金管理暂行规定》,1993年又颁布了《深圳市证券交易所基金上市规则》;1993年上海市颁布了《上海证券交易所基金证券上市试行办法》、《上海市人民币证券投资信托基金暂行管理办法》。由于没有经验可循,这些早期的法规远不够完善,而缺乏完善的法律法规体系使得老基金的运作和投资具有了极大的自由度,道德风险由此而生。老基金投资范围的确定、投资对象的变更以及基金资产的集中度等往往由基金管理人自由控制,随意变更投资范围的现象在老基金中非常普遍,并且为了追逐市场热点以获得高额回报,老基金经常以非常高的比例持有流动性很差的房地产和实业投资。

3.基金法人治理结构不完善,缺乏有效的基金风险监管的内部控制环境。由于没有设立和运作基金的经验,也没有法律法规可以遵循,这一阶段的基金在治理结构方面也极度的不完善。当时大多数基金均有单一的金融机构或者非金融机构发起设立,并且基金的发起人、管理人和托管人三者往往有着高度的关联关系,商业银行作为基金的托管人的同时,该银行的附属的信托投资公司则往往担任基金的管理人。同时,基金管理公司内部的部门设置,部门之间的权力分配与相互制衡都极不完善。这种组织结构使得对基金管理人的必要的约束和制衡机制缺位,基金缺乏有效地进行风险监管的内部控制环境。

4.信息披露极度混乱。在信息披露方面,由于没有来自法律法规和监管层面上的规范和要求,这一阶段基金的信息披露同样非常混乱。在发起设立基金时基金发起人往往会进行片面的有误导性的宣传,投资者无法真实全面的了解基金运作的理念、方法以及蕴含的风险。在基金发起设立后,很少有基金会进行持续性的信息披露,投资者对基金运作的具体情况、基金的投资组合状况甚至投资收益状况一无所知。基金的财务报表并不需要经过严格的审计就可以公布,对基金财产的定价和估值也很不规范,甚至会有很多虚假的成分,财务报表的格式也没有统一标准。信息披露的缺乏使得投资者无法有效地去评估基金的投资价值,同时也使得基金管理人在运作基金时基本不用考虑投资者的监督和约束。

二、规范化试点阶段,基金监管体系逐步建立

由于缺乏有效的监管,起步阶段中国基金业的发展处于混乱无序的状态,这种混乱直接导致了人民银行于1993年全面上收基金设立审批权,使得基金业的发展在接下来的数年里基本上停滞不前。但是,经济体制改革的进程和股票市场的发展都需要作为金融市场重要参与者的投资基金的健康发展,为了促使基金业摆脱混乱无序的状态,逐步建立有效的基金监管体系成为管理层发展资本市场的重要任务之一。

1997年11月,《证券投资基金管理暂行办法》由国务院证券委员会颁布,中国的基金业进入规范化试点阶段。这一阶段的重要特征之一就是基金监管体系和监管政策在摸着石头过河的试点中初步建立起来,并随着试点的深入而逐步完善。与起步阶段不同,规范化试点阶段的基金监管无论是在监管机构的职能定位、监管法规体系的建立还是基金治理结构的完善等方面都取得了很大进展。

1.基金监管组织架构初步成型,职能定位逐渐明确。1997年10月,证监会基金监管部开始正式运作,这一新设的部门成为我国基金业监管的核心机构,全面负责基金管理、托管和代销的市场准入审批、基金监管政策的制定以及基金业的日常监管事宜。接着,中国证券业协会证券投资基金业委员会于2002年成立,作为基金业的自律性组织,该委员会的重要职责是推动证券投资基金行业自律制度的建立与完善。由于证券投资基金的投资对象主要是交易所挂牌交易的证券以及银行间市场的证券,上海与深圳两个交易所、中国人民银行以及银监会也成为我国基金业监管体系中的重要组成部分,负责对相关领域中证券投资基金行为的监管。基金监管组织架构的初步成型和职能定位的逐步明确是试点阶段基金监管的重要成果之一,也是基金业监管逐步摆脱起步阶段混乱无序状态的重要原因。

2.基金监管法规体系开始建立,基金业的法制环境逐步改善。与起步阶段不同,试点阶段的基金业发展是立法先行,先立法,后试点,边试点,边总结,在试点总结中不断出台新的法规规章,逐步开始建立基金监管法规体系。比如,第一批基金管理公司(国泰和南方)是经过充分准备在《证券投资基金管理暂行办法》出台4个月之后才分别在上海和深圳获准成立的;而第一只开放式基金“华安创新”在《开放式证券投资基金试点办法》出台之后近一年才获准设立。

在规范化试点阶段,逐步形成了以《证券投资基金暂行管理办法》及其6项实施准则、《开放式证券投资基金试点办法》为核心,包括其他一系列政策法规在内共计约50部的基金监管法规体系。

3.合理的基金法人治理结构初步建立。相对于起步阶段,规范化试点阶段的基金法人治理结构有了很大进步。这一方面体现在基金管理人、基金托管人相互独立、相互制约的体制的初步建立;另一方面则体现在基金管理人和基金托管人自身法人治理结构的完善。基金法人治理结构的逐步完善是这一阶段陆续出台的一系列监管政策的结果。基金法人治理结构的完善使得基金管理人随意损害基金持有人利益的现象在很大程度上得到遏制。当然,由于试点阶段的监管政策仍不成熟,这一阶段仍然出现了诸如“基金黑幕”之类的基金普遍性违法违规的现象。

4.基金信息披露体系开始建立。1999年证监会发布了《证券投资基金暂行管理办法》实施准则第五号《证券投资基金信息披露指引》,第一次建立了比较完备的基金信息披露体系,要求基金必须公开披露包括招募说明书、上市公告书、定期报告和临时报告等在内的信息。信息披露指引要求公开披露基金信息涉及财务会计、法律等事项的,应当根据有关规定由具有从事证券业务资格的会计师事务所、律师事务所等专业机构审查验证,并出具书面意见,这从制度上保证了基金信息披露的真实性和可靠性。同时,信息披露指引也给出了具体的信息披露内容和格式,这样各基金所披露的信息就具有了统一的格式,改变了起步阶段基金信息披露的杂乱无章的现象。

三、法制化阶段,基金监管体系趋于完善

尽管与起步阶段相比试点阶段的基金监管已经有了很大的进步,但是试点性仍然是这一时期基金监管的主要特征,很多政策都是以暂行办法或者试点办法的形式颁布的,目的在于通过试点和“干中学”来积累监管经验,为未来建立真正有效的基金监管体系做准备。

2004年6月1日,《证券投资基金法》正式生效。随后,证监会陆续出台了6项配套法规,这些配套法规涵盖了基金管理公司、基金托管银行、基金运作、基金销售、基金信息披露和基金行业高管人员任职等多个环节的管理办法。以《基金法》为核心,6项配套法规为辅助,全新的基金监管政策体系终于逐渐成形。新的法律法规政策体系是对试点阶段所积累的经验和教训全面总结提升的结果,中国基金业随之进入了法制化发展的新历史时期。

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