未来社会民生事业投入的目标与任务

四、未来社会民生事业投入的目标与任务

1.总体目标

我国经济已连续快速增长了30年，经过最近几年的发展，全面建设小康社会已站到了更高的起点上。据国家统计局统计科学研究所课题组测算，到2006年止，我国全面建设小康社会的实现程度达到69%^[2]。而针对全面建设小康社会的目标，人口总量到2020年将控制在14.5亿以内，人口素质大幅度提高，城乡间、区域间差距扩大的趋势得到扭转^[3]。党的十七大提出，到2020年，人均国内生产总值要比2000年翻两番，这个目标考虑到了人口增长和流动因素，更有利于客观反映中国经济发展的实际水平，也更有利于如实反映人口流动对不同地区经济增长的贡献。

(1)到2020年逐步实现人均GDP翻两番。根据我国人口增长趋势测算，从现在到2020年将新增1亿多人口。在这种人口增长背景下，“人均GDP翻两番”比“总量翻两番”的目标要更高一些，实现的难度要大一些。2000年，我国人均GDP为7858元，而2005年达到14103元，已经完成了比2000年翻一番的任务。1978～2005年，人均GDP每翻一番的时间最短的是4年，最长的是7年^[4]。因此，即使谨慎一点保守预测，到2020年，我国人均GDP水平估计会在3万元左右，是完全能够实现比2000年翻两番的。

这里我们在2005年人均GDP 14103元的基础上，为使2020年达到人均GDP比2000年翻两番^[5]，参考其他文献^[6]，到2020年人均GDP将达到34619元，实现翻两番的目标。

(2)人口总规模扩大，增长速率放缓。20世纪90年代以来，中国人口已实现低出生、低死亡、低增长的历史性转变。到2005年底，我国已成功实现国务院《中国21世纪人口与发展》白皮书和“十五”计划要求总人口控制在13.3亿以内、年均自然增长率控制在9‰以内的奋斗目标。但是，由于中国人口基数太大，人口增长问题依然十分严峻。“十一五”时期，我国将迎来第四次出生人口高峰。1993～1999年平均每年净增人口约1273万人，2000～2006年以来平均每年净增人口约809万人。

按照我国人口变化的趋势以及《人口发展“十一五”和2020年规划》的要求，参考有关文献^[7]，这里预测未来15年里，我国人口将由2006年的13.1亿人增长至2020年的13.9亿人左右，自然增长率将逐步由2006年的5.28‰下降至2020年的3.11‰，完全符合人口规划的要求。

(3)城市化率逐步增大。“十一五”时期我国都将面临城市化的加速发展，面临巨大的社会变迁，未来的几十年，我国将从一个以农民为主体的社会变成一个以市民为主体的社会。1996年，我国政府向联合国提交的《中华人民共和国人类住区发展报告》中预测，到2010年，我国城镇人口将达6.3亿人左右，城市化水平将达45%。国务院发展研究中心李善同提出，到2020年城市化水平将提高到60%，平均每年提高1.5个百分点^[8]。根据相关研究^[9]，我们预测我国城市化率将由2006年的43.9%逐步增长到2020年的60.5%(见表5-12)。

表5-12　社会经济指标预测^[10]

资料来源:根据历年《中国统计年鉴》与《中国人口年鉴》数据推算。

2.优先发展教育，建设人力资源强国

(1)发展目标。国家要实行教育发展优先的国家战略，建立比较完善的现代国民教育体系和终身教育体系，保障人民享有接受良好教育的机会，逐步提高全体人民受教育年限，并达到世界较高水平;促进教育公平，逐步缩小城乡、区域教育发展差距，特别是初等教育和中等教育发展差距;普及和巩固九年义务制教育，消除文盲半文盲人口;基本普及高中阶段教育;加快发展多种形式的城乡职业教育;高等教育在扩大规模的基础上，重点是提高教学质量，优化学科专业结构，培养高层次人才，建设高水平大学和重点学科，增强学生的实践能力、创新能力和就业能力、创业能力，建设学习型社会。

(2)发展方向。一是打好初级教育基础。尽管我国已经基本普及了九年义务教育，但是普及和巩固九年义务教育依然任重道远。1999～2006年，我国农村义务教育投入占教育总经费的比重由27.7%下降到24.8%，农村义务教育成为整个教育投入中最为薄弱的环节。2006年，农村的文盲率达12.5%，高于城镇一倍以上。农村人口初中以上学历为47.8%，城镇为71%，农村仅为城镇的67%。未来要落实农村义务教育经费保障机制，国家应制定义务教育办学条件和质量标准，使城乡各学校办学条件、经费投入和校长、教师的配备及其待遇大致均衡，使每一所学校都能达到基本标准，提高每一所学校的教育质量。

二是大力发展职业教育。1999～2006年，我国中等职业教育(普通中等专业学校、职业高中、技工学校和成人中等专业学校)的投入占教育总经费的比重由11.5%下降到了6.6%。2006年，中等职业教育仅招生747.8万人，在校生1809万人，大大低于高等教育的在校生规模，中等职业教育的发展远远不能满足社会经济发展的需求。近年来，“技工荒”的问题日益突出，反映了我国中等职业教育投入不足已经成为制约工业化、城市化发展的重大因素。未来要以就业为导向，扩大职业教育规模，加强劳动技能培训，通过加强职业教育基础能力建设，建设一批高、中等职业院校、农村标准化职业教育中心和职业教育实训基地培养高素质劳动者和实用型人才。中职教育规模要与普通高中招生人数大体相当，高职教育规模要占到高教招生规模的一半。

三是加快普及中等教育。在完成了九年制义务教育的目标后，为提高从业者受教育年限，要全面普及和基本普及高中教育，实现十二年义务教育。从全局来看，1999～2006年，我国中等教育(包括普通高中、普通中等专业学校、职业高中、技工学校和成人中等专业学校)投入占教育总经费的比重由16.2%下降到14.8%，中等教育的在校生人数也呈现下降状态。2006年，中等教育的毛入学率仅达到52.7%，远远低于高人类发展水平国家95%以上的发展水平。投入与发展不足成为影响我国人口素质与从业劳动力文化水平提升的重大因素。因此，未来需要加大对中等教育的投入力度。

四是高等教育优化发展。1999～2006年，高等学校教育投入费用占教育总经费的比重由23.3%上升到了31%，高等教育连年扩招，获得超常规发展，各类高等教育总规模超过2500万人，高等教育的毛入学率达到22%，跨越了15%大众化阶段，成为世界上规模最大的高等教育事业。但是，高教事业规模扩张导致的质量下降与大学生就业难的问题日益突出。因此，未来要推进高水平大学和重点学科建设，使高校成为国家和地方解决经济、科技和社会发展重大问题的基地，使若干所大学和一批学科达到或接近世界先进水平。

(3)投入发展重点。从全局来看，未来要建设世界上最大的学习型社会，关键在于促进和实现教育公平，逐步缩小城乡、区域之间的基础教育发展差距。因此，未来教育投入的重点应当放在实现城乡教育均等化与区域教育均等化方面来。

一是实现城乡义务教育均等化。目前，城市中“普九”的任务早已完成，“普及十二年”教育已经被列入国家2020年教育发展战略，但农村地区“普九”的任务依然尚未完全实现，部分地区完成“普九”的标准很低，且相当脆弱。因此，到2020年，要把义务教育的投入重心放在农村不动摇，实现不分城乡的义务教育办学条件与师资条件(数量、质量)大体相等。要采取倾斜投入的手段，更快地提高农村初中、小学办学条件、师资条件，到2015年或者2020年，使得城乡义务教育的办学设施、办学设备、教师合格率(小学专科及专科以上学历教师、初中本科及本科以上学历教师)均达到国家标准。

二是实现区域之间基础教育均等化。减小地区之间基础教育办学条件与师资条件(数量、质量)的差别，也是教育投入的核心目标。根据基础教育的存量与流量的投入指标分析比较，31个省市自治区基础教育可以划分成三个档次:第一档次是北京、上海、浙江、广东、江苏、山东、天津7个地区;第二档次是海南、重庆、福建、云南、湖北、宁夏、山西、辽宁、内蒙古9个地区;第三档次是广西、四川、河北、湖南、吉林、青海、河南、新疆、陕西、黑龙江、安徽、江西、甘肃、贵州、西藏15个地区。未来应当加大对第三档次和第二档次的基础教育投入，以缩小三者之间的发展差别(见表5-13)。

表5-13　不同地区基础教育发展差别状况

资料来源:根据历年《中国教育经费统计年鉴》数据测算。

(4)教育经费投入测算。测算未来我国教育经费需求要考虑教育经费的投入和使用情况、未来人口与学生规模、社会经济发展水平、财政能力和教育经费分配方式等因素(见表5-14)。

表5-14　教育经费投入数额与教育投入占GDP比例

续表

资料来源:根据历年《中国教育经费统计年鉴》与《中国教育统计年鉴》数据测算。

一是生均教育费用。从国际上来看，2006年，中国人均教育支出46.8美元;高收入国家1826.9美元，中等收入国家100.6美元，低收入国家17.9美元，世界平均水平285.6美元。预计我国2010年把生均经费提升到60美元; 2020年，提升到100～120美元。

二是生均教育指数。国际上衡量生均经费合理化的指标通常采用生均经费指数，即某级教育生均经费占人均GDP的比例。世界各国的小学生生均经费指数集中在19%左右，初中生均经费指数平均为24%。而我国2006年农村小学生均经费指数为11.5%，城镇为17.7%，农村初中为13.6%，城镇初中为21.6%，均明显低于国际水平。预计从2015年开始，义务教育将进入向高质量均等迈进的阶段，在2020年末达到小学生均经费指数19%，初中生均经费指数24%的水平。

三是在校生人数。预计2010年我国初级教育毛入学率为98%，在校生人数1.2亿人; 2020年，毛入学率为99%，在校生人数为1.1亿人。预计2010年高中教育(包括中等职业教育)毛入学率为60%，在校生人数为4510万人; 2020年毛入学率为90%，在校生人数为6000万人。预计2010年高等教育毛入学率为25%，在校生人数为3000万人; 2020年毛入学率为35%，在校生人数为4000万人。

四是教育经费占GDP比重。从公共教育经费占GDP比重来看，2000年，高人类发展国家为5%以上，中人类发展国家为4%以上，低人类发展国家为2%以上。2007年，我国公共经费占GDP的比例约3.32%，明显低于中人类与高人类发展国家。依据以上数据，我们预测，2010年，全国全社会教育经费总量将达到1.44万亿～1.6万亿元，占GDP的比例达到4%左右。2020年，财政教育经费的总需求将达到3.4万亿～3.6万亿元，占GDP的比例达到5%～6%。

依据以上参数，我们预测2010年财政教育投入总额达13700亿元左右，占GDP的4%左右。2020年，财政教育投入总额达36300亿元左右，占GDP比例5%左右(见表5-14)。

3.加强医疗卫生服务

(1)投资目标与任务。医疗卫生事业的投资目标是:到2011年，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，基本医疗卫生可及性和服务水平明显提高，居民就医费用负担明显减轻，“看病难、看病贵”问题明显缓解;到2020年建立起与社会主义市场经济体制相适应的医疗卫生体系，加强公共卫生建设，统筹城乡卫生事业协调发展，提高卫生服务的公平性和可及性，进一步提升国民健康水平，打破城乡、所有制等界限，建立覆盖全民的、一体化的医疗卫生投融资新体制。

一是加强公共卫生基础设施建设。1990～2006年，尽管公共卫生机构费用占卫生总费用的比重从6.5%提升到8%，但是仍然远远满足不了公共卫生的投入需求。我国公共卫生形势严峻，正面临传染病和慢性非传染性疾病的双重负担，传统的传染病死灰复燃，新发传染病不断出现。我国慢性病发病率上升，患病人数增加，慢性非传染性疾病已经成为我国最大的疾病经济负担。与2001年相比，2007年，我国甲乙类法定报告传染病发病率(1/10万人)由191.09上升到272.39、死亡率由0.36上升到0.99、病死率由0.19上升到0.36;鼠疫、霍乱、病毒性肝炎、艾滋病、淋病、梅毒、麻疹、狂犬病等传染病的发病率、死亡率、病死率均呈现明显上升趋势。未来要加大投入，提高疾病预防控制能力和医疗救治能力，提高应对突发公共卫生事件的能力，提高重大疾病预防控制能力和医疗救治能力，做好重大疾病防治、精神卫生防治和妇幼卫生工作，使公共卫生基础设施得以不断加强。

二是大力加强农村医疗卫生事业。1990～2007年，农村卫生机构投入费用(县医院、乡卫生院、村医疗点)占卫生总费用的比重由21.4%下降到15.6%，但是，2007年我国农村人口占总人口的55%，人均卫生事业费仅为城市的38.6%，每千人医院和卫生院床位数仅为城市的15.2%，农民仍然缺乏基本医疗保障，缺乏抵抗大病风险的能力。未来要重点加强县级医院(含中医院)、乡镇卫生院、边远地区村卫生室建设，加强农村卫生人才队伍建设，定向免费培养培训农村卫生人才等等。

三是加强基层医疗卫生事业。基层卫生机构虽然承担了大量的公共卫生服务和基本医疗任务，但是却获得极少的政府支持，基本医疗费用主要来自居民个人的现金付费，过度依赖使用者付费。1990～2006年，在城市医院费用所占卫生投入的比重由32.7%上升到49.2%的同时，社区卫生服务机构的投入由空白上升到2006年的1.1%，2007年，首次达到4.6%。从全局来看，社区医疗是与民众联系最紧密、最需要大力发展，但又发展严重不足的医疗事业。未来需要大力加强社区医疗卫生基础设施建设，把基层医疗卫生服务网发展成为世界上覆盖面最大的、最具效力的医疗服务网络。

四是建立基本医疗服务保障制度。1997～2006年，政府财政卫生投入由44.2%下降为40.6%，城乡居民个人支付的医疗费比例却从55.7%上升为59.3%，从而使得基本医疗服务得不到保障。要以保障城乡居民基本医疗服务为目标，持续、稳定提高政府卫生投入保障度，使政府卫生投入向基本医疗倾斜，向农村、欠发达地区、基层社区医院倾斜，建立基本医疗卫生服务的网络，扩大基本医疗服务的覆盖面，减轻低收入群体的就医负担，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系。

五是加强医药卫生科学研究体系建设。重点支持国家级医药卫生科学研究机构建设，加强对基础医学、临床医学、预防医学、药学与新药创制、中医药学与中医药现代化、特种医学等研究项目的支持。提高医学科学研究创新能力。加强新药创制与医疗器械的研制，并促进科研成果推广应用。加强医药卫生基础设施建设，建立我国医药卫生科技大平台。

六是推进公立医院改革。2009年，开始试点，2011年，逐步推开。改革公立医院管理体制和运行、监管机制，提高公立医疗机构服务水平。推进公立医院补偿机制改革。加快形成多元化办医格局。

(2)重点任务。从全局看，在各方面投入能力有限的情况下，加强医疗卫生服务的重点应当放在两个方面:

一是实现城乡基本医疗服务均等化。基本医疗卫生服务关系广大农民幸福安康，必须尽快惠及全体农民。多年来，城乡基本医疗卫生服务发展差别很大。2007年，每千人医院和卫生院床位城市是农村的4.7倍、基本医疗保险城市是农村的11.4倍、人均卫生费用城市是农村的2.6倍。因此，未来要统筹城乡基本医疗投入，不仅要提高农村合作医疗筹资标准和财政补助水平，加大对农村医疗卫生基础设施与卫生人员队伍的投入，为向农民提供安全、价廉的基本医疗服务，重点解决农民看病难问题，而且还要把整个医疗卫生的资源投入的重心向农村倾斜，逐步缩小乃至消除城乡差距(见表5-15)。

表5-15　城乡医疗卫生发展差别

资料来源:《中国卫生统计年鉴》(2008)。

二是缩小地区之间的医疗卫生事业的发展差距。实现地区之间基本医疗服务条件(数量、质量)差别缩小，也是公共财政投入的核心目标。根据医疗卫生投入的存量与流量投入指标分析比较，31个省市自治区医疗卫生事业投入可以划分成三个档次:第一档次是重庆、宁夏、北京、上海、江苏、四川、天津、山东、新疆9个地区;第二档次是陕西、辽宁、内蒙古、山西、吉林、黑龙江、广东、安徽、湖南9个地区;第三档次是云南、江西、河南、河北、浙江、甘肃、广西、福建、湖北、贵州、青海、海南、西藏13个地区。未来应当加大对第三档次和第二档次的医疗卫生投入，以缩小三者之间的发展差别(见表5-16)。

表5-16　不同地区医疗卫生发展差别状况

注:①每万人拥有医院、卫生院数，每万人拥有病床数，每万人拥有医生或技术人员数系地级及以上城市加县级市。②城镇人口=年末地级及以上城市的非农业人口中的市辖区人口+年末县级市的城镇人口。

资料来源:根据《中国城市统计年鉴》(2005)数据和《固定资产投资统计年报》(2004)数据计算。

(3)医疗卫生经费需求预测。在未来预测我国医疗卫生投入需求需要考虑以下四大因素:

一是享有卫生设施人口占总人口的比重。从国际看，享有卫生设施人口占总人口的比重，高收入国家为100%，中等收入国家为62%，低收入国家为38%，世界为57.0%，我国2006年仅为44%;预计2010年，我国享有卫生设施人口占总人口的比重为60%，2020年达到100%。

二是每千人口医生数与床位数。2004年，世界每千人口医生数与床位数，高收入国家为2.6和6.4;中等收入国家为1.7和3.5;我国2007年为3.6和2.6;预计2010年我国将达到1.8和2.8; 2020年将达到2.4和4。

三是人均卫生经费水平。从国际上看，2004年，世界人均卫生支出649美元，高收入国家为3687美元，中等收入国家为138美元，低收入国家为24美元，我国2006年为106美元，预计2010年我国将达到120美元，2020年将达到180美元。

四是卫生经费占GDP比重。从国际看，2004年，卫生支出占GDP比重，高收入国家为11%以上，中等收入国家为5.9%以上，低收入国家为4.7%，世界为10.0%，我国2006年仅为4.67%。预计2010年我国卫生支出占GDP比重为5%，2020年达到6%。从国际上看，公共卫生占GDP比重，高收入国家为6%以上，中等收入国家为3%以上，低收入国家为2%以上，我国2006年为0.83%，预计2010年我国公共卫生支出占GDP比重为2%，2020年达到4%。

依据以上参数，我们预测2010年医疗卫生投入总额达17000亿元左右，占GDP的5%左右。2020年，医疗卫生投入总额达43000亿元左右，占GDP比例6%左右(见表5-17)。

表5-17　未来卫生医疗事业发展预测

资料来源:根据《中国卫生统计年鉴》(2008)数据测算。

4.建立完善的社会保障体系

社会保障是民生之盾，保护基本群众的利益是政府义不容辞的责任。从前文可以看出，我国社会保障状况不容乐观，尤其是农村社保。故应该加大对农村社保的关注，进一步完善社会保障制度，改善人民的生存环境。真正做到让人民老有所养，老有所依，坚实民生之盾。

(1)投资目标与任务。按照2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系成为其中一项重要内容。今后十几年我国的养老、医疗、失业、工伤保险覆盖范围要比现在增加数倍，成为世界上最大的社保体系。

一是完善社会保障体系。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系，完善城乡居民最低生活保障制度，扩大社会保障的覆盖面，逐步提高保障水平。

二是健全农村社会保障体系。建立新型农村社会养老保险制度;做好被征地农民社会保障;完善农村最低生活保障制度;全面落实农村五保供养政策;完善农村受灾群众救助制度;发展农村老龄服务、社会福利和慈善事业等。

三是提高城乡医疗救助水平。把全国城乡低保对象全部纳入城乡医疗救助范围，提高对农村和城镇低保人员的门诊、住院医疗救助标准，提高城乡医疗救助水平。

四是社会福利机构设施建设。在农村五保对象比较集中的县城、镇、乡新建敬老院，扩建敬老院，新建州级社会福利院、儿童福利院、救助管理站、流浪未成年人与乞讨人员救助保护中心。

(2)投入重点。我国社会保障体系在城乡之间存在巨大落差。目前，城镇以养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险为主体的制度体系，几经改革日臻完善;而农村社会保障制度建设尚处于起步阶段，农村居民保障水平远低于城市居民。2005年，我国城市社会保障水平为17.3%，农村仅为1.73%，城乡社会保障水平相差17倍(见表5-18、表5-19)。因此，未来要把社会保障与社会福利的投入重点放在农村，提高农村社会保障与社会福利的水平，逐步缩小乃至消除城乡差别。

表5-18　城乡社会保障水平与保障支出水平比较^[11]

资料来源:《中国劳动与社会保障统计年鉴》(2000～2006)。

表5-19　城乡社会保障项目比较

资料来源:根据《中国劳动与社会保障统计年鉴》(2000～2006)整理。

(3)社会保障与社会福利经费需求预测。在未来预测我国社会保障投入需求需要考虑以下三大因素:

一是享有社会保障与社会福利人口的比重。社会保障受益人口的多少直接决定社会保障经费投入的规模。从国际上看，高收入国家社会保障与社会福利覆盖面达到100%，中等收入国家达到70%以上，2006年，我国社会保障(养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险、生育保险等)总体覆盖率仅为20%左右。预计到2010年，享受社会保障与社会福利的覆盖面可以达到40%; 2020年，享有社会保障与社会福利的人口可以达到100%，做到应保尽保。

二是人均社会保障支出经费。按照国际标准，2006年，我国人均社会保障与社会福利综合支出达到71.7美元，高收入国家达到3687美元、中等收入国家达到138美元，低收入国家达到24美元。预计我国将逐步提高保障标准，使人均社会保障综合支出在2010年达到90美元，2020年达到140～180美元，达到中等收入国家的先进水平。

三是社会保障与福利经费占GDP比重。从国际看，2004年，高收入国家为12%以上，中等收入国家为4.0%以上，我国2006年为3.05%;预计2010年我国为4%，2020年，达到5%～8%。公共养老金占GDP的支出比重，2006年，我国为2.31%，高收入国家为7%～10%，中等收入国家为4%～7%。预计我国2010年公共养老金占GDP的支出比重达到3.5%，2020年达到6%。

依据以上参数，预计2010年城市失业保险、养老保险、医疗保险三大保障人数分别达到3亿人，城市居民最低生活保障人数达到2500万人，农村合作医疗保险覆盖人数达到4亿人，农村低保保障人数达到5000万人，所需社会保障投入1.37万亿元左右，占GDP比例4%左右; 2020年，城市失业保险、养老保险、医疗保险三大保障人数分别达到5亿人，城市居民最低生活保障人数达到2000万人，农村合作医疗保险覆盖人数达到4亿人，农村低保保障人数达到2亿人，所需社会保障投入5.8万亿元左右，占GDP比例8%左右(见表5-20)。

表5-20　社会保障与社会福利投入预测

资料来源:根据《中国劳动与社会保障统计年鉴》(2000～2007)数据测算。