未来年中国基础设施产业建设的目标与任务

4.2　未来20年中国基础设施产业建设的目标与任务

4.2.1　中国基础设施建设的现状中存在的问题

经过20多年的改革和建设，特别是20世纪90年代以来的快速发展，我国的基础设施建设有了较大的飞跃，过去供给不足的突出矛盾已经在很大程度上得到改善，但仍然面临着诸多的问题，这些问题如果不妥善解决，将制约我国的基础设施未来进一步的发展。因而在确定未来20年我国基础设施建设的目标与任务时，有必要首先明确这些问题所在。

（1）基础设施总量水平上了一个台阶，但供给能力还非常有限，难以满足经济高速增长的需求

在能源、交通、通信等基础设施领域，虽然已经达到供需平衡，但这种平衡只是一种暂时的、低水平的平衡。从需求方面看，“九五”以来，社会对能源、交通、通信的需求水平已经显现出加速度增长的势头。从供给能力看，基础设施的人均指标仍然较低。例如，发电装机总量虽然达到了2.5亿千瓦的空前规模，但人均装机量也只有0.2千瓦，不及发展中国家的平均水平。平均每平方公里国土面积拥有的公路不过0.12公里，扣除山地面积后也仅有0.18公里。公路密度最大的沿海地区平均每平方公里拥有公路也只有0.3公里，不及0.5公里的全世界平均水平。在121万公里公路总里程中，国道主干线仅10万公里，高速公路不足5000公里。国道平均车速40公里，大大低于汽车行驶的经济车速。经过大规模的建设，铁路限制口已经减少到5个，但西南和东北地区，京沪、京广、哈大、京沈、陇海五大干线运力仍然紧张。民航大中型机场候机楼接纳能力仍旧落后。国家标准规定，年吞吐旅客和候机楼面积之比就为100∶1，但目前32个干线机场中，还有22个机场尚未达标，其中北京首都机场、广州白云机场和成都双流机场分别是229∶1、400∶1和259∶⁽¹⁷⁾。

和能源、交通、通信相比，水利、城市基础设施状况还够不上低水平的供需平衡。尽管国家在“八五"期间加大了对水利的投资力度，到1997年，水利投资占全社会投资比重也只提高到1%。北方地区严重缺水的局面还没有得到改观，南方主要河流、湖泊防洪标准只能抵御二十年一遇的洪水。全国水土流失面积179万平方公里，年土壤流失总量50亿吨，1/3的水库还在“带病服役"。城市基础设施滞后，在666个城市中，供水能力不足的城市有330个，其中严重缺水城市60个，几乎全部是大中城市。经过大规模的建设和改造后，1996年，城市道路车均拥有面积比“七五"末期还下降了30%。城市公共汽车平均行驶车速，70年代为30公里，80年代为20公里，目前已降至12公里⁽¹⁸⁾。城市道路拥挤问题已经制约了汽车工业的发展。城市垃圾、污水处理能力问题严重，目前流经城市河流全部受到污染，无一条达到三类水标准。

（2）基础设施总量矛盾在经过20年的建设后得以缓解，但结构性矛盾凸显出来

在能源产业中，以电力工业为例，一方面是对煤炭的过度依赖，燃煤机组比重高达75%，致使环境对燃煤的承受能力已达到上限；另一方面，部分地区水电需求比重过高，枯水季节缺电严重。中小火电比重过高，20万千瓦以下高能耗小机组占火电机组的比重高达49.5%，能源资源浪费和污染问题十分突出。电网建设相对滞后，供电可靠性，安全性较差，损耗高。区域间电网无法根据需求变化相互调节电力供应。另外，全国各大电网普遍缺乏调节日区间需求的能力。在煤矿工业，国有重点骨干煤矿生产能力日益萎缩，目前产煤量所占比重不足50%，而乡镇小煤矿发展过快，总数已达7万多家，平均矿井年产量只有7900吨，但产煤总量已经占到全国总产量的40%以上⁽¹⁹⁾，煤炭供应的长期稳定性脆弱。

在交通运输行业中，公路总体水平低下的状况没有得到改观。高速公路和汽车专用路合计只占公路总里程的2%；四级及以下道路有24万公里，比重高达20%。港口专业化泊位能力明显不足。1997年，全国共完成集装箱吞吐900万箱，其中经专用码头装卸的只有400万箱，矿石等大宗货物经非专业泊位吞吐的比重高达56.8%⁽²⁰⁾。机场空管设备水平低下。输油管线服务能力不足的问题也十分突出。

邮电通讯业在实现国民经济信息化进程中，通信的发展方向是数字化、高速率、宽带化，我国在这方面还处于起步阶段。

另外，基础设施的地区结构亟待改善。一方面，中西部地区城市基础设施普遍落后于东部沿海地区，其中又以交通和城市基础设施的发展差距最为明显。中西部地区幅员占全国的86.3%，而公路拥有量只有总量的60%，铁路不足70%⁽²¹⁾。由于经济发展落后，城市建设资金短缺，中西部地区城市基础设施普遍落后。“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”的城市在中西部不是少数。全国15个无电县均在中西部。另一方面，个别地区、某些行业基础设施建设存在过度超前和不合理的重复建设。例如，东南沿海部分地区机场、候机楼以及长江下游、东南部沿海港口布点过密。在邮电通信方面，因体制原因，出现了邮电通讯公用网和电力、铁道、广播、电视部门专业网的重复建设。城市建设方面，中等以下城市和小城镇的新建道路也有标准过高、占用耕地过多的问题。

（3）体制问题已经成为制约我国基础设施产业进一步发展的主要障碍

经过20年的发展，基础设施产业的突出问题集中在:政企不分，价格形成机制不合理，竞争不充分，垄断势力过于强大等。

政企不分可以说是大多数基础设施产业的通病。我国长期的计划经济体制，导致对基础设施产业的国家垄断。加之基础设施产业自身的基础性和公共性，使得政府成为其主要的参与力量。目前，我国的许多基础设施产业仍然由中央和各级地方政府或者行业主管部门参与经营，政企合一的经营体制加剧了基础设施产业的低效率，阻碍了产业的市场化进程。

改革前，基础设施产业产品和服务的计划定价偏低，导致严重的供不应求。当对基础设施产业实施了初步的改革，但垄断尚未打破之际，又产生价格上涨过快，刺激重复建设、抑制社会需求的问题。如民航票价的折扣竞争、禁折令风波和最近再次松动的尝试，部分地区电信与有线电视之间的违规竞争，铁路票价与“票贩子”活动的关系，关于春运铁路票价问题的争论，以及已经立法，并在一些地方和部门开始实施的“价格听证制度”等，都涉及基础设施产业的价格机制问题。

定价不合理问题以电力、水利、城建部门比较典型。还本付息电价对电力工业的发展曾经起过巨大的促进作用，但这种成本无约束的价格政策发展到今天已经威胁到电力工业的生存和发展。广东等地早已出现企业小柴油机组发电成本低于上网电价的怪现象。有些地区农民因电价过高，宁肯不浇灌庄稼，也不用电。有色、钢铁等耗电大户企业经营困难，与电价过高有一定关系。水利、城建部门由于价格偏低，缺少自我发展能力。中国是水资源严重短缺的大国，但现行水价并未反映水资源的供求关系。城市基础设施收费过低（如供水、煤气、排污、污水处理）或根本不收费（如城市垃圾处理），是城市建设落后的主要原因。

（4）政府规制不力导致我国基础设施产业难以增进消费者福利

基础设施产业的自然垄断性决定了需要政府对其进行规制，以解决市场机制无法有效约束垄断企业的问题。但现阶段，我国基础设施产业的规制方面存在的问题也较多，如产品定价、进入管制等。

以电力产业定价为例，我国的电价改革可以概括为“新电新价”。这虽然弥补了原有电价规制体系的部分缺陷，但也暴露出严重的问题:由于我国现行的电力建设项目基本上是建成后由物价部门报批电价，而非在政府与电力企业就电价达成一致后建厂，从而导致现行指导性电价的各构成要素及其比例的规定在不同地区之间大不相同，甚至不同企业之间也未能统一。

又如，我国现行的自来水价格规制仍是由各级物价管理部门以管辖范围内的自来水企业上报的成本和费用为主要定价依据，不能有效刺激企业提高效率。因为这种上报的成本只是特定地域内垄断企业的个别成本，而不是合理的社会平均成本，使得企业没有降低成本，改善经营的压力，还会诱使企业虚报成本，最终导致企业的低效率和亏损。而且，由于大多数自来水企业的经营亏损由地方政府财政补贴，使得不少企业虽然亏损，员工数目不断增加，工资照常上涨，福利待遇照常提高。

4.2.2　未来20年我国基础设施建设的目标与任务

为了促进我国基础设施产业的健康发展，国家先后在许多计划、规划中都确定了基础设施在未来一定时期的建设目标和任务，特别是“十五”计划制定了以城市化为主线的经济结构战略性调整的发展战略，要求基础设施在未来若干年内必须保持高速发展态势。具体而言，目标就是要:加强基础设施建设，改善布局和优化结构，提高工程质量，拓宽投资渠道，注重投资效益，把基础设施建设提高到一个新水平⁽²²⁾。从各个行业发展的角度来讲，可以概括为以下几个方面:

（1）加强水利建设，全面规划，统筹兼顾，标本兼治，综合治理

水利建设要坚持兴利除害结合，防洪抗旱并举，在加强防洪减灾的同时，把解决水资源不足和水污染问题放到更突出的位置。科学制定并积极实施全国水利建设总体规划和大江大河流域规划。重点加强大江大河大湖防洪工程体系建设和综合治理，对淤积严重的河湖进行整治和疏浚。加强以长江、黄河为重点的堤防建设。继续建设长江三峡、黄河小浪底等水利枢纽，兴建黄河沙坡头、嫩江尼尔基、淮河临淮岗、岷江紫坪铺、澧水皂市、右江百色、塔里木河及黑河整治等水利工程。加强蓄滞洪区安全建设，强化城市防洪，抓紧病险水库的除险加固。搞好水利设施配套建设和经营管理。加紧南水北调工程的前期工作，“十五"期间尽早开工建设。适时建设其他跨流域调水工程，采取多种方式缓解北方地区缺水矛盾。

（2）加强统筹规划，扩大网络，完善系统，建立健全畅通、安全、便捷的现代综合运输体系

交通建设要加快以“五纵七横"为重点的公路国道主干网建设，全面贯通“三纵两横"。起步建设西部公路的八条新通道，完善路网结构，提高路网通达深度。2005年，公路通车里程要达到160万公里左右，其中高速公路2.5万公里。建设改造“八纵八横"铁路主通道，扩大西部铁路网，加快铁路既有线路技术改造，提高列车运行速度。建设青藏铁路、京沪高速铁路和西北、西南进出境铁路。2005年，铁路营业里程将达到7.5万公里。发展大城市轨道交通。加强沿海主枢纽港口大型集装箱运输系统、专业化散货运输系统及主要港口出海航道建设，建设上海国际航运中心。2005年，沿海港口深水泊位达到800个⁽²³⁾。加强长江、珠江及京杭运河等水运主通道建设，积极发展内河航运。突出支线机场建设并向西部地区倾斜，完善枢纽机场和干线机场，提高空管技术装备水平。加强油气管道建设，初步形成管道运输网。充分发挥各种运输方式的优势，发展和完善城市间旅客快速运输、大城市旅客运输、集装箱运输、大宗物资运输和特种货物运输五大系统。以信息化、网络化为基础，加快智能型交通的发展。继续加强邮政基础设施建设。加快以政企分开为核心的交通运输管理体制和经营机制改革，铁路实行“网运分离"，民航机场和港口下放地方管理，航空运输企业实行重组，形成大集团。

（3）优化能源结构，发挥资源优势，提高利用效率，加强环境保护

能源建设要以煤炭为基础能源，提高优质煤比重。推进大型煤矿改造，建设高产高效矿井，开发煤层气资源。加大洁净煤技术研究开发力度，通过示范广泛推广使用。实行油气并举，加快天然气勘探、开发和利用，统筹生产基地、输送管线和用气工程建设，引进国外天然气，提高天然气消费比重。开发燃料酒精等石油替代产品，采取措施节约石油消耗。加强石油资源勘探，合理开发石油资源，努力发展海洋石油。积极利用国外资源，建立海外石油、天然气供应基地，实行石油进口多元化。建立国家石油战略储备，维护国家能源安全。加强城乡电网建设和改造，建设西电东送的北、中、南三条大通道，推进全国联网。进一步调整电源结构，充分利用现有发电能力，积极发展水电、坑口大机组火电，压缩小火电，适度发展核电，鼓励热电联产和综合利用发电。开工建设龙滩、小湾、水布垭、构皮滩、三板溪、公伯峡、瀑布沟等大型水电站，抓紧长江上游溪洛渡或向家坝水电站开发的前期论证工作。在山西、陕西、内蒙古、宁夏、贵州、云南建设大型坑口电站。深化电力体制改革，逐步实行厂网分开、竞价上网，健全合理的电价形成机制。积极发展风能、太阳能、地热等新能源和可再生能源。推广能源节约和综合利用技术。