未来年中国基础设施建设的制度基础和保障体系

4.3　未来20年中国基础设施建设的制度基础和保障体系

未来20年，是我国全面建设小康社会以及经济、社会发展极为重要的时期。世界新科技革命迅猛发展，经济全球化趋势增强，世界范围的产业结构调整进程加快；我国国内也正处在经济结构调整的关键时期，改革处于攻坚阶段，加入世界贸易组织又带来新的挑战。在这种大环境下，基础设施产业作为国民生产与生活不可缺少的物质载体与基本条件，其产业引导政策的适当与否不仅将决定我国基础设施建设的发展速度，也将对我国经济能否实现跨越式发展带来影响。

在考虑未来20年我国基础设施建设的相关产业政策取向时，首先需要明确以下两个方面的关系:一是产业政策的类型越来越多所带来的一个问题；二是如何协调各种产业政策之间的关系，以及产业政策与其他经济和社会发展政策之间的关系，特别这些不同的政策之间发生矛盾冲突时，如何协调衔接需要在制定基础设施产业政策时认真考虑。其次，是把握好指导性产业政策和强制性产业政策之间的关系。一般认为，在市场竞争机制能够有效发挥作用的产业和领域，产业政策的取向应当是指导性的。而在容易产生“市场失效"的领域，即具有自然垄断性质和公共产品性质的基础设施产业，产业政策的取向应当具有较大的强制性和约束力。例如，制定特定的产业立法，或者由相关行政管理部门颁布具有强制性约束力的规章条例，如在部分行业实行的最低经济规模标准和技术等级标准，以及针对某些产品所制定的市场禁入政策等。

从产业引导政策的内容来看，对于我国的基础设施产业，政府的产业结构政策已经将其确定为加强建设的重点行业，因此下文主要探讨的是如何制定合理有效的产业组织政策，在基础设施产业内形成有利于资源优化配置的有效竞争态势，协调竞争与规模经济的矛盾，促进产业的整体发展。因为基础设施产业具有自然垄断性特征，市场机制难以有效地发挥作用，要解决该产业发展中存在的诸多问题，单靠产业与企业自身来调节是难以达到良好的市场效果的。而这种产业组织政策要想行之有效，必将是一个综合的政策体系。

4.3.1　现代企业制度:中国基础设施产业组织政策的微观基础

基础设施产业组织政策要发挥其效能，离不开健康的企业制度。在我国，政府几乎拥有全部自然垄断的基础设施产业的股权，如城市供水、供电、燃气、交通，以及邮政、电信、铁路、航空运输等。政府对微观经济的参与不仅范围广，而且程度很深。在这种体制下，企业不仅要实现经济目标，还肩负着诸多社会责任，经济效率难以提高。因而，我国的基础设施产业要真正形成有效竞争的格局，一方面要使市场成为配置资源的基础性机制；另一方面，要让企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场主体。也就是要实现政企分开，即:政府与国有企业的关系应通过建立有效的国有资产监督、管理和营运机制体现出来，企业虽然对国有资产负有保值增值的责任，但不再在行政上隶属于政府专业部门，而是自主经营、自负盈亏，参与市场竞争，获取经济效益。

（1）为实现国有资产的保值增值，应建立有效的国有资产监督、管理和营运机制

目前，我国已经成立了“国有资产管理委员会”作为国家终极所有权的管理部门。接下来要逐步弱化政府有关部门的国有资产所有者职责，而不断地扩大国资委作为国有资产所有者代表的权利和范围，对国有资产进行宏观管理，对重大产权关系变动进行审核、监察和协调，以提高国有资产的运营效率。

另外，成立由国资委监管的各产业投资控股公司。这类公司是国有资产的专职经营部门，它不直接进行生产或服务，而是通过对国有资产本身的经营实现各行业国有资产的保值增值。例如，对自来水、管道燃气产业，将城市公用事业局分为行使社会经济管理职能的城市公用事业局和专职经营供水、管道燃气产业国有资产的国有投资控股公司。同样，铁道部相应分离为铁道部和国家铁路控股公司，控股公司受国资委的监管。鉴于我国原电力工业部已经撤销并改组为国家电力公司，而电力产业的政府社会经济管理职能由国家经贸委行使，所以应该将国家电力公司转变为国家电力投资控股公司，该控股公司受国资委的监管。

（2）加大基础设施产业内国有企业治理结构改革，构建健康的微观企业制度基础

政企分开后，基础设施企业应该按市场经济微观主体的要求，在制度创新和经营自主权方面深化改革。具有明晰的产权关系和完善的内部治理结构的企业，才是基础设施产业的真正市场竞争主体。对于非自然垄断性业务，应逐步降低甚至取消行业进入门槛，引入民间资本和国外资本，实现竞争主体多元化。如果引入竞争只限于培育少数国有企业，则竞争难以真正形成，即使形成所谓的竞争，企业也会缺乏持久的竞争力。对于自然垄断性业务，可采取企业特许投标，争取垄断经营权或委托经营等方式。

4.3.2　健全的法制体系:中国基础设施产业组织政策的制度保障

制定健全的基础设施行业规制法律，确定独立规制机构的法律地位和法定权力，规范基础设施企业的运营行为，将成为未来20年我国基础设施产业组织政策的重要组成部分。

对于基础设施产业，为了实施有效的产业规制，需要建立与市场经济相适应的新规制框架，以及保证这些产业规制手段的有效性而必备的控制措施，比如有效的审计制度和税收系统。具体来讲，这种新的规制框架至少包括两个方面的内容:一是规制制度改革。一方面，需要颁布或完善与市场经济相适应的基础设施行业法，如电力法、电信法、航空法、铁路法和交通法等，作为规范这些行业的法律基础；另一方面，还要建立独立的规制机构来监督执行这些法律。二是建立和完善反垄断制度，包括颁布反垄断法，建立和完善独立的反垄断司法监督。

（1）健全的法律制度是基础设施产业健康发展的准则

市场经济是一种法制经济，基础设施产业的发展必须适应市场经济游戏规则的要求。而我国基础设施领域的改革沿袭的是一种先改革、后立法的传统。规制法律体系的严重滞后，产生了许多问题:一方面，缺少框架性的法律约束；另一方面，即使颁布了某些行业法规，也都是由行业主管部门或代表所有者的部门来制定和执行的，难以保证客观性和公正性。因此，政府应当加快基础设施领域的立法进程，尽快出台《反垄断法》。反垄断法被西方国家称为“经济宪法”，它有助于维护竞争秩序，防止垄断，促进市场的有效竞争。在此基础上，立法机构还应当联合有关部门根据不同行业的技术经济特征，制定相关的行业法规，对规制机构设置、责权划分、服务价格和质量、市场准入条件等内容做出规定。目前我国亟待立法的有电信法以及反垄断法，同时，铁路法、电力法及各地区市政公用行业的地方性法规也亟待修改与完善。另外，还要注意反垄断法与价格法、反不正当竞争法的协调配合。

（2）独立的规制机构是维护基础设施领域公平竞争机制的前提

规制机构一般主要由进行规制的立法性机构和具体实施这种规制的行政性执行机构构成，两者是完全相互独立的主体，在规制中扮演着不同的角色。立法机关订立有关法案，作为规制的依据，规制机构则是规制法案的执行者。而在我国现有的行政管理体制下，行业规制者同时又是行业主管部门，甚至是原有企业的“老板”。规制者与企业之间这种在“父子”关系基础上形成的天然利益同盟对规制效果的影响是致命的:首先，既是行政部门又兼行业主管的规制者难以真正站在中立的立场上平等对待所有的市场参与者，新的市场进入者或非国有企业难免受到歧视。其次，这种政企同盟一旦形成，规制者便完全有可能滥用其行政职权，为了自身利益在立法和执法过程中置消费者利益和新进入企业集团的合法权益于不顾，最终导致这些受规制产业资源配置效率低下。在这种体制下，即使引入竞争，竞争机制也不可能有效发挥作用。因此，应该在尽快取消政企合一的政府规制体制的同时，在电力、电信、铁路、航空等基础设施产业设立独立的专业性监管机构来执行政府规制的新职能。

监管机构和一般政府部门相比，应有很大不同，并且至少要具有这样几个方面的共同特征:一是有较大财政上的灵活性，可以向监管企业收取管理费，财政独立、自负盈亏。二是管理机构与被监管的企业没有利益冲突。三是监管机构应免于政治的压力，有充分的自主权。四是监管必须有独立的很强的专业能力，因为监管是很复杂的，监管机构要有自己的技术鉴定能力。五是监管人员比一般公务员薪水要高，其工资不是来源于税收，而是来自行业本身的运营。另外，为避免规制机构的成员被俘虏，提高规制效率，应建立健全一套对规制机构进行监督的监督体系。这个监督体系除了法律外，还应包括监督机构、听证会制度、专业性的消费者协会、信息公开制度等。只有这样，才能真正实现基础领域政府管制体制的政企分离。

4.3.3　完善的配套体系:中国基础设施产业组织政策的支撑环境

基础设施产业的发展离不开金融、财政、社会中介等部门和机构的支持与配合。因此，要加快配套体系建设，为基础设施建设创造良好的外部环境。

（1）加强基础设施产业的金融、财政支持体系的建设

银行首先要为基础设施领域市场化改革发挥“融资中介”和“投资桥梁”的作用。按照我国商业银行法规定，银行虽不能直接投资基础设施，但它可以通过提供全方位的服务，促进基础设施领域改革顺利进行。如为基础设施企业提供融资咨询、财务顾问服务；加大对基础设施领域投资企业信贷支持力度；建立基础领域投资的风险预警机制和风险防范机制等。其次，资本市场要为基础设施领域股权转换、资产重组提供良好的市场环境。再次，财政也要大力支持基础设施领域的市场化改革，并尽力给予优惠政策和资金的扶持。在民间投资低迷的情况下，财政要扩大直接投资，增加基础设施产品和服务供给。除此之外，在今后更多情况下，财政要善于运用低息、贴息参股，以及财政偿债资金、政府订货、专项补助等方式，充分发挥财政对公共产品供给的指导、协调和支持作用。

（2）强化行业协会的作用，行业监管与行业自律相结合，作为政府规制的补充

政府要改革对各类行业协会、研究咨询机构和社会中介组织的管理办法，减少官办和垄断色彩，引入竞争机制，使其成为自筹经费、自我管理、独立行使社会职能的法人。行业协会应该向基础设施领域的企业提供政策咨询、信息收集、技术开发、经济研究、改制方案、财务分析、人才培训、资产评估等高质量的全方位服务，真正成为政府与企业之间的桥梁和纽带。

另外，行业协会要成为维护市场竞争秩序的重要力量。基础网络的自然垄断特性是基础设施企业不规范行为的根源。我国的改革模式是通过“网运分离”、“上下分开”等方式将基础网络剥离出来，使其在政府规制的范围内独立经营。但由于这些网络型企业拥有绝对的垄断地位，一旦规制失效，便很可能会利用其网络的垄断性追求超额利润。因而，加强由网络上下游企业共同参加的行业协会的作用，用行业自律作为政府监管的补充，有助于防止企业不规范经济行为的出现。