未来年中国若干基础设施产业的规制政策构想

4.5　未来20年中国若干基础设施产业的规制政策构想

区别对待、分类推进，探索基础设施领域建立竞争机制的有效途径。基础设施领域不同的行业引入竞争的方式和途径是不一样的，要积极探索各行业改革的整体方案。

4.5.1　未来20年我国铁路产业的规制政策建议

我国的铁路产业多年来维持着高度集中的计划经济管理体制，政企不分，运营效率低下。虽然国家已经开始启动铁路管理体制改革，但目前从总体上看，铁路产业仍然是国家垄断经营，对铁路产业的规制改革已经势在必行。

根据铁路产业自身的特性，未来20年我国铁路产业规制政策的总体思路可以确定为:网运分离、政企分开、引入竞争、加强监管⁽³⁰⁾。也就是说，要打破目前铁路运输行业的大一统管理体制，对全路进行“网运分离”的改造，将具有竞争性的客货运输经营和具有垄断性的铁路路网基础设施分开，分别组建路网公司和运输公司，把运输经营推向市场。最终，将全国铁路组建成由若干客运公司、货运公司和一家路网公司构成的市场体系。

具体而言，将铁道部的职能进行分解组合，成立铁路监管部门和国家路网公司。铁路监管部门承担铁道部原有的行政管理职能，主要负责行业管理工作，制定产业发展规划和政策法规，检查监督运输安全、铁路运价和服务质量，制定市场准则及运行规划，促进行业竞争，保护消费者权益，处理用户投诉等，而对铁路企业的生产活动不予干预。国家路网公司负责全国国有铁路干线和支线的经营业务，实行国家垄断经营。主要职责:一是负责全国铁路的调度管理，分配路网能力和承担指挥职能；二是向在铁路上运行的机车收取租金，收费标准接受铁路监管部门的监管；三是用盈利兴建新铁路和对原有铁路进行维护和改造。

对于一些地方集资兴建的铁路，可用两种方式解决:一是用赎买的方式收归国有；二是在铁路监管部门的监管下，允许其自主经营。路网公司将对铁路建设项目实行分类建设。对于公益性铁路项目，如一些属于国土开发，消除地区间经济发展不平衡，加强民族团结，支持边疆建设，满足军事需要等类型的铁路，不能通过市场经营获得正常的收益和回报，其建设应由国家投入。对于除公益性铁路网之外的经营性项目，则将通过公开招标大力吸收社会投资，建立市场化的多元投资机制。在线路等基础设施养护、维修业务上也可以引入竞争，并通过政府规制和投融资责任约束等多种方式，有效规范企业行为。例如，路网公司在线路运输密度不高的地方线路应用特许经营投标制。可以采用两种形式:一种是政府规制者只授予中标企业短期（如10年以下）经营特许权，并保留基础设施资产的所有权，以避免在新一轮特许经营投标时产生资产转让问题。另一种是政府规制者授予中标企业较长时期（如25年以上）的特许经营权，并使中标企业拥有部分资产，以刺激企业（至少在前些年）对基础设施进行投资。

而“网运分离”后的客运货运公司将成为有偿使用路网进行经营的完全独立的市场主体。既要面临运输市场上替代品的竞争，又要应对行业内部的竞争。客运形成同一线路上不同公司的列车竞争，货运也形成公司对同一种类货物运输的竞争。对于铁路运输企业承担的大量以优惠价或无偿性方式提供的公益性运输业务，如抢险、救灾、支农、军运、专列等，这部分业务造成的亏损应由国家有关部门来承担。具体来说，以现有的14个铁路局为基础，剥离运输外的其他生产或服务，组建几个大的产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的铁路运输公司。各公司自主经营、自负盈亏，共同参与不受区域限制的全国范围内的竞争。其票务和货运手续可借鉴航空公司的做法，由自己经营或委托第三方经营。铁路运输公司还可介入公路运输、河运、海运等领域，通过联运方式提高竞争力；也可从事仓储业务，提供运输、仓储一条龙服务，甚至可以从事邮包速递等业务。

另外，将机车制造等设备供应单位和路桥设计、施工等单位分离出铁路系统，让其在不限于铁路领域的大市场中参与竞争。例如，铁路施工单位除可参与铁路工程项目的投标外，也可参与高速公路、机场、码头等施工项目的建设。

4.5.2　未来20年我国电力行业的规制政策建议

我国的电力产业自20世纪80年代末期开始放松规制，实施投融资体制改革，推出集资办电政策，形成了投资主体多元化的格局，大大缓解了电力供应短缺的情况，促进了产业的整体发展。但是，电力行业价格形成机制的不合理，管理体制的高度计划性等问题仍然未能解决，形成电力产业健康发展的主要障碍。因而，我国的电力产业在未来20年内应该继续实施“厂网分开，供输分离，竞价上网，竞争售电”⁽³¹⁾31的政策，推动电力产业的改革进程。

所谓“厂网分开，供输分离”，是指发电与输电、配电分离，除具有自然垄断性质的输电业务由国家电力公司垄断经营外，在经营性质的发电、配电、售电领域全面引入竞争机制。国家电力公司独资经营管理国家电网，其所属的发电公司按区域分解成若干独立的经营实体，并在此基础上进行股份制改革，成为独立的股份制公司。所谓“竞价上网，竞争售电”，是指所有发电企业，无论国有企业还是股份制企业，都在公开、公正、公平的原则下竞争上网，报价低的优先上网，报价高的少上网或不上网，迫使电力企业加强管理，降低成本，降低电价。同时，在售电环节也建立竞争机制，放开供电价格。此外，应该鼓励发电企业以直接供电方式向较高电压等级和用电量大的用户售电，电网对直供电量只收取规定的过网费。允许不拥有电力资产的售电公司经营供电业务，以批发方式代理大用户购电业务和为零散用户采购电力。

在这种方案的指导下，根据我国前期电力体制改革的状况，目前首先要对电网企业、配电企业、发电企业等进行重组。

对电网企业的重组，可以将国家电力公司作为电力产业的控股总公司，经营管理各区域电网的国有资产，协助国家制定电网发展规划，协调各区域电网的发展，促进西电东送，参与投资建设跨区域输电线路和区域间联网工程，最终实现全国联网经营。各区域内省市电力公司，按公司法改组为由国家电力公司控股的华北、东北、华东、华中、西北、川渝和南方7个区域电网有限责任公司或股份有限公司，负责区域电网公司在当地的输配电业务，并进行网际互联，向全国联网经营过渡。各地规制机构可以参照其他地区电网公司的价格，考虑各地企业经营环境的差异，确定平均经营成本，制定本地区的价格最高限制。

对于配电企业而言，已独立于电网公司的配电企业因其初始成本已付出，资产专用性强，可维持现状。对历史上形成的一个行政区内各区域内电力公司和多种所有制组建的过多家配电公司的问题，根据电网结构、配电能力、质量、经济合理性等因素确定配电的经济区域，在一个经济区域内，组建具有法人资格的配电股份有限公司，完善法人治理结构。输配一体的公司可暂时不分开，但输配业务要分开核算，以便政府监管和定价。远期再考虑进行输配分开的改革。

对于国家电力公司原下属各区域集团公司和省公司所拥有的非自然垄断业务资产，应该通过出售国有股权，引进多种所有制的投资主体，成立由国家电力公司作为电力产业控股公司持股的多家竞争性的经营非自然垄断业务的企业。

4.5.3　未来20年我国电信行业的规制政策建议

从世界范围来看，随着光纤通信技术、无线技术和计算机技术的发展，电信产业的自然垄断特性已经改变，各国电信业规制体系的变革早已展开；对于我国而言，电信产业中本地网和市话业务的自然垄断性也正在消失。遵循这种规律，我国对电信产业的进入规制、价格规制的放松已经起步。目前，我国电信市场上，中国联通、中国铁通已经与中国电信竞争经营包括市话在内的电信业务。按照这一思路，下一步应该允许现在拥有有线电视网络的广电部门组建电信公司，进入市话和其他业务领域。在三网融合和数网竞争中向下一代电信网演进，促进电信产业的发展。在数网竞争的过程中，应通过互联互通等政策，发挥各自网络的优势。同时，通过市场力量的作用，在各公司中进行兼并、重组，促进竞争。

中国电信产业总的规制原则应当是统一规划、多元投资、开放经营。具体地说，在政府成立授权的专业机构，经过充分调查、科学研究，统一制定信息基础设施建设规划，并以立法的方式保障其权威性；对信息基础设施建设实行统一标准、统一规范，确保通信设施先进、实用和各种网络之间互联互通；在投资方面，为了保障竞争，强调投资结构的多元化，这样既可拓宽投资渠道，加快建设速度，又可以优化资产结构，改善经营状况；在电信基础设施和服务业务的经营方面，打破垄断，实行长话与市话和传输网络与电信业务的分离，保证电信部门内部竞争机制的建立。

由于电信产业存在一些公益性项目，如向农村和山区提供通信等。这些公益性服务的平均成本大大高于向城市和平原地区提供相同服务的平均成本，但为实现社会分配的公平性，并不能根据实际平均成本分别向农村和山区、城市和平原地区的消费者制定差别很大的价格。这种类型的服务在非自然垄断业务领域引入竞争后该如何处理，正是普遍服务所要探讨的问题。基础设施产业的普遍服务是指对任何人都提供无地域、质量、资费歧视且能承担得起的业务服务。由于普遍服务的社会价值，我国应该在法律与政策上保证其实现。关于普遍服务的资金来源，我国目前使用最多的是交叉补贴。随着政企分开和自然垄断与非自然垄断业务的划分，可以通过建立普遍服务基金的方式，解决普遍服务问题。

电信业的互联互通包括两方面的含义:一是由于长话、移动电话等业务只有接入市话本地网才能提供服务，因而互联互通是市话本地网应该无限制地向各个电信运营商提供接入服务；二是提供市话服务的网络用户之间应该无限制地实现互通。为保证竞争的真正进行和有效竞争的市场结构的形成，《电信法》和信息产业部应制定和执行鼓励竞争、打破垄断和互联互通的规制政策。政府的规制有利于确保互联中的对称性和互惠性，不同的电信运营商可以发挥各自网络的优势，在竞争和合作中获益。规制机构应制定网间互联事项的谈判框架与原则，重点是要确定互联互通接续费及结算方法。互联费用一般包括物理连接费、互联使用费和辅助性费用等。比较有影响的互联费的理论基础是拉姆齐定价（Ramsey Pricing）原则和有效元素定价（Efficient Component Pricing Rule，ECPR）。实践中，有资费和成本两种网络互联收费的方法。虽然资费法简便易行，但随着竞争的深入，采用成本法会更为公平合理。

【注释】

(1)吴庆:《基础设施的公共性及其政策启示》，《中国经济时报》2001年2月12日。

(2)公共性是指公共物品在消费中的竞争性和技术上的排他性。消费的非竞争性是指其他消费者的消费量不受某一消费者增加消费的行为影响。技术上的非排他性是指下列两种情况之一:第一，在某一物品的消费过程中，任何人无法选择性地对部分消费者提供服务，将某些消费者（如不支付费用的消费者）排除在外；第二，将拒绝付费者排除在外的做法虽然在技术上可行，但在经济上明显地得不偿失。

(3)吕铁:《论经济发展中的基础设施》，《中国社会科学院研究生院学报》1995年第4期。

(4)此处数据援引自国家统计局:《为迎接十六大系列分析报告之八:基础设施产业得到加强》，www.stats.gov.cn

(5)此处数据援引自国家统计局:《为迎接十六大系列分析报告之八:基础设施产业得到加强》，www.stats.gov.cn

(6)此处数据援引自国家统计局:《为迎接十六大系列分析报告之八:基础设施产业得到加强》，www.stats.gov.cn

(7)此处数据援引自国家统计局:《为迎接十六大系列分析报告之八:基础设施产业得到加强》，www.stats.gov.cn

(8)此处数据援引自国家统计局:《为迎接十六大系列分析报告之八:基础设施产业得到加强》，www.stats.gov.cn

(9)此处数据援引自国家统计局:《为迎接十六大系列分析报告之八:基础设施产业得到加强》，www.stats.gov.cn

(10)此处数据援引自国家统计局:《为迎接十六大系列分析报告之八:基础设施产业得到加强》，www.stats.gov.cn

(11)此处数据援引自国家统计局:《为迎接十六大系列分析报告之八:基础设施产业得到加强》，www.stats.gov.cn

(12)邬义钧、邱钧主编:《产业经济学》第509～515页，中国统计出版社，2001年。

(13)此处数据援引自国家统计局:《为迎接十六大系列分析报告之八:基础设施产业得到加强》，www.stats.gov.cn

(14)此处数据援引自国家统计局:《为迎接十六大系列分析报告之八:基础设施产业得到加强》，www.stats.gov.cn

(15)此处数据援引自国家统计局:《为迎接十六大系列分析报告之八:基础设施产业得到加强》，www.stats.gov.cn

(16)此处数据援引自国家统计局:《为迎接十六大系列分析报告之八:基础设施产业得到加强》，www.stats.gov.cn

(17)此处数据援引自“国情调查研究”课题组:《中国基础设施建设》，中国国情网。

(18)此处数据援引自“国情调查研究”课题组:《中国基础设施建设》，中国国情网。

(19)此处数据援引自“国情调查研究”课题组:《中国基础设施建设》，中国国情网。

(20)此处数据援引自“国情调查研究”课题组:《中国基础设施建设》，中国国情网。

(21)此处数据援引自“国情调查研究”课题组:《中国基础设施建设》，中国国情网。

(22)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，《人民日报》2001年3月18日。

(23)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，《人民日报》2001年3月18日。

(24)张勇、张世英、程振华:《对自然垄断行业改革的思考与建议》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2001年第4期。

(25)戚聿东:《论中国的垄断管制与反垄断立法》，《经济评论》2001年第1期。

(26)戚聿东:《论中国的垄断管制与反垄断立法》，《经济评论》2001年第1期。

(27)胡立君:《自然垄断产业的有效竞争模型及其应用》，《产业经济学理论与实践问题研究》第341页、第342页和第346页，经济管理出版社，2000年。

(28)胡立君:《自然垄断产业的有效竞争模型及其应用》，《产业经济学理论与实践问题研究》第341页、第342页和第346页，经济管理出版社，2000年。

(29)胡立君:《自然垄断产业的有效竞争模型及其应用》，《产业经济学理论与实践问题研究》第341页、第342页和第346页，经济管理出版社，2000年。

(30)同，第327页。

(31)同，第329页。