中国基础设施产业规制的理论分析

4.4　中国基础设施产业规制的理论分析

理论分析是制定政策的前提。结合基础设施产业自身的特点以及我国经济发展的实际情况，分析制定我国基础设施产业规制政策的侧重点在何处。限于篇幅，本章只重点分析4个问题。

4.4.1　有效竞争:中国基础设施产业规制的永恒主题

有效竞争是指规模经济和竞争活力相兼容的理想状态。基础设施产业所具有的自然垄断特征，决定了一方面要通过兼并重组扩大企业规模，实现规模经济效益；另一方面要防止由于企业数量过少、竞争不足带来的生产效率低下。通过有效竞争，才能更好地满足消费者需求，改善消费者福利。也就是说，有效竞争的市场状态应该成为政府规制是否有效的评价标准。

要实现基础设施产业的有效竞争，首先应该区分产业内的非自然垄断性业务和自然垄断性业务，在非自然垄断性业务领域引入竞争机制，在自然垄断性业务领域实施激励性规制，从而提高产业效率，促进产业发展。

大部分基础设施行业是通过物理网络将生产者和消费者连接起来的，行业内的企业为了建设基础连接网络投入了高昂的固定成本。这些巨额的固定成本是规模经济产生的主要原因，也是潜在竞争者的进入壁垒。因此，基础设施行业中的自然垄断性业务主要是指那些基础连接网络的经营业务，如电力、煤气和自来水的线路、输送管道网络，电信产业中的有线通讯网络和铁路的运输线路网络等；而上述行业中将网络剥离后的其他生产业务则属于非自然垄断性业务。对于那些具有基础连接网络的自然垄断性业务领域仍需要实行政府规制，由特许企业垄断经营，但需引入激励性规制方式，同时也可运用竞争机制，如允许参股、特许经营、投标经营方式等，以刺激垄断企业提高效率，在满足社会需要的前提下实现规模经济；对于其他非自然垄断性业务领域，应放松控制，鼓励多种所有制形式的多家企业进入并开展竞争经营，用市场机制促使企业提高效率、降低成本、改善服务，实现有效竞争。

（1）非自然垄断业务领域引入竞争包括价格市场化、培育多元化的竞争主体等内容

对于基础设施产业中的非自然垄断业务，多种经济成分的进入，不仅能够缓解行业内资金短缺、投资不足的问题，还能够有效地促进竞争机制、投资约束机制和风险控制机制的建立。引入竞争也是发达国家基础设施行业改革的基本经验，值得我国借鉴。

在资金政策方面，鼓励多元化投资。长期以来，我国基础设施领域的投资基本上以财政资金为主，政府财力的有限性是基础设施发展的“瓶颈”。要解决政府财力的有限性与基础设施投资需求迅速增长这对矛盾，就必须大力引入民间资本的参与。例如，推广BOT方式。BOT经营方式的优点在于:开辟了新的投资渠道，弥补了财政资金的不足，减少了财政负担；政府与项目公司共同分担风险，政府把建设运营过程中的部分风险转移给了项目公司；有利于引进先进的设计和管理方法，极大地提高项目建设质量和进度。近年来，BOT在我国已被成功应用于高速公路、桥梁、电力等领域，完全可进一步推广到城市供水、污水处理、交通等市政设施的建设上。其次，可以通过股票市场融资。基础设施投入与运营所需的资金较多，且具有长期性和稳定性，而股权融资的特点正好适应了这一需求。一方面，无须还本付息；另一方面，从世界各国股市经验看，基础设施产业的收益比较稳定，适合于长期投资，且由于流通盘大，不易被炒作，为投资者所青睐。与发达国家相比，我国基础设施产业的资本化、市场化程度较低，因此，利用股票市场发展基础设施行业具有广阔前景。

推进基础设施产业价格市场化进程。例如，铁路业在“网运分离”的前提下，对路网和运输企业间的结算价实行政府定价，放开除农用物资、军用物资等特殊物资以外的货运价格，对客运则应完全放开。改革全国统一运价的传统价格体制，形成以各运输企业产品价格为基础的、反映市场供求状况的区域性、专业性铁路运输企业的产品价格。对于电信业，在实行资费听证制的基础上，由市场形成电信价格。在民航业，应放松管制，除属于自然垄断性的、涉及国家安全的基础设施制空权及通讯导航设施等由国家继续控制外，对属于竞争性的航运业、机场服务及航线等则要与民航总局及其分支机构脱钩，实行基于市场供求关系的航运价格政策。为满足广大消费者的多样化需求，对不同的航线、航班、飞机、季节和节日允许实行灵活的票价，不断缩小国内价格与国际价格的差距。

（2）自然垄断业务领域引入激励性规制包括价格上限规制和放松进入规制

从西方国家的经验来看，在自然垄断行业引入激励性规制是针对原有的“合理报酬率定价方法”不利于企业降低成本、提高效率的弊端而实行的。它强调在满足社会需求的前提下，给被控制企业在削减成本、技术革新等方面以更多的激励，促进企业提高生产效率和经营效率。

价格上限控制是激励性规制中应用最广泛的一种。英国最早于1984年将价格上限规制用于电信业，以后逐渐在煤气、自来水、电力、航空等自然垄断行业广泛应用。价格上限规制是指行业价格上涨率不能高于通货膨胀率，同时考虑技术进步率对提高劳动生产率和降低行业价格的影响。其计算公式是:P＝RPI－X，式中:P是行业产品价格变动率；RPI是零售物价指数；X为政府规定的一定时期内该产业内企业生产效率的增长率。这个增长率由各行业的规制机构每隔四五年核定一次。例如，英国电讯服务公司最高限价的计算公式是:服务收费价格上涨率＝通货膨胀率－7.5%，该公式从1993年8月起生效，有效期4年，这意味着在此之后的四年里只有在通货膨胀率大于7.5%时，英国电讯服务公司的服务收费才能提高，否则只有维持原价或下降。自1993年8月以来，英国的通货膨胀率只有2%左右，所以，该企业每年必须把价格下降5.5%。这使消费者能够享受到企业效率提高的好处，并且有利于提高社会资源配置效率。企业要获得更高的利润，就只有通过技术革新和优化内部管理，使实际技术进步率高于政府规定的技术进步率。自实行价格上限控制以来，英国通讯价格下降了27%，电力价格下降了25%，天然气价格下降了13%⁽²⁴⁾。我国也可以借鉴这种规制方式。

同时，放松准入规制。准入限制实质上是一种法定垄断，即通过专门的法律或行政权力规定经营的垄断地位。一般认为，准入限制的理由源于自然垄断，在某些行业中，由一家或极少数几家企业提供特定的自然垄断产品或服务可使成本效率最大化，为保证规模经济性，就需要政府进行准入管制。但这将加剧垄断的弊端，而克服垄断的弊端又要求政府放松管制。因此，政府的管制政策应在维持规模经济和保证竞争活力间寻找一个平衡点，特许招标和区域间比较竞争正是能满足这一要求的理论。特许招标目前广泛应用于我国的基础设施投资，区域间比较竞争理论是针对自然垄断产业中的若干家地区性企业垄断经营的状况而设计的一种政府规制理论。政府首先比较不同地区性企业的经营效率，而后以经营效率较高的企业的经营成本为基准，并考虑各地区的经营环境差异，在此基础上制定规制价格，促使各地区性企业为降低成本，增加利润而展开间接竞争。

4.4.2　正确区分行政性垄断与经济性垄断

当前，我国正处于计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的时期，这就决定了现阶段经济生活中存在着行政性垄断和经济性垄断两种垄断类型。

宋则（1999年）认为，我国垄断现象的特殊性表现在:一是部门和地方政府强化独占地位，热中于“惟成分论”和“惟系统论”，制造市场进入障碍和市场歧视，保护了落后，打击了先进，阻止了公平竞争的健康发展；二是滥用职权，冲击了市场；三是违规评比，欺骗舆论，制造混乱；四是政企不分或假分，“官商一体”，破坏了竞争秩序；五是公开“设租”、“寻租”，控制信息，排斥公平竞争；六是巧立名目，乱收费，增加了经营成本和市场交易成本，造成了“费大于税”的局面；七是通过参与立法“给自己授权”，采取立法“行政性垄断”，获得“合法地位”；八是以行政手段进入垄断弱化和未垄断领域；九是行政性垄断控制资源，人为制造短缺和贸易摩擦。这些行政化垄断的发展严重阻碍了我国规模经济的健康成长和竞争力的普遍提高。

（1）行政性垄断的特点分析

行政性垄断是指政府及其所属职能部门滥用行政权力，排斥、限制、妨碍、消除企业间合法竞争的行为。它是国家行政权力与市场控制能力紧密结合而形成的一种特殊形式的垄断，是计划经济体制向市场经济体制转变过程中官本位功利化的产物。而经济性垄断则是指企业或企业集团运用经济力量排斥、限制、妨碍竞争的行为。与行政性垄断相比，二者的主要区别在于前者的主体是政府部门，后者的主体是企业法人；前者主要依赖于行政手段，后者主要用的是非行政手段。具体来说，我国的行政性垄断具有以下特点:

①行政性垄断成因的体制性。我国不少产业的垄断状况不是由于规模经济、技术进步，在市场经济条件下通过公平竞争自然衍生来的，而是在市场集中度较低的情况下，凭借行政权力人为形成的集中。在经济体制转轨过程中，由于市场机制的不健全，许多行政主管部门、地方行政机关或行政性企业利用特有的行政权力，对商品生产、价格、数量以及市场供求状态进行排他性控制，牟取超额垄断利润，逐渐形成了“条条块块”的行政性垄断现象。因而，行政性垄断带有明显的体制特征，只要市场秩序存在不完善，行政性垄断就会有其生存的空间。

②行政性垄断的特定产业性。在我国，基础设施产业是行政性垄断较为明显的产业，如铁路、航空、电力、给排水、供热等。这些产业大多与日常生活联系密切，对国民经济有重要影响。由于行政性垄断的存在，产业中往往政企合一，效率低下，市场化进程缓慢，产业发展受到抑制。

（2）行政性垄断的具体体现

行政性垄断的结构表现主要是部门垄断和地区垄断，而且彼此交错，形成条块分割的局面。具体手段主要有建立市场壁垒、烦琐的行政许可和审批，从而造成市场准入困难；设立行政性公司，使政府与企业结成利益共同体，限制市场公平竞争。

从横向来看，行政性垄断形成了带有明显地区保护主义色彩的地区垄断。由地方政府出面，排斥外地商品的进入，限制本地商品输出，高价销售本地商品，以保护本地企业，限制歧视外地企业。这种地方保护行为，不仅限制了先进企业和优质产品的进入，造成落后企业照常吃“大锅饭”，还妨碍了各种生产要素在全社会范围内的合理流动和优化组合，不利于宏观经济效益的提高。

从纵向来看，行政性垄断体现为行业垄断。在行业内，政府主管部门批准设立行政性企业。由于政府的授权，这类企业拥有许多其他公司所不能拥有的特权，在产、供、销等方面处于人为的垄断地位，不公平地限制竞争。同时，由于官商合一、政企不分，阻碍了企业的自由发展，也不利于企业真正成为自主经营、自负盈亏的经济实体和竞争主体。

在具体手段上，可以是具体行政行为，如颁发或不予颁发营业许可证；也可以是抽象行政行为，如颁布行业性或地区性规章、条例等。以制度性市场壁垒为例，各级地方人大和各级地方政府通过立法或其他行政行为而造成市场分割、市场进出障碍。在税费上，对产业、地区内外的企业实施差别待遇；在产品质量、规格等方面，进行不合理限制，从而排挤行业外、地区外企业和产品，为本行业、本地区的企业谋取垄断性市场地位。此外，在企业合并中，政府“拉郎配”，强迫效益好的企业接受效益不好的企业，使兼并企业不仅无法获得兼并收益，反而背上沉重的包袱。

（3）消除行政性垄断成为当前我国反垄断的重要内容

我国的行业垄断是建立在经济性垄断基础之上的行政性垄断。因此，在政府的规制政策中，不仅要防止经济性垄断造成的经济运行效率低下和对消费者福利的损害，而且更为重要的是如何打破行政性垄断。

首先，要减少各级政府对微观经济的直接干预。实行政企分开，使企业从行政机关的附属变成自主经营、自负盈亏的法人实体和市场竞争主体，打破政企合一、官商合一的行政性垄断状态。并发展多种经济成分，塑造多元竞争主体。

其次，理顺国家与地方的经济关系，合理确定各级政府权限。大力发展以城市为中心的区域经济网络间的横向经济联合，打破地方保护主义，建立统一开放的竞争性市场。

再次，加快中央和地方的政府机构改革、职能转变。改变立法过于依赖行政机关的状况，加强立法指导和执法检查及法律监督，以完善的法律法规保障市场竞争的有序进行，切断行政性垄断的生存基础。

4.4.3　规制垄断行为与规制垄断结构的思考

经济性垄断可以从垄断结构和垄断行为两个角度来分析。相对于竞争性的市场结构而言，垄断结构是指某一市场中企业数量比较少、企业规模特别大，或者少数企业在投入或产出中占据了整个市场绝大部分比重的市场结构⁽²⁵⁾。在现实中，主要表现为寡头垄断型的市场结构。而垄断行为属于市场行为范畴，相对于竞争行为来讲，如果企业在市场中的产品开发、定价、渠道安排、促销以及企业的横向、纵向或者混合的扩张等行为决策是由企业凭借自身优势或有组织的联合共同做出的，旨在限制竞争，对交易对方安排种种不利的交易条件或者索取高额价格，则这种行为就是垄断行为⁽²⁶⁾。主要包括协议定价，串通投标，瓜分市场，定额分配生产量和销售量，联合抵制交易，强制交易，实行价格歧视，搭售和附加不合理交易条件等。

我国在进行反垄断规制时，在竞争性产业，应该以规制垄断行为为主，而在基础设施产业，应该以规制垄断结构为主。其原因要从这两种产业自身的特点来说明。

（1）对竞争性产业，主要规制垄断行为而非垄断结构

在竞争性产业，垄断结构的形成本身就是竞争的结果。在市场机制的作用下，企业为了在竞争中获得优势地位，追求规模经济效应和经营活动的创新，扩大企业规模，逐渐形成寡头垄断性的市场结构。而在我国，当前产业发展面临的一个突出问题就是产业内企业数量过多，企业规模小，存在过度竞争。因此需要鼓励同类企业走兼并、合并、收购等扩张道路，鼓励企业通过参股控股方式形成多层次网络化的企业集团，促进产业发展。

而且，这种在竞争中形成的垄断结构，仍会面临各种各样的竞争。如寡头垄断者彼此之间的竞争，与产品买者的竞争，与替代品的竞争，与潜在进入者的竞争，来自国外同类产品的竞争，企业自身走出国门后在国际市场上的竞争等。有时候，这种垄断结构下的竞争可能比竞争结构下的竞争更为激烈。

此外，在竞争性产业中，垄断结构下的企业并不必然谋求垄断利润。国内外的一些实证研究表明，垄断结构与利润率有一定程度的关系。但是，如果将垄断结构下的利润全部归入垄断价格，不免过于武断。规模经济效益、技术创新、管理经验等都可以对企业利润起到支持作用。

再者，从我国的实际情况来看，在竞争性的市场结构中，垄断行为是常见现象，如价格水平协议、搭售协议、信息协议等。以彩电产业为例，1997年以来，国产彩电厂商普遍实行价格联盟、行业自律价等，便属于固定价格的垄断行为。这种导致不公平竞争的垄断行为会破坏市场竞争机制，带来低效率，损害消费者福利。需要政府进行反垄断规制。

（2）对基础设施产业，主要规制垄断结构而非垄断行为

在基础设施产业，要先建立竞争性的市场结构，而后再进行兼并联合，寻求规模效益。这是因为我国基础设施产业长期以来是由中央和地方政府垄断经营，政企不分，或者政企同盟，妨碍了竞争。在现阶段，首要任务是打破国家垄断的市场结构，重塑独立自主的市场主体，形成竞争主体多元化的态势。

4.4.4　从“波特竞争模型”中寻找中国基础设施产业规制思路

根据迈克尔·波特的竞争模型（见图4－1），产业内部的竞争是五种力量相互作用的结果。除了现有企业之间在产品价格、质量、服务的方面的较量外，潜在进入者会对现有企业构成威胁，影响其投资决策行为；卖方的竞争能力会影响现有企业的投入成本，进而影响其利润和竞争力；买方对产品价格、质量、服务的要求，会直接推动现有企业的经营创新；替代品的威胁，也会促使现有企业改进产品质量服务，并不断进行创新。因此，要想使我国基础设施产业实现有效竞争，政府规制政策不仅针对产业内现有的企业，还要对产业的潜在进入者、替代品、卖方、买方施加影响，以此促进产业内企业提高效率，促进竞争活力。

图4－1　“波特竞争模型”示意图⁽²⁷⁾

（1）根据产品属性制定不同基础设施产业的规制政策

基础设施企业提供的产品可以分为满足基本生活需求和满足非基本的发展、享受需求两种⁽²⁸⁾。一般来说，在其他条件不变的情况下，满足基本生活需求的产品，需求弹性小，即使价格高、质量低、服务差，消费者也不得不购买，因而生产此类产品的企业，在与消费者竞争中，占据优势地位。而满足非基本需求的产品，消费者可以根据价格、质量、服务等进行选择性购买，此时，生产此类产品的企业，在与消费者的竞争中，是不占优势的。

因此，政府可以根据产品的不同属性制定不同的规制政策。对于提供满足基本需求产品的基础设施产业，仅凭市场机制，无法有效制约企业的垄断行为，政府则应发挥作用，放松进入限制，对价格、质量标准实施严格管制，减少消费者福利的损失。对于提供满足非基本需求的基础设施产业，市场机制可以较好地调节企业行为，因而政府只需采取严格的进入限制，放松对价格、质量标准的管制。

（2）增加消费者的竞争力量，制约基础设施企业的垄断行为

除了产品属性外，消费的进入壁垒和退出壁垒也是影响消费行为、决定消费者竞争力量的重要因素。消费的进入壁垒表现为消费产品的初始投资。此投资越大，消费的进入壁垒就越大。消费的退出壁垒表现为消费者放弃这一产品的消费所承受的代价。一般来说，产品的专用性强，沉没成本就高，消费的退出壁垒也大，中止消费将承担较大的损失。如果简单地将这两种壁垒分为高低两类，则有如图4－2所示的四种组合。

图4－2　消费的进入壁垒和退出壁垒组合⁽²⁹⁾

在图4－2的四种组合中，第Ⅲ种组合由于消费的进入壁垒和退出壁垒都低，对消费者最有利。第Ⅱ种组合由于消费的进入壁垒低、退出壁垒高，对垄断企业最有利。因此，要实现消费者福利的最大化，政府的产业规制政策应该以实现或者接近第Ⅲ种组合为目标，努力降低消费者的消费进入壁垒和退出壁垒，增强消费者的竞争能力。此外，政府还可以通过立法和完善现有法规来保护消费者利益。

（3）加大替代品的威胁，削弱基础设施企业的垄断势力

基础设施产业虽然具有自然垄断的特征，但在存在替代品的情况下，也有竞争压力，也会产生提高效率，进行创新的动力。以铁路运输产业为例，公路、水运、航空业的发展，使之成为铁路运输强有力的替代品，也使铁路产业受到前所未有的压力。为了重回“铁老大”的地位，铁路产业开始采取提速，增加车次，改善服务质量等一系列改革措施，促进了铁路运输效率的提高，最终使消费者受益。由此可见，政府在对基础设施产业进行规制时，如果直接降低被规制产业的进入壁垒，有技术和经济上的困难，则可以采取“迂回”战术:降低该产业的替代品产业的进入壁垒，以削弱其垄断势力，促使其降低价格、改进质量、改善服务。

（4）培育潜在进入者，迫使基础设施企业放弃部分垄断利益

在基础设施产业，如果资本、政策、法律等方面的障碍较小，则产业外的潜在进入企业会构成对产业内现有企业的强大威胁。此时，为了阻止外部企业进入，现有的垄断企业会降低价格，提高质量，更新技术等，减少超额利润，并增加进入成本，向潜在进入者发出无利可图、进入困难的信号，以维护自身垄断地位。因此，政府可以通过降低基础设施产业在政策、法律方面的进入障碍，给潜在进入者提供进入机会。以此，借助外来压力，迫使基础设施企业放弃部分垄断利益，促进公平竞争，最终维护消费者的利益。

（5）支持卖方力量，使之成为基础设施企业不得不正视的对手

卖方作为基础设施企业投入品的供应者，如果有足够的实力与下游企业进行抗衡，则也可以使下游垄断企业感受到竞争的压力。比如，卖方所在产业的市场集中度较高，产业具有较强的垄断性质。又如，卖方产品是买方的主要投入品，而且不存在替代品。这些都能提高卖方的竞争地位，促使下游垄断企业重视自身效率的提高。

从这个角度来讲，政府可以通过产业政策加强卖方的竞争实力，迫使垄断企业寻求经营创新，以维持高额利润。