中国环境规制的效果分析

8.3　中国环境规制的效果分析

自2005年起中国颁布了一系列利用外资的政策文件，引导外资的地区流向与产业流向，以减少外资对中国环境产生的负面影响，并取得了一定的成效。

8.3.1　主要环境指标

1.工业废水排放

随着经济社会的发展，中国面临着越来越严峻的水环境问题，水资源与水污染日益突出，严重制约着中国的可持续发展，而工业废水则是中国水环境污染的重要污染源。2006—2011年工业废水排放量的年均增长量则为－0.83%，除了2007和2010年分别较上年增长了2.66%和1.28%以外，其他年份均为负增长，尤其是2011年的工业废水排放量为230.9亿吨，较2010年减少了6.6亿吨，这说明中国的工业废水排放量得到有效控制，工业废水污染有了一定程度的下降，说明中国污染防治工作治理成果明显。

2.工业废气排放

由于FDI带来的工业发展，使得工业废气的排放量也不断增加。2006—2011年的年均增长率为16.89%，增加了2.58个百分点，这主要是由于2006年和2011年工业废气的排放出现了较大的增加，分别为330990亿标立方米和674509亿标立方米，较上年分别增长了23.05%和29.92%。以二氧化硫排放量为例，从2007年开始，二氧化硫排放量不断减少，排放度逐年下降，2010年仅为1864万吨，基本下降到2004年的水平。但值得注意的是，2011年二氧化硫的排放量却有所上升，达到2017万吨，体现在国家主要污染物减排约束性指标政策的引导下，节能减排工作取得积极成效，但仍需稳步推进，刻不容缓。

3.工业固体废弃物排放量

经济的高速发展使城市面临着资源短缺和环境污染的巨大压力，其中，固体废弃物作为城市环境污染的主要来源之一，更是成为制约中国建设环境友好型社会的瓶颈之一。工业固体废弃物排放量从2000年的3186万吨逐年下降到2011年的433万吨。事实上，固体废弃物污染的大量产生，与资源利用水平密切相关，对于一般工业固体废物的主要处理方法即是综合利用，因此，以上数据充分说明工业固体废物的污染防治和综合利用已经引起有关部门及社会各界的充分重视，利用外资的政策大大减轻了工业固体废弃物对环境的污染。

4.环境污染治理

随着环境问题日益引起人们的关注，国家和企业都加大了治理污染的投资力度。2000—2011年污染治理项目投资额整体上出现了一个先上升后下降的过程，2011年的投资额为444.4亿元，较2007年下降了19.56%。到2011年，工业污染项目当年完成投资额444.4亿元，其中，治理废水、废气和固体废弃物完成投资额分别为157.7亿元、211.7亿元和31.4亿元，分别占投资总额的35.49%、47.64%和7.07%。

8.3.2　分区域利用外资对环境污染的影响

中国作为外资热衷的流入国，经历了三十多年的高速经济增长，形成了外商投资主要集中于东部沿海地区、向中西部地区递减的区域投资格局。在各地区发展提升过程中，我们发现广东、江苏等地出现了有计划地减少污染型产业引入的现象，即“腾笼换鸟”;与此同时，在中国中西部地区出现了某些产业的“承接转移”。外资投资中国时呈现出基本一致的区位选择倾向:集中于东部沿海地区，以长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾地区为主，随着投资的深入以及中国引资政策中区域导向性的调整，逐渐开始由东向西、由沿海向内地福射，形成全方位的发展格局。近年来，污染性产业在中国也开始呈现出由东部地区向中西部地区转移的特征，同时污染控制技术的地区间差异也在呈现出扩大的倾向。

图8－1比较了2003年和2011年三个地区工业废水排放占比，可以看出，2003年，东、中、西部地区工业废水排放分别占全国排放总量的51%、26%和23%，到2011年，东部地区的排放占比上升了7个百分点，中部地区的排放占比下降了3个百分点，西部地区下降了4个百分点。

图8－1　2003与2011年东、中、西部地区工业废水排放量占比

资料来源:中国环境年鉴(2012年)。

比较2003年和2011年东、中、西部地区工业废气排放占比(如图8－2所示)，可以看出，2003年，东、中、西部地区的废气占全国的排放比例分别为51%、27%和22%，到2011年，东部地区的排放比例下降了8个百分点，占全国废气排放的43%，中部地区的废气排放比例降至25%，而西部地区的废气排放比例上升了10个百分点，达到32%，这一方面可能是由于投资西部地区的外资额增加，另一方面与西部地区利用外资的环境效率较低有关。

图8－2　2003与2011年东、中、西部地区工业废气排放量占比

资料来源:中国环境年鉴(2012年)。

从工业废气中二氧化硫的排放比例来看(如图8－3所示)，2003年，东、中、西部地区二氧化硫的排放比例分别为41%、25%和34%，到2011年，东部地区二氧化硫的排放比例下降了1个百分点，中部地区的二氧化硫排放比例降至24%，而西部地区的废气排放占比上升了2个百分点，达到36%，体现外资转移对中西部地区大气污染的影响。

图8－3　2003与2011年东、中、西部地区二氧化硫排放量占比

资料来源:中国环境年鉴(2012年)。

由图8－4可以看出，东部地区的固体废弃物排放量较中西部地区少得多，只占全国的5%左右。2011年中部地区固体废弃物排放量较2003年减少了21个百分点，而西部地区占比则由2003年的57%上升至78%，可见，外资在拉动西部地区经济增长的同时，对西部地区的环境污染也日趋严重。

图8－4　2003与2011年东、中、西部地区固体废弃物排放量占比

资料来源:中国环境年鉴(2012年)。

8.3.3　分产业FDI对环境污染的影响

在充分肯定FDI的积极作用的同时，我们也不难发现FDI的产业不平衡性，外商投资于第二产业的比例高达50%以上，其中制造业又占到了第二产业的90%以上，而大部分的污染密集型产业都集中在制造业。根据2011年统计年鉴相关资料，2010年，外商投资于中国的污染密集型产业的企业有7515家，工业总产值25885.16亿元，就业人数达381.97万人，分别占FDI企业的相应总指标的35.9%、32.38%、36.43%;其中外商投资于重度污染密集型产业的企业有15639家，工业总产值36430.95亿元，就业人数649.72万人，分别占FDI企业的相应总指标的21.12%、19.18%、24.56%，占污染密集型产业相应指标的50%以上。这说明，从中国FDI的总体情况分析，污染密集型产业特别是重度污染密集型产业仍然是FDI在中国发展的重要产业。因此，外商投资的过程中可能伴随着污染密集产业的转移，这在一定程度上可能对中国环境造成负面影响。外资企业的逐利性导致其易于将污染严重、资源消耗较多的产业向其他国家尤其是新兴市场国家转移，而外商通过直接投资向中国转移污染产业的现象更是客观存在的。这些外资企业多数来自美、日、欧等发达国家，涉及化工、机械制造、电子等诸多产业，恶化了中国的生态环境，加重了中国已经存在的环境污染问题。

2011年，工业废水排放量巨大的制造业实际使用外资金额521亿美元，较2003年增长41.1%;工业废气排放量巨大的电力、燃气及水的生产和供应业实际使用外资金额21.2亿美元，较2003年增长63.5%，而工业固体废物排放量较高的采矿业实际使用外资金额6.1亿美元，较2003年更是出现了高达82.2%的外资增长率，远远高出其他行业。

图8－5　2003年工业废水排放量前十大行业(单位:万吨)

资料来源:中国环境年鉴(2012年)。

由图8－5和图8－6比较可以看出，制造业中的造纸及纸制品业是对工业废水排放量影响最大的行业，其2003年排放量为318336万吨，而到2011年上升至382265万吨，增长比率为20.1%。造纸产业是与国民经济和社会事业发展关系密切的重要基础原材料产业，纸及纸板的消费水平是衡量一个国家现代化水平和文明程度的标志，但中国造纸工业的水、能源、物料的消耗仍然较高并成为主要的污染源，造纸工业原料结构和规模结构仍需利用外资政策促进改善。另一个值得重视的现象是，制造业中的重要组成部分——纺织业2003年工业废水排放量为141264万吨，而到2011年增长到240802万吨，增长比率高达70.4%，位列第三。这说明利用外资政策仍需加强优化制造业结构进而减少工业废水排放。

图8－6　2011年工业废水排放量前十大行业(单位:万吨)

资料来源:中国环境年鉴(2012年)。

由图8－7和图8－8比较可以看出，电力、燃气及水的生产和供应业中的电力、热力生产和供应业是对工业废气排放量影响最大的行业，其2003年排放量为68008亿立方米，而到2011年上升至202906亿立方米，增长比率高达198.4%。除此之外，以黑色金属冶炼及压延加工业及有色金属冶炼及压延加工业为代表的采矿业对工业废气排放量的影响也呈现大幅上升趋势。就当前而言，中国电力、燃气及水的生产和供应市场现状，为外资企业入驻中国创造了条件，国际许多电力、燃气及水的生产和供应企业已经看中了在中国低成本拓展市场的机会。然而，随着外资投入逐步加大，我们更应重视提高利用外资的环境效率，减少外资在拉动电力、燃气及水的生产和供应业的增长时带来的工业废气排放，进而避免其加剧对环境的破坏。

图8－7　2003年工业废气排放量前十大行业(单位:亿立方米)

资料来源:中国环境年鉴(2012年)。

图8－8　2011年工业废气排放量前十大行业(单位:亿立方米)

资料来源:中国环境年鉴(2012年)。

由图8－9和图8－10比较可以看出，工业固体废弃物排放量得到了一定的控制，尤其是化学原料和化学制品制造业的固体废弃物排放量由2003年的626.05万吨显著下降至2011年的19.92万吨;同时，化学纤维制造业的固体废弃物排放量也由2003年的16.05万吨下降至2011年的8.67万吨，下降比例为45.9%。但2011年采矿业中的煤炭开采和采选业的固体废弃物排放量却由2003年的2.69万吨大比例上升至2011年的129.84万吨。这表明利用外资的政策减轻了工业固体废弃物对环境的污染，但有关部门及社会各界仍不可忽视工业固体废弃物的污染防治和综合利用。

图8－9　2003年工业固体废弃物产生量前十大行业(单位:万吨)

资料来源:中国环境年鉴(2012年)。

图8－10　2011年工业固体废弃物排放量前十大行业(单位:万吨)

资料来源:中国环境年鉴(2012年)。

总结以上分析，中国在利用外资时注重环境保护并取得了一些成效。通过近年来的环境规制，外资通过制造业污染中国环境的现象得到一定抑制。2012年1—12月，服务业实际使用外资538.4亿美元，同比下降2.6%，占全国总量的48.2%，超过制造业4.5个百分点。制造业实际使用外资488.7亿美元，同比下降6.2%，占全国总量的43.7%，较上年同期比重下降1.2个百分点。从上文工业废水排放达标率的显著提高可以看出，工业废水排放量较高的制造业给中国环境带来严重污染的趋势得到一定遏制。随着中国利用外资在区域结构方面进一步平衡，东部地区的环境得到一定改善。长期以来，东部地区实际利用外资占全国的80%以上，中西部地区实际利用外资不足20%，使得FDI的区域分布呈现出非均衡性，环境污染也出现明显的东高西低的梯度特征。从上文东、中、西部地区2003年和2011年的比较可以看出，东部地区的环境污染有了一定程度的下降。虽然在利用外资减少环境污染方面我们积累了一定的经验，但是成效还十分有限，而地方政府为了政绩也难以对外资企业社会责任做出过多的要求。目前外资污染的区域性特征仍十分明显，中西部地区，尤其是西部地区的污染进一步加重。在2008年国务院修订的《中西部地区外商投资优势产业目录》中，要求提高利用外资质量，注重与《外商投资产业指导目录》衔接，贯彻落实科学发展观，防止严重污染环境和高能耗、高物耗、资源消耗大的产业和项目及落后工艺、设备向中西部地区转移。但是，这一政策并没能避免中西部地区粗放型的吸引外资方式。同时，外商投资的产业结构仍需进一步优化。尽管中国制定政策鼓励外商投资装备制造、新材料制造等高新技术产业，但这些高技术的制造业目前仍未取得较大发展。