激励性规制理论

一、规制理论与乡村旅游公共服务市场化供给的政府干预

无论是发达国家还是发展中国家，规制日趋成为一种重要的政府经济职能和政府干预手段，尤其是对特定产业的规制已成为一种普遍的政府行为。

（一）规制理论

规制又称“政府规制”，通常是指政府利用国家强制权依法对市场经济中的微观经济进行干预[211]。规制是政府对市场失灵的回应，主要用于克服市场机制自身所无法解决的种种缺陷，目的在于通过弥补市场失灵以确保稀缺资源的有效配置。同时由于规制政策的动态演变性，政府规制必须考虑市场调节和政府干预的效率边界，以达到预期的规制效果[212]。规制与宏观调控均是政府的经济行为，目的都在于创造一个有利于经济发展的客观环境，但两者有着本质的区别。宏观调控是间接的，总量上的控制，它主要是通过调整政府所掌握的某些经济变量，如财政、货币政策等来影响市场经济中各种变量的取值，从而间接影响微观经济主体行为；而规制则是直接的、个量上的，它借助有关法律、规章直接作用于经济主体，规范和约束经济主体的行为[213]。概括说来，宏观调控是平衡经济总量的产物，其作用是为市场对资源的优化配置创造条件；微观规制则是针对市场规制失灵而言的，其作用是弥补市场的缺陷[214]。政府规制在西方国家中经历了从主张强化政府规制到简化政府规制的理论转变，但就我国政府规制建设而言，根据我国特殊的经济环境，应当将强化政府规制与简化政府规制两者并重，在弥合政府规制的制度漏洞和政策缝隙的同时推进政府微观经济管理制度改革[215]。

从规制的客体看，规制又可以被称作“微观规制”，微观规制中的规制主体应该是站在中立的立场上以法律为依据，以大量颁布法律、法规、规章及裁决为手段，对被规制主体实施的一种外部规范引导，因此微观规制是一种不能授权给其他组织代理的责权[216]。就规制对象来看，微观规制以经济个量为作用目标，主要运用价格、数量管制和质量控制等手段，从企业或行业的角度管理市场经济运营，着重解决市场机制引起的微观失灵和资源未最优利用问题[217]。从作用表现看，微观规制对国民经济运行的调整具有多层面性，能够调整经济结构、配置自然资源、实施行政管理、保护生态环境、保护知识产权等[218]。

（二）乡村旅游公共服务市场化供给的政府干预

政府规制是中国旅游产业发展的一大特征，其在推进旅游市场机制不断完善，健全旅游产业各要素、各环节之间公平合理的权利保障机制和利益分配机制，以及加快旅游公共服务供给方面发挥着重要作用。

涉及旅游领域，规制的相关理论研究主要倾向于旅游资源开发保护与旅游可持续发展方面，特别在避免旅游资源过度开发中，政府规制管理起到非常重要的作用[219]。由于旅游资源的公共性、稀缺性、负外部性等特殊属性导致其缺乏商业利益的驱动，易于出现市场失灵现象。在这一情形下，通过剖析市场规制的作用，包括限制过度垄断、迫使负外部性内部化、平衡不对称信息等，分析目前的政府规制现状，通过科学利用价格规制、进入规制、环境规制、税费规制、信息披露规制等方式，构建一个合理的政府规制内容体系[220]。在对风景名胜区旅游资源的政府规制方面，张守艳（2005）认为应当依法建立利益中性的独立规制机构，对旅游开发企业实行进入规制，对其造成的外部效应实行政府规制，并通过不断的制度性补充，完善政府规制[221]。章尚正、马贤胜（2009）专门针对旅游资源开发与保护中的政府规制优化进行了研究，提倡重构政府的旅游资源管理体系与制度，健全旅游资源开发与保护的法规，推进相关利益者制衡机制建设，同时建立全覆盖的社会反馈机制[222]。而魏翔、朱德良（2005）则从公共选择和新制度经济学角度出发，在分析旅游规制存在性的基础上，说明了旅游规制既是对市场的规制，也是对政府自身行为的规制，最终目的是为了使市场机制能够有效地运转[223]。

涉及乡村旅游公共服务供给，邹统钎等（2006）认为政府的规制作用主要体现在改革基础设施，提供资金、信息与政策支持，规范市场秩序和维护产业安全方面[224]；在市场失灵领域，单新萍等（2008）强调政府要通过公共财政对经济发展进行调控，着重于支持乡村旅游发展的公共产品供给，大力支持、扶持乡村旅游基础设施建设和环境整治、乡村旅游的教育培训、乡村旅游信息化与营销等方面的建设[225]。

鉴于乡村旅游公共服务的特殊性，为了更好地研究企业参与乡村旅游公共服务供给问题，从维护社会整体利益、社区利益以及相关群体利益的角度出发，本研究强调政府规制作用，即政府为提高乡村旅游公共服务市场化配置的效率，增加乡村社区的福利，需要对供给企业进行规范和限制。

二、激励性规制与乡村旅游公共服务市场化供给激励机制研究

（一）激励性规制

西方政府规制实践经历了规制、放松规制、再规制与放松规制并存的演变过程，在理论上可分为公共利益规制理论、利益集团规制理论、激励性规制理论和规制框架下的竞争理论四大理论。在传统规制经济学无法解决现实问题和信息经济学、激励理论迅速发展的背景下，激励性规制理论于20世纪70—80年代应运而生。激励性规制理论研究的是规制中的激励问题，因不同于传统规制中强制性方式的应用，又被称为新规制经济学。

激励性规制理论是为解决传统规制方式中由于规制双方信息不对称而导致的低效率问题而将委托代理理论、博弈论、信息经济学等微观经济学前沿理论和分析方法引入产业经济学进行研究，结合行为学中的激励理论产生了一种新的规制理论[226]。

一些学者认为激励性规制就是在保持原有规制结构的条件下，激励被规制企业提高内部效率，即给予受规制企业以竞争压力和提高生产或经营效率的正面诱因[227]；也有学者认为激励性规制就是在自然垄断领域和信息不对称领域，通过激励、引导、给受制企业以竞争压力的形式，达到纠正规制失灵、提高企业经营和生产效率，实现社会福利最大化的目标[228]。如施蒂格勒（1971）认为激励规制理论主要解决如何向以利润最大化为目标的企业提供适当的激励，从而促使它做出有利于提高社会福利的行为[229]。其实质是一个委托—代理问题，即研究在信息不对称情况下规制者与被规制者之间的激励框架设计，以引导企业降低成本、提高质量、改善服务，逐步接近社会福利化[230]。而陈富良（2001）则将激励性规制更加简单化，认为激励性规制是给予企业提高内部效率的诱导和刺激的方法[231]。总之，激励性规制的重要特征就是不同于以往政府控制和强制的规制方式，而是通过引入竞争和提供正面诱因设计规制方案，给受规制企业以更多的自主选择权，从而达到提高受规制企业的生产效率和社会福利水平的目的。

常用的激励性规制实施机制主要有特许投标竞争、区域间比较竞争、价格上限、社会契约、联合回报、利润分享等。德姆泽（1968）在其《为什么规制公用事业》一文中，主张在规制中引入竞争机制，如让多家企业通过竞标的方式取得某个产业的垄断经营权，在保障产品质量的前提下，实现了公共产品的最低价成本[232]。劳伯（M.Loeb）和麦盖特（W.Magat）（1979）最先将规制作为一个委托—代理问题开展，他们设计的激励机制中企业将社会各方的效用内部化，从而做出将社会福利最大化的决策[233]。拉丰和蒂罗尔（1986）将道德风险问题引入规制模型中，在被规制企业的个体理性约束和激励相容约束下，设计一个克服共存于委托—代理关系中的逆向选择和道德风险问题的最优线性激励规制方案，以实现规制者社会福利最大化[234]。雪里费（1985）论证了在不同区域的自然垄断企业引入价格比较，有助于提高企业的经营效率，提出区域间比较竞争理论模型[235]。

国内对于激励性规制的研究大多是在引入国外基本理论的基础上进行的应用性研究，成果较为丰富，研究的对象多为电信、电力、铁路、城市公交等基础性、垄断性公共服务行业。王俊豪（2001）通过比较分析方法和规范分析方法研究，认为对电力、电信、自来水和煤气等产业，中央和地方政府都可以运用区域间比较竞争或价格上限规制[236]，其中价值上限规制在电力产业规制中的运用理论进一步得到了张锐、李华的实证支持[237]。张德昌（2006）重点讨论了我国传统成本加成的价格规制导致自然垄断产业损失浪费严重、质次价高、盘剥消费者剩余等问题，通过运用经济模型和比较分析方法，论证了我国自然垄断产业激励性规制模式选择，指出转轨时期我国自然垄断产业应该选择价格上限规制作为总体目标模式[238]。唐欣（2007）从对公用事业的概念界定和公益性、垄断性等特征分析入手，指出单纯的市场化难以发挥优势，根据公共事业信息不对称的情况，提出了适用于不同行业的激励性规制方案[239]。

赵舒、王伟、孙利辉（2005）将激励性规制中的价格上限规制应用于我国电信产业上，提出最高限价增加了运营商降低成本的动力，实现了运营商效益提升、社会福利增加的双赢局面[240]。孙玉升（2011）在其博士论文《中国铁路产业激励性规制改革研究》中对铁路行业进行深入的技术经济特征分析，针对铁路投资渠道单一、服务质量提高缓慢、运营成本高的问题，提出建立激励性规制的铁路管理体制、产业组织模式和激励性定价机制的解决方案[241]。田赫（2013）在对城市公交行业的激励性规制研究中，认为仅依靠市场无法解决公交行业公益性与市场性、适度规模与适度垄断的双重矛盾，需要政府对行业进行规制，而规制的主要方式就是激励性规制，接着详细探讨了特许投标规制、回报率规制、价格上限规制三种方式在我国城市公交行业上的应用[242]。冯中越、石宏锋（2005）通过实证分析，对城市的公用事业项目的管制、竞争进行了系统的论述，并就燃气行业提出了管制与改革的思路，即非垄断业务的拆分和引入竞争，产权多元化与国有民营以及政府管制体制的完善[243]。沈航（2013）认为政府规制体制改革是解决我国电力产业存在的市场结构不合理、电价混乱等弊端的根本途径，但是目前的规制过程中存在着法律滞后、规制机构职能分散、行政垄断等问题，从而借鉴激励性规制理论，提出了完善电力法律法规体系、对输配电实行最高限价的价格规制等激励性规制的政策建议[244]。

（二）乡村旅游公共服务市场化供给激励机制研究

不同旅游形态下的公共服务市场化供给需要政府进行相应的激励性规制，如对于诸如生态旅游这种准公共物品，政府既要鼓励企业进行投资开发，又要避免市场化运作中出现的各类问题，需要政府进行相应的激励性规制。一般情况下，政府可以采用竞争投标、价格上限等激励性规制方法，通过对经营企业的数量控制，避免过度开发并保障中标企业的经营利益，同时通过为经营企业核定特定的价格标准，以限制企业的经营利润，体现公共物品的公益性。总之，面对公共性旅游资源的供给，为应对“市场失灵”的缺陷，政府通过价格规制将经营企业的利润规范在合理的范围内；利用税费规制激励公共性旅游资源的保护和约束其破坏，即运用适当的财政政策和税收政策，对旅游经营主体进行一定税费补偿，降低企业经营风险，从而增强旅游企业自觉保护公共性资源的力度[245]。

在以乡村为载体的旅游公共服务供给中，政府激励性规制需要根据乡村旅游的基本特征以及发展的需要进行，本研究将借鉴相关的激励性规制研究成果，通过对不同类型企业、不同类型乡村旅游公共服务的差异化研究，提出针对性的激励性规制方法。