国外传媒产业规制的理论框架

西方的传媒规制研究面对的是较为成熟的传媒产业和市场，其研究与其他产业规制的研究都在规制经济学的整体发展框架中。从历史发展的角度看，西方传媒产业整体上在规制实践层面经历了从严格规制到对传媒产业的放松规制，再到垄断资本主义时期的严格规制和放松规制相结合的方式转变。经济规制、多元主义、新多元主义和政府主导是哈维科曾经概括的四种传播政策制定的模式。各个国家基于本国的实际情况制定各自不同的产业政策。譬如美国的传媒政策偏向于提倡竞争和限制垄断，传媒市场全面开放，提供公平的竞争环境，通过竞争实现媒体产品的多元化。而英国的传媒政策则更突出公共性的倾向，强调多元主义、新多元主义与政府的引导相结合。

（一）基于一般规制理论对传媒现实的思考

公共利益目标是国外传媒规制讨论的起点。在对传媒产业所有权集中化的讨论中大多使用的是规制能补偿由“自然垄断”“外部性”等市场缺陷带来的效益损失、谨防公共利益受到伤害的理论。

西方传媒市场是一个自然发展和成熟的市场，传媒产业和其他产业一样，是社会经济组织中的一个部门。对传媒的规制和对传媒规制的研究也与其他产业一样，因此规制研究的理论源头是20世纪70年代以来在自然垄断行业、公用事业、网络型产业的规制研究中的丰硕成果。那些对规制行为起源、方式选择与政策效果的理论或经验研究都被研究者移植到了传媒产业领域的规制研究中。

既然市场和政府都会失灵，那么传媒制度的合理建立是基于自由市场竞争的结果还是源于公共服务的需要，以及媒介法建立的必要性究竟是什么，这些都是英国学者科伦和西顿在讨论传媒制度转型时所提出的争论。在这样的争论基础上，诞生了自由市场理论、社会市场理论、媒介发展理论、市场多样化理论、公共服务理论、激进理论、家长主义媒介法、自由主义媒介法等。^[14]

有关传媒规制的理论讨论异常丰富，一度涉及政府规制是否还有留存的必要和真正的传媒公共服务是否真的存在等问题。自由市场主义认为，真正的公共服务不是哪一个政府可以指定的，只有在没有外力扭曲的市场中通过充分的竞争才能自然形成。因此传媒制度的核心要义就是要放松规制，建构一个能更丰富、更彻底竞争的市场环境。而社会市场理论、市场多样化理论和媒介发展理论在赞同这一观点的同时也指出，自由竞争的传媒市场也未必存在，政府是可以通过修补市场的缺陷以利于公共利益最大限度地实现的。不过以上几种理论的侧重点不完全相同，社会市场理论主张政府规制改进市场缺陷、纠正市场失灵；市场多样化理论支持政府应当鼓励竞争，通过竞争保持多元化，这样效率会更高；媒介发展理论则强调政府的意义在于防止垄断，尤其是传媒大国对不发达国家的垄断，指出政府应推动技术的发展和应用，而且肩负保护本国传媒贸易的责任；公共服务一派则自始至终以公共利益为核心主张，认为应当建立完全独立于政府的商业的新公共服务模式；以基恩、威廉姆斯为代表的激进理论者，则极力主张建立既非市场又非国家的媒介机构。

至于传媒控制问题，也产生了控制与减少控制的争论：政府主义媒介法研究者赞成政府干预传媒的理由是防止色情与暴力内容，还有对于隐私权的保护；自由主义媒介法研究者的观点恰恰相反，呼吁媒介自由与言论自由，认为减少控制与审查才是正确的做法。其实这两者并没有多么深刻的矛盾，因为从西方国家普遍的传媒规制实践来看，保证表达自由的同时规制着色情与暴力内容。

（二）基于传媒产业发展对规制实践的讨论

从资源稀缺的角度来看，广播电视频率、频道被视为“有限资源”，这构成了公共利益规制理论对传媒产业规制的基础。但基于人们对内容多样性的保证的呼声促成了政府对传媒产业规制的放松。20世纪80年代以后，与当时的社会经济发展相适应，各国政府对传媒产业规制的力度逐渐减弱。放松规制政策倾向的最集中体现是美国在1996年出台的《电信法》。在放松规制的背景下，传媒产业规制研究主要针对广播电视的内容多样性进行讨论。

有关放松媒体规制的研究主要探讨的是放松规制是否会影响媒体的产品质量、内容数量和广告量，例如电视媒体的数量增加是否会带来节目质量的提高和增加内容的差异化。^[15]还有的研究讨论广告上限的规制是否真的能确保消费者不受过多广告的干扰并且能享受更多的节目内容。在专业化节目和大众化节目的比较研究中，研究者甚至发现，当政府提出广告上限时，电视台倾向于播放更多大众化的电视节目，专业化节目较多的电视台反而有大量的广告并且不设上限，因此研究者认为，既然限定广告并不一定能增加大众接受更多的高质量节目内容，不如放松对广告量的限制，使电视台形成市场自己有效的竞争。^[16]

许多研究者都讨论原来的一些出于保护公共利益原则设置的传媒规制，如限制区域内的媒体数量、限制广告播出时间等，这些措施不仅没有有效防止垄断，反而成为大众获得多样化节目的一种障碍。因此，多数研究者认为，基于节目多样化的原则，应对已有的媒介规制尤其是广播电视的规制进行重新审视。

技术的发展对传媒产业发展的影响也极为重要。互联网的快速扩张和在此基础上各类新媒体的崛起，使频谱稀缺和内容多样性的问题不复存在，因此需要重新思考规制依据的合理性问题。但是，基于公共利益的规制目标依然适用，如保护未成年人，防止市场权力的滥用等，但规制的方式和规制程度会有所调整。另外，在融合的背景下，如何协调广播电视和电信的规制政策，渠道规制和内容规制应分开。^[17]

约翰·帕夫利克特别考察了新媒体产业政府调控的问题，指出应建立一种新的调控模式，在注重隐私保护和推动全面介入的同时，更多地强调竞争和私有化，并为所有信息提供者提供进入网络的开放渠道，确保完全畅通。^[18]Peng Hwa Ang主张将离线的规制运用到在线的规制上，提出建立包括市场机制、社会标准、技术代码、政府立法在内的多重规制框架。^[19]还有研究者提出，融合时代的规制倾向是为所有的传播服务建立协调化的规制框架，实施简化和最小化的规制，传播基础设施规制和内容规制分离，强化竞争法。^[20]

媒介融合背景下的传媒规制讨论的核心是分层规制，内容与渠道分开、协调跨平台规制、隐私保护与渠道开放分别规制。但目前的研究现状是对现实的报告或描绘较多，研究性论文较少，实践层面丰富，理论思辨不足。