传媒产业规制内容分析框架

传媒政策内容分析（content analysis），是一种面向政策文本的分析评估方法。这种方法是“通过一系列的转换范式将非结构化的文本中的自然信息转换成为可以用来定量分析的结构化信息形态”。^[2]研究者通过对政策文本内容所含信息量及其变化的分析，根据数据对政策文本内容进行可再现的、有效的推断，描绘政策制定者的意图、目标、表达方式及可能隐含的方向与目标。传媒政策内容分析法的可行性是以客观世界的可知论为前提的，即通过对传媒产业政策文本的客观信息的层层推理，有效认识政策制定与产业发展之间的客观规律。我国目前研究传媒政策的文献共有60多篇（排除会议论文、硕博论文、报纸文章），研究方法包括案例研究与思辨研究，暂时还未曾采用定量与定性相结合的内容分析法。

（一）研究问题与研究假设

一项研究必然包含许多复杂的成分，内容分析方法所希望实现的“纯客观”“纯系统”或内容特征的“显而易见”也只能说是相对的。因此，开展内容分析法的前期评价标准制定与论证阶段、后期数据解释阶段都需要同一的理论指导，分析样本的选择也需要在同一标准中进行。

“传媒政策起源于国家利益追求与企业/产业运作之间的互动”，^[3]自改革开放传媒业重新进入市场开始，我国传媒业经历了从传媒事业、传媒行业到传媒产业的发展路径，与之相关的传媒政策也发生了数次变化。政策变化总体上体现出的趋势是，从以新闻工作为管制重心逐渐向调整事业性结构和媒介市场结构转变，忽视文化价值与经济价值、过于强调政治价值的政策诉求逐步减弱。中国传媒业改革发展的经验与中国社会的改革发展路径相似，一贯呈现出“强政府、弱社会”的态势，即国家体制表现为政府主导型的威权主义，传媒业属于国家所有并有严格的组织控制进行统一的管理。因此，在没有新闻传播法的情况下，传媒政策对传媒业发展有着极为直接的影响，政策定位、治理诉求与规制取向成为传媒发展得失、成败的关键所在。

中国传媒业的市场化、产业化在极大程度上是政府制定公共政策推进的结果。尽管政府在以往制定传媒政策时存在一种“个体评估—追认—行业推广”的模式，即传媒行业中的某个个体首先对现有制度进行边缘突破，政府则根据制度突破行为产生的实际效果对制度创新行为进行评估，然后再以政策法规文件、领导讲话指示等形式做出明确的表态；对于在履行宣传职责提高政治价值的前提下能提升传媒自身经济效益的行为予以默许或追认并推广，对损害政治价值的行为予以通告批评或叫停、禁止，在行业内形成警示作用。由此可见，政府的政策制定与安排对于传媒产业的发展具有决定性意义，这种政策安排的模式也是在特定历史条件下的必然选择。当然，不可否认的是，政策安排虽然促使传媒产业具备了基本的形制，但也存在各种弊病：正式制度供应不足，“潜规则”泛滥，寻租现象多有发生，严重的地区壁垒、媒体壁垒、行业壁垒成为普遍现象。^[4]这些制度供给的不均衡严重阻碍了传媒产业的扩张，销蚀了传媒产业的整体效益，进而导致以传媒产业为代表的整个文化产业在中国加入WTO后难以抵御外来文化扩张的影响，难以应对市场环境的巨变。

当原有的政策安排不能解决传媒市场环境发生巨变带来的诸多问题时，决策者的政策设计理念势必发生转变以应对不断出现的挑战。随着中国社会民主与法制建设的逐步推进，依法管理、依法行政的理念在大范围内得到确立和认可。在此背景下，中国传媒的管理部门是否可以通过加快制定各项传媒政策法规使依法治理传媒市场、传媒产业进入一个全新的阶段成为一个值得关注的问题。

带着这样的思考，本书提出如下研究假设：

假设一：传媒产业规制的规制主体部门从多头管理走向集中整合。

在传媒产业比较发达、传媒规制比较成熟的西方国家，传媒产业与其他一般产业一样在法律的框架下进行市场竞争，对传媒产业垄断特征与负外部性的规制由特定、独立的规制部门完成，如美国的FCC（联邦通讯委员会）统管广播电视和电信，英国的OFCOM（电信监管局）对整个传媒产业进行管理。

一直以来，我国的传媒产业同时受多个部门管理，包括中宣部、国家新闻出版广电总局、版权局、文化部、国务院新闻办公室、财政部、税务总局、信息产业部等。但是随着政策设计理念的变迁，这些规制分化不系统、沟通协调难度大的现实问题在不断缓解。

假设二：传媒产业政府规制制度操作的市场化倾向逐渐增强。

成熟的传媒规制体系建立在传媒产业高度市场化的基础上，政府介入传媒市场的主要目的是维护公众获取正当信息的权利，以及维护正常的市场秩序、反对垄断与不正当竞争。20世纪70年代以后，西方政府放松了对传媒产业的规制，主要是对传媒产业市场规制的放松。这是世界经济一体化与信息传播全球化背景下的必然选择，是日益壮大的传媒集团资本压力的结果，同时也因为传播技术的进步淡化了传媒业的自然垄断性质。

我国政府对传媒业的规制在过去有着较为强烈的“管制”倾向，传媒被赋予了“喉舌与工具”的性质，过于彰显其宣传功能，而忽视了其沟通信息与提供娱乐的功能。“事业单位，企业管理”的双轨制监管行为也未能以市场规律为导向，例如“摊派发行”便是一种典型的违反市场规律的行政管理手段，并且极易滋生腐败，产生权力寻租行为。

随着文化体制改革向纵深推进以及传统大众传媒的市场环境不断受到新兴网络媒体的冲击，非市场规律导向的政策体系难以解决传媒产业面临的生存空间被挤压的种种问题，遵循传媒产业市场法则、建构科学的制度操作体系理应成为近十年来产业政策的设计理念。

假设三：经济性规制体现分业、分类管理，社会性规制模式化的规制体系日渐形成。

传媒政策的变迁与转型是一个世界范围内普遍热议的话题，丹尼斯·麦奎尔和库伦伯格在他们合作的《媒体政策范式的转型：论一个新的传播政策范式》中，明确地将现代传媒政策变迁划分为萌发、公共服务政策和新的传播政策范式三个阶段。如果比较传媒政策转型的这三个阶段的核心内容，我们可以清晰地梳理出政府对传媒运营的机构构成、资本配置、跨领域运作等市场行为的限制越来越放松，以及社会性规制的增强成为新的趋势等内容。

“正式制度不健全、潜规则泛滥”一直是为研究者诟病的我国传媒产业规制的弊端。市场经济是法制经济，为保证传媒市场健康运转和良性发展，法制化的规制制度体系必不可少；^[5]媒介融合使电信、广播电视、出版等几大产业的技术结构和产业构架发生革命性变化，从而引发传统规制受到全面挑战。^[6]

虽然我国目前仍然尚未制定专门、专业的与新闻、广播电视等相关的法律，但传媒规制制度建设并未驻足不前。当前传媒产业相关政策大致有三个层次：散见于基本法（宪法、刑法、民法）中的相关条文；政府行政机关制定的行政法规与部门规章；相关主管部门的规范性文件等。在这一系列由法律法规、行政规章与规范性文件构成的规制体系中逐渐体现出传媒政策的设计思路：建立一个市场行为分业、分类规制，社会性规制建构以保护儿童、弱势群体利益的模式。

（二）研究样本的选择

内容分析法理论上可以用于任何通过可靠、真实渠道获得的声像材料和文本材料。但是，稳定而典型的信息源是确保分析客观、系统的必要条件。研究者进行公共政策内容分析时，首选文本来源为政策法规的汇编文件，即依照法定程序发布的法律、行政法规、国务院部门规章、地方性法规和地方政府规章，按照一定的顺序或分类汇编成册公开出版的规范性文件编制活动，编制成果的出版物，通常表述为某类法规的“汇编”“选编”或“类编”等名称。^[7]

1.权威政策汇编的缺失与编制的必要性

目前，我国尚未发布权威的传媒法规汇编，即我国人大常委会法律工作委员会和国务院法制办公室至今尚未编辑或审定出版国内现行传媒法规汇编正式版本，仅有一些教学研究机构或媒体行业自律组织等编辑出版的“传媒法规汇集”类的出版物。

同时，我国传媒行业的法律、行政法规、部门规章与规范性文件的发布与整理的主体具有明显的行业分割的特点，如广播电视管理部门只收录广播电视领域的法规文件，新闻出版管理部门只收录新闻出版领域的法规文件，工商管理部门只收录广告领域的法规文件。各个出版社或教学机构编制的综合性非正式的传媒法规汇编的分类标准设置、编辑质量也各不相同。

目前，我国还没有出台综合调整传媒领域社会关系的单行基本法，但是不同时期、不同立法主体和不同法规创制部门曾颁布了诸多针对传媒领域、传播活动的行政法规、部门规章、规范性文件等。但从整体上看，这些文本还处于一种分散的文本状态。将分散的传媒法规文件或条款集中并且分门别类地有序呈现，对于系统研究传媒公共政策和构建传媒法制意识与整体观念来说，都是必须且必要的。

2.传媒政策研究样本的选择标准

鉴于缺失权威的政策汇编，本书有必要说明政策文本选择的原则，以确定合理的研究样本：

首先，需要明确我国传媒产业管理的行政部门，这是样本数据来源的获取渠道。自新中国成立以来，中国传媒在相当长的时间内采取的是党政机关的行政单位运作模式，属于中国改革的特殊部类。传媒改革实际包括两个部分：一是由事业向产业的转变（传媒体制改革）；二是产业的自我积累与发展模式的转变（传媒产业改革）。^[8]传媒产业规制的构建是在传媒产业改革的框架下推进的，本书所指的传媒产业是指新闻出版、报纸、广播、电视、电影等传统的大众传播媒体，新兴的网络媒体从诞生之初即被视为“互联网企业”而非传媒事业或传媒产业，相关政策也不能反映传媒产业政策变迁的主题，因此网络媒体暂时不纳入本书所包含的传媒产业范畴。我国管理传媒行业的直接部门主要有国家新闻出版广电总局，同时还有中宣部、文化部等相关部委。2008年6月，国务院常务会议审议通过了国务院部分部门的“三定”规定，“三定”的一项重要内容就是理顺多年来政府运行中存在的一些职责交叉重叠的问题，坚持一件事情主要由一个部门负责的原则，确实需要多个部门同时参与管理的事项，首先要明确牵头的部门，确立主次责任，健全各协调配合的部门间的合作机制。此后，文化部主要负责动漫、网络游戏的管理；国家新闻出版广电总局负责音像制品、新闻出版、广播电视电影等。同时，通过前期调研发现，中宣部没有独立的网站，所有相关信息的发布只能通过其他网站如“人民网”等的转发，难以校验政策信息的可信度。综上所述，本书样本数据的来源渠道为国家新闻出版广电总局。

其次，获取的政策文本数据主要源于政府的公开信息。本书收集和采用的是行政主管部门（如国家新闻出版广电总局）官方网站的公开的政策法规。此方法之所以适用，一则是顺应我国政府政务电子化发展的趋势；二则是基于我国已施行《中华人民共和国政府信息公开条例》行政法规、规章和规范性文件均适宜公开。本书所选取的政策文本均为公开的政策法规。

最后，对政府公开的相关政策法规进行校验性比对。考虑到可能存在某些政策未能全部实现电子化的情况，本书采用武汉大学媒体发展研究中心每一年度主办的《中国媒体发展研究报告》中“媒体政策与法规”栏目收集整理的政策文本，与政府的公开信息进行比对校验、查漏补缺。

通过检索标准与范围的确定，本书共检索得到709条政策文本作为研究对象。

（三）类目建构

规制研究有三个基本前提：首先，政府规制的制度前提是市场经济；其次，作为被规制对象或客体的是市场中独立的经济主体；最后，规制的根本目的是矫正和改善市场机制的内在问题。当然，规制的实践情况因不同国家、不同行业而有所不同。

对我国传媒产业规制的实然检测，立足于规制经济学的框架之下。自改革开放以来，市场经济体制逐步完善，我国传媒业也顺应经济体制改革的步伐，正在由传统的事业体制向公共事业体制转变，并逐渐发展成一种产业。传媒产业兼有网络型产业和垄断性产业的特点，传媒与传媒产品的独特性、传媒市场宏观结构的不平衡、传媒市场的外部不经济等因素都决定了政府完善传媒市场的必要性。^[9]本书所关注的问题即是政府（代表国家）制定的法律、规章、政策、制度等对传媒市场资源配置、市场行为等问题的直接与间接的控制。

传统的政府规制理论框架包括三个层面：规制主体、规制方式与规制效果。公共的政府规制由司法机关、行政机关、立法机构等社会公共机构进行；私人的政府规制则由私人进行。直接政府规制是指政府部门对经济主体的活动进行直接干预；间接政府规制则是指政府并不直接介入经济主体，而是通过司法部门的相关法律法规来限制经济活动的行为；经济性政府规制是针对特定的具有垄断性或存在信息不对称行业的“进入与退出”“价格”“资源配置”等进行的规制；社会性政府规制则不分行业，是确保正外部性、防止负外部性的规制。激励性政府规制是积极的干预，限制性政府规制是消极的干预。

结合传媒具有自然垄断性并广泛存在外部性的特点，围绕政府规制的理论框架，本书制定了编码目录。该目录包含规制工具形式、政策规制主体部门、规制客体行业、规制手段、规制取向五个一级类目。

1.规制工具形式

本书所称“规制工具形式”是指政府（代表国家）为对传媒市场进行直接或间接控制而制定的法律、规章、政策、制度等。按照政策的发布机构与效力级别的不同，本书将“规制工具形式”分为四类：法律与司法解释、行政法规、部门规章、规范性文件。需要说明的是，在我国传媒产业改革的过程中，“领导讲话”也常常被视为一种政策信号，但由于“领导讲话”较难纳入本书所借助的政府规制的分析框架中，因此此处编码只考察法律与司法解释、行政法规、部门规章、规范性文件等（表2-1）。

表2-1　规制工具编码表

2.规制机构设置/规制主体部门

规制机构设置是行政管理体制和服务型政府建设中的重要组成部分。根据规制机构与政府行政系统的关系，规制机构的设置模式有：独立集中型、相对独立型，以及政府部门与规制机构合一型。^[10]与我国垄断性产业相似，政府既是传媒产业规制政策的制定者与执行者，同时也是传媒产业具体业务的实际经营者，这种设置模式就是政府部门即为规制机构的一种行政垄断模式。

本书所称的“政策规制主体部门”是指传媒产业政策的制定部门，结合政府规制的理论框架与我国国家机构的现实，“政策规制主体部门”下设的二级类目包括：立法机构、行政职能机构与行政工作机构。立法机构包括全国人大常委会和全国人民代表大会，地方人大与人大常委会制定的地方性法规不在本书的考察范围内，因此未曾纳入编码。行政职能机构是国务院为履行其管理社会的职责而成立的业务机关，即国务院的各部委，与传媒产业发展相关的部委包括文化部、宣传部、财政部、信息产业部、教育部等。行政工作机构是国务院和各部委为完成特定管理任务而设立的、相对独立于各部委的专业机关，即各专业局、署、室，我国主管全国传媒业工作的行政工作机关为国家新闻出版广电总局，统筹传媒产业领域所有的管理工作。除此之外，还有国家版权局、海关总署、国家工商行政管理总局、国家税务总局等行政工作机构也参与了相关规制的制定（表2-2）。

表2-2　规制机构编码表

3.规制客体行业

本书所指的“规制客体行业”为我国大众传媒。传媒产业的内涵与外延、业务范围、统计标准在国际范围内并不一致。目前，我国将传媒产业归类于文化产业部门，并且是文化产业最重要的组成部分。根据《文化及相关产业分类（2012）》（国家统计局2012印发）、《文化及相关产业指标体系框架》《广播电影电视行业统计管理办法》《新闻出版统计管理办法》等相继颁布的法规政策，结合国家统计局行业代码，整理出我国传媒产业类目如表2-3所示。

表2-3　传媒产业类目表

本书综合我国文化产业的行业分类以及国家新闻出版广电总局的工作范畴，建构“规制客体行业”类目共三级（表2-4）：

表2-4　规制客体编码表

4.规制手段

本书所称的“规制手段”是指政府直接规制，包括经济规制与社会规制。经济规制是政府通过各种被认可和许可的手段，对企业的进入、退出、价格以及投资等活动进行监督和管理，目的是改变资源配置，影响市场结构和经营者的市场行为。日本学者植草益先生认为，一般行业的政府规制方法有：禁止特定行为；对企业的进入、价格等的许可认可制度；产品与服务的技术标准的认证及审查、检验制度；价格契约；征税；财政补贴；政府融资。^[11]社会规制通过限制企业行为来维护公共利益，保障产品和服务的安全及质量，促进机会平等，保护消费者权益，保护环境等。

综合我国传媒产业的发展现实与文化体制改革的相关诉求，并参考国际上的传媒规制体系，本书建构“规制手段”的编码类目如表2-5所示。

表2-5　规制手段编码表

5.规制取向

政府对经济主体的市场行为的干预有积极的干预和消极的干预两种。本书所称的“规制取向”指的是政策文本中对传媒产业相关行为的支持鼓励、引导或限制（表2-6）。

表2-6　规制取向编码表

（四）编码与信度、效度检验

确定研究对象与分析维度后，首先要进行预研究，即对两名编码员进行培训，解释说明类目变量的概念意义，提供政策文本，并通过标准化流程来培训编码员，使其能够对政策文本进行准确的内容分析和记录。

信度评估，指的是采用相同的方法对同一对象展开重复测量时产生一致结果的程度。^[12]本书中，对政策文本的归类与编码都需要去除归类过程中的随机因素并考虑不同编码者的编码标准的差异，因此本书使用PRAM软件来检验两个编码员的一致性。通过计算，PA0系数的信度检验结果为0.85，显示编码员间信度和稳定性信度均为良好。

政策的文本内容是政府意志的具体表达，本书中的所有政策文本均来自政府部门的官方网站，其时间跨度、颁发机构以及颁布类型能充分体现政府这十数年来对传媒产业发展的决策与态度。同时本书还进行了补充检索，最大限度地避免了重要政策文本的遗漏。类目建构也是在相关理论的分析框架下设置，可以真正测量到研究需要测量的变量。