日本产业政策的若干特点

日本产业政策的若干特点

二战后，日本的经济从一片废墟上开始逐步恢复，最终跃居西方世界第二经济大国，其中日本政府的产业政策不能不说是一个重要原因。

在国家干预和调节经济的条件下，现代西方发达国家差不多都有国家调节产业的某些政策和措施；但是，像日本这样全面、完整，从制定到实施且一以贯之地执行产业政策又显得十分特殊，为其他国家所望尘莫及的。

因此，研究日本产业政策的特点，它对经济发挥的作用，对其他国家，特别是对原来经济比较落后并力求起飞的国家，是很有借鉴意义的。

一、目标明确，抓住机遇

产业政策是经济政策的一个组成部分。所谓经济政策，按照西方经济学的观点，是指为实现一定经济目标而制定的某种特定的行为原则。因此，经济政策与经济目标联系在一起，为实现经济目标服务。产业政策指的又是什么呢？日本著名的产业经济学家小宫隆太郎认为，如果从经济理论角度来下定义，所谓产业政策，“是通过干预一国的产业（部门）间的资源分配或产业（部门）内的产业组织，达到该国国民的（经济的、非经济的）目标的政策”。“换言之，它是为促进某种产业的生产、投资、研究开发、现代化和产业改组而抑制其他产业的同类活动的政策”⁽¹⁾。

日本产业政策所服务的经济目标，是尽快赶上和超过最发达的资本主义国家。这一赶超型战略目标，是根据日本所处的国情决定的。日本是一个后起的资本主义国家，经济又因战争遭到严重的破坏，很长时间内受供给不足之苦和国际收支逆差的困扰，因此日本政府的宏观经济管理和调节政策与英、美等国家不同，不是着重总需求管理，而主要是总供给管理，通过产业政策使生产要素在各产业部门之间有选择、有重点地配置，推动产业结构的转变和升级换代，以发展社会生产力，增加社会总供给，在一个不太长的时间内赶超欧美先进国家。

日本不仅制定了一个适合本国国情的经济发展战略目标和相应的产业发展目标，更重要的还在于它能抓住机遇，不失时机地提出不同发展阶段产业政策的具体要求和实行方式，使产业结构和经济发展水平不断登上新的台阶。

战后日本的产业政策，大致经历了四个阶段：

第一阶段从战争结束到1950年代末，产业政策的目标是经济复兴和自立。这一阶段，大体又可分为三个时期。1950年代以前，为了恢复战后经济，也为了打破国外对日本燃料和原材料进口的封锁，采用了“倾斜生产方式”，大力向煤炭、钢铁业倾斜，并使两者相互推动来扩大各自的生产规模，扶植电力、造船等重点产业，用稳定的低价供应重要物资，振兴出口。这些政策表明还带有很浓厚的战前和战时的统制经济思想；政府向那些“倾斜”的产业投放补助金和低息贷款，享有优先得到进口配额、引进外资和技术的待遇，干预还是直接和强有力的。在工矿业生产大幅度增长的基础上，1950年代开始，日本政府提出进入以经济自立为目的的（即达到国际收支平衡）、增强产业国际竞争力为目标的产业合理化时期。特别要解决产业“倾斜生产方式”实施后煤炭、钢铁价格过高而妨碍企业提高产品出口竞争力的问题。这一时期制定并开始实行的有：钢铁工业第一次合理化计划、煤炭工业合理化计划、电源开发五年计划、造船计划等。产业合理化时期采用的政策手段，与“倾斜生产方式”时期不同，主要内容是租税特别措施和财政投资贷款。产业合理化政策取得了降低钢铁等成本的明显效果，加上这一时期各种有利的条件，到1955年，日本的人均收入、制造业生产、总能源供给均达到或超过战前水平，经济恢复和自立的目标大体完成。在此基础上，50年代后半期，日本政府在继续实施产业合理化的同时，又提出以加强产业基础、振兴和扶植新兴和成长型产业、保护和调整衰退产业的政策。被确定为新兴产业的有合成纤维、石油化工、一般机械、电子、塑料、飞机、原子能等。这些部门在欧美早在战前或战后初期已建立起来，日本则开始从国外引进有关技术和设备，扶植并保护这些新兴产业。被认为成长型产业的有造船和钢铁，因为这些传统产业可以在新技术基础上获得飞速的发展。50年代中期以后，以新兴产业和成长型产业的发展为中心，并在许多有利因素的支持下，日本经济出现持续高速成长。

这一阶段，从产业组织政策看，是从战后初期美军占领的特殊条件出发，由控制型经济向市场经济发展的过渡时期，是产业组织的改组时期。占领军当局采取了解散财阀、禁止垄断的措施和有关法律，但政府为恢复经济最初采取的却是作为战时遗产的控制经济，对原材料、资金及价格等直接干预政策。因此，这一阶段控制、干预和竞争、反垄断两种趋势同时存在。随着经济的恢复和向开放体制的转变，使控制程度逐渐减弱。

第二阶段，1960年代的高速增长，产业政策的目标是实现产业结构高级化、重化工化，同时逐步实行贸易和资本自由化。产业高级化，就是要加快发展重化工业，增加它们在生产和出口中的比重，改变传统的二元结构，建立新的产业体制以适应贸易和资本自由化的开放经济要求。政府还提出制造业中要积极保护和扶植产品需求有较高收入弹性和劳动生产率上升幅度较大的产业，在实际执行上，受到保护扶植的更多属于经济发展阶段比日本先进的国家、发达国家或尖端技术国家已经拥有，且一般日本人想要建立而经过努力又不能够拥有的产业，亦即符合赶超要求的产业。在产业结构高级化和经济自由化政策的推动下，设备投资大量增加，1960年代实现了日本历史上罕见的高速增长，1960年代后5年年平均增长率达到两位数字。产业结构迅速发生变化，第一次产业中就业者已从1950年占总数48.5%降到1970年的19.4%；第二次产业从21.8%提高到33.9%；第三次产业也从29.6%提高到46.7%，1970年制造业重化学工业化率提高到62%以上，这些产业的出口率达75%。到1968年，日本的国民生产总值超过原联邦德国，一跃成为西方世界中仅次于美国的经济大国。一般估计，1868年明治维新时期，日本经济比欧美列强大约落后50年，主要经过二战后的追赶，100年走完了欧美国家花150年走过的里程。

日本政府对自由化的态度是极其慎重的。采取分阶段推进贸易和资本自由化政策，保护各产业不因自由化而受到根本性损害，另一方面又从增强企业国际竞争力出发，注意建立和健全能适应自由化的产业体制。但是，由于实行自由化，政府失掉了进口配额权、引进技术、设备和资本的审批权等许多可对产业和私人企业进行强有力干预的“杠杆”，因此这一时期政府在扶植产业方面实际进行的政策干预已大为减少，而市场价格机制及企业在竞争中的自主决策则在资源分配方面逐渐开始发挥主导作用。这一时期作为出口产业而没有受到政府保护扶植政策支持的照相机、自行车、钟表、彩色电视机、录音机等的迅速发展，就是证明。似乎可以说，1960年代是日本政府需要向执行更接近市场经济体制的政策过渡的时期，也是政府的产业政策和干预活动需要转轨的时期。

第三阶段，1970年代是产业政策的转变期。“石油危机”后日本的国内、国际经济环境发生了重大的变化。面对持续高速增长时期所发生的公害、环境破坏、过密与过疏、社会公共设施不足、通货膨胀等“增长的代价”，国际货币危机、石油危机、贸易摩擦、日元升值以及伴随这些问题而发生的新情况，在国内和国际间调整产业政策成为最大课题。这就要求从高速增长时期以“积极的、能动的”产业政策为中心转变为“被动的、消极的”产业政策为中心；在公害、垄断、贸易摩擦等问题上，不得不采取和实施重视有关国内法和国际法的产业政策。另外，在产业方面，已经拥有相当国际竞争力的产业和私人企业，除部分长期萧条的产业以外，已不再希望政府实行政府主导的产业政策，而是强烈要求政府就产业结构变化的方向以及尖端技术开发的动向提供信息，就是要求从过去运用补助金、低利贷款、税收优惠等手段的硬性产业政策，转变为提供信息来诱导私人企业为中心的软性产业政策。

基于上述情况，日本政府产业政策的指导思想、政策目的和手段发生了重大的变化。这明显地反映在日本政府于1970年5月公布的“70年代的通商产业政策”中。文件明确表示，要从追求增长型经济转为利用增长型的经济；严格抑制过分的政策干预与产业的过度保护措施，把产业政策的运用限定在市场失败的领域，并且要最大限度地利用市场机制来配置资源；产业结构将从资本密集型的重化学工业为中心转向知识密集型产业为中心，除了对电子计算机、集成电路、飞机等部分工业采取扶植与加强的政策外，以公害对策、长期萧条产业及贸易摩擦进行调整等“被动的与消极的”政策为主体。为贯彻这些政策目标，财政、税收、金融及通商等政策手段的运用也有了显著的变化。保护性通商政策在制造业领域基本被取消；除中小企业对策外，对特定产业所采取的财政、税收、金融方面的优惠措施比60年代明显减少；行政指导虽然是有力手段，但限制竞争的行政指导卡特尔难以实行了；预测和规划提供信息具有明显的重要作用。总的来说，这一时期政府的产业政策比较符合市场经济实际的需要，取得的效果也更好一些。

第四阶段，1980年代，特别是以1985年日币急剧升值为标志，进入产业高度化阶段。日本政府力求转变几十年来经济运行轨道，实现以国际协调为目标的产业调整政策，从一直以出口主导型产业体系转变为内需型和扩大进口的体系。1980年3月日本政府公布了《80年代通商产业政策设想》，宣布“追赶型现代化”已经完成，应该用“技术立国”口号取代“贸易立国”口号，今后要以高度化的“创造性知识密集化”作为产业结构的发展方向，以回避国际摩擦和确保经济安全。报告并具体提出要促进新能源、信息、航空航天等技术开发，扶植新材料、生物工程、新智能原件等“下一代产业基础技术”开发。其目的是要以尖端技术为中心的知识密集产业作为主导产业，推进所有产业领域的制品和工艺的知识密集化，使整个经济高度化。以后，政府公布的《90年代通商产业政策设想》报告中，进一步指出，在稳定的经济增长的支撑下，产业将朝着无国界化、信息化、服务化的方向发展。

二、结构高级化，组织合理化

产业政策的基本内容，包括产业结构政策和产业组织政策两方面。日本的产业结构政策的目标是高级化，为此呈现出一些特征。

1.长期性。日本在不同时期都有一个中长期总体规划，即由通产省结构审议会在不同时期提出的产业结构长期设想。这一点，是由战后日本的宏观经济调节理论的特点决定的。日本广泛引进西方经济学的宏观调节理论，消化吸收后加以创新，注意政策的实用性。于是涌现了一批对制定宏观经济政策起很大作用的官厅经济学家。他们理论的中心思想认为，经济增长是解决一切经济问题的基础，后进国家应通过国家对经济的干预发挥“后发性利益”促进经济增长，赶超欧美发达国家。为此，不能只有凯恩斯主义的宏观短期需求管理，还必须有产业政策为主要内容的宏观供给管理，把长期经济增长作为国家经济政策的基本目标。上述战后日本经济发展的几个阶段，表明了产业结构设想的长期性，做到了高瞻远瞩，避免了头痛医头、脚痛医脚的毛病。

2.整体性。日本的产业结构政策，与美、英等国不同，不是从个别产业的扶植进行研究，而是就经济整体的产业结构变化进行一般平衡分析，五六十年代所提出的“产业结构高级化”政策，就是很典型的例子。它既选定战略产业作为保护和扶植的对象，也确定需要调整、援助的衰退产业。为实现产业结构高级化的目标，由新兴产业（如合成纤维、石油化学、电子计算机等）、成长产业（如钢铁、汽车等）和出口或者有希望成为出口产业（如造船）构成战略产业，通过贸易、关税、进口配额、外汇分配制度等保护政策和财政投资、倾斜减税、倾斜金融等手段进行扶植。同时，及早发现已经或行将陷入衰退的产业，及时采取对策进行救援调整，减少经济损失或社会动乱。如1978年前，煤矿业、纺织业是主要衰退产业，1978年1月到1983年6月，《特定萧条产业安定临时措施法》等4项法令，又指定14个行业为萧条业种。1983年又制定了《特定产业结构改善临时措施法》。对于衰退产业，通过转业、调整设备、改善结构、限制进口、提供补助、职业训练、就业指导等办法予以援助和调整。

3.竞争性。日本产业（产品）结构选择提高竞争力、不断向高级化方向转换的发展道路。产品一般可分为四类：

（1）资源密集型产品；（2）劳动密集型产品（简单技术产品）；（3）资本密集型产品（一般技术产品）；（4）知识密集型产品（高科技产品）。日本在第（2）类产品上有比较优势，欧美发达国家在第（4）类产品上有优势，第（3）类是可竞争性产品。日本的供给结构政策有两种可能选择：一种是提高（2）的生产率；另一种则注重提高（3）类产品的竞争力，不断向高级化道路发展。日本采取了后一种策略，从（2）类产品开始，五六十年代向第（3）类产品转换，然后1970年代后再向第（4）类产品转移。没有这种竞争性和不断高级化的策略，是不可能在战后仅用10多年时间就达到赶上欧美先进国家目标的。

4.关联性。这里指的关联性是指为完成产业结构高级化相关的政策，具体指技术政策、能源政策、地区开发政策和环境政策。1950年代日本技术政策的重点是引进外国技术；60年代后期起重点转向促进国产技术的研究开发；1980年代提出“技术立国”口号后，技术政策转入第三阶段。日本政府在不同时期，实行不同的技术政策，促进技术结构高级化，这是产业结构高级化的核心。日本的能源政策，战后初期主要依靠煤炭为能源的自立政策；60年代发生质的变化，依靠大量输入廉价的石油为能源；石油危机爆发后，又朝着节能型经济阶段发展。这对产业结构高级化，特别是60年代高速增长和重化工业化有重要意义。日本在产业结构重化工业化时期，地区开发政策是追求工业地区布局集中效益和规模经济效益，这就带来各地区工业“过密”、“过疏”矛盾和“过密”地区环境污染严重的问题。70年代开始，企业才走上认真治理公害的轨道，政府才着手解决“过密”、“过疏”的问题。

产业结构政策，是处理产业部门之间的关系的政策。产业组织政策则是处理产业内部各企业之间关系的政策。产业组织政策主要是有关市场秩序的政策，特别是市场关系的政策。

正确处理市场关系，维护正常的市场秩序，大体要包括三类政策：一是保护竞争，加强市场机制，禁止垄断的政策；二是补充市场机制不足，以确保经济效益和社会效益的政策；三是适应社会或国际需要，确保社会经济安定和社会公平的政策。

产业组织政策涉及面广且十分具体，现仅描述日本在这方面的几个主要政策：

解散财阀和禁止垄断政策。两者都是美军占领时期强制施行的，是确保市场经济和市场竞争的需要。解散财阀包括解散财阀总公司的核心——持股公司，排除财阀家族对企业的控制，分散股票所有权和排除集中。解散财阀后，企业间封建式的家长关系被打破，为现代化产业组织的形成奠定了基础。《禁止垄断法》保护竞争，抑制垄断，曾被称为经济宪法。日本政府为了追赶欧美，实现重化工业化，1949年和1953年两次对该法律作修改，特别是1953年，是一次大修改。修改后的法律大大缓和了最初的限制，为寡头垄断的形成开了方便之门。

企业合并与改组政策。它是改善产业结构和产业组织的一项有力政策手段。日本政府的企业合并与改组政策大体分为五种类型：（1）作为贸易自由化对策而倡导的合并与改组；（2）以金融市场效率化和金融机构现代化目标的银行合并；（3）以集约化为目标对民间企业强制进行无法靠自主权来实现的合并；（4）通过政府批准建设大型项目的政策手段促进企业改组；（5）中小企业融合化。

中小企业政策。中小企业在日本国民经济中占有特殊重要性。因此，日本政府历来重视对中小企业的政策，它以改善市场不完善给中小企业带来的不利条件为目的。50年代以前，中小企业政策以金融政策、组织政策为主。政府设立向中小企业贷款的金融机构，并对这些机构投放财政资金。在组织方面，利用限制竞争的手段谋求中小企业的稳定。60年代施行促进中小企业设备现代化和企业规模大型化的政策。70年代的政策是通过结构改善政策推动整个行业现代化。80年代则主要通过法律、财政和金融措施来促进中小企业的融合化发展。

把上述三项政策综合起来，可以得到这样一个印象：日本产业组织政策的特征是力求合理化，即形成一个大中小企业并存、垄断与竞争结合、能保证产业结构高级化的合理而有序的市场组织。

三、行政指导，官民协调

日本政府通过经常的全面的行政指导和官民协调方式干预经济，是其产业政策的又一特点。所谓行政指导，是指政府通过非行政命令强制方式而是诱导协调等方式实现其产业政策目标。这种方式之所以取得成功，由于具有以下几个特点：

1.政策主体的权威性。产业政策关系到整个国家的经济发展战略、产业发展方向、企业成功、进出口贸易、外资引进、技术政策、国土整治等方面，是一项综合性很强的政策。因此制定和执行产业政策的主体，必须是一个权力相当集中又能对其他政府部门有一定影响力的机构。如果由许多部门和机构各主其事，互相争权夺利，互相扯皮，谁也不可能从总体和中长期观点出发来考虑、研究、制定和推行产业发展战略和各项具体政策。

日本的产业政策基本上是由通产省一个机构为主，主管财政、金融税收的大藏省及经济企划厅配合来搞的。通产省是制定和推行产业政策的综合管理机构。它的内部设主管部门的局（或称“纵向局”），是对某一特定产业负直接监督责任的政府机关（如重工业局、化学工业局），还有“横向局”，如通商、贸易振兴局，则常在决策过程中发挥领导作用，同时还在通产省内部起协调作用和在主管局之间起仲裁作用。

通产省等主管部门的局、课（相当于我国的处），按自下而上的程序起草其主管下的各项产业的政策，然后先在各“省”之间研究、协调，再交大藏省处理。大藏省下属各局分别在政府内部全面负责进行协调，再由内阁法务局的专家们从法律角度进行协调。如果没有特别充分的理由，大藏省和内阁不会改变各省做出的决定和提出的要求。这种自下而上决策的“禀议制度”得以采用，是因为国家法律赋予政府制定宏观政策的权力；而国家制定的严格的公务员制度，使公务员本身素质能够担负制定产业政策的重任。

政策主体的权威性和决策的禀议体制，保证了决策比较符合实际，成效也比较显著。

2.政策基础的市场性。日本的产业政策，是以私营企业和竞争性市场经济为基础的。它不直接干预企业的经营活动，不去破坏市场机制充分发挥作用，也没有抑制企业的竞争活力。产业政策的指导性和诱导性表现在：它指明经济的客观走向，表明政府的政策主张，向企业界提供有较高参考价值的市场信息；它通过财政政策和货币金融政策的调控，使市场引导企业按符合政府政策要求的方向从事经营活动；它对产业的直接干预自70年代开始限定在市场失效的领域和边缘产业。尽管日本的产业组织政策推动了寡头垄断市场的形成，但这并没有扼杀竞争，事实表明其经济继续保持着旺盛的活力；而且，对于政府企图加强直接干预企业、破坏市场基础的政策，民间企业进行了有力的抵制。60年代通产省试图以《特定产业结构振兴临时措施法》形式，建立政府对本应由市场来决定的产量、设备投资和价格等内生变量进行干预的产业体制，最后以失败而告终。

3.政策手段的多样性。日本贯彻产业政策的手段多种多样，而且能使各种手段配合应用，取得了较好效果。

劝导和说服、非指令性方法，是由私营企业和市场经济这一政策基础决定的。无论通产省制定的产业结构或产业组织政策，还是企划厅作出的中长期经济计划、年度预测等，对民营企业都只是诱导性、预测性的，它们还通过建议、希望、协商、协调等方式实现政府的意图。行政指导虽然是非指令性的，但是特殊情况下，特别是在战后初期，也有强制性措施。例如，1952年初，通产省针对纺织工业不景气问题，曾向棉纺业发出减少开工率40%，及棉纱限产的指示，违者削减其进口棉花所需的外汇。

财政金融政策，是政府诱导企业实现其产业政策最重要的经济手段。政府在不损害“自由企业体制”条件下采取了多种财政金融政策，如财政补贴、政府金融、特别折旧、指定设备进口免除关税、技术引进许可、进口限制、外汇配额等，这些虽然各自起了一定的作用，但政府以产业政策形式干预资源分配的中心环节，乃是对外汇资金和国内资金分配的管理和诱导。

直至1960年代中期以前，日本一直处于外汇短缺状态。在这种情况下，如果外汇与外贸由两个机构分别集中管理，由于两者的目的和任务不同，很容易产生矛盾，各自为政。例如，有些项目因外汇较少或平衡问题易于解决而得到批准，实际上却不属于需要重点发展的领域。日本政府采取外汇、外贸一体化，统一由通产省一个机构集中管理的体制，不仅能将外汇使用的节约与保护国内产业结合起来，还便于根据产业发展需要调整进口用汇的分配，使外汇配额制成为推行产业政策、促使企业活动与政策目标保持基本一致的一个较有效的手段。

与外汇短缺一样，经济复兴和高速发展时期，国内资金也长期呈短缺状态。战后日本政府认为单纯依靠资本市场不放心，有意抑制国内证券市场的发达。同时，鼓励储蓄，实行低利率政策，促使企业以银行贷款为主要资金来源，以便对资金分配进行把握和适当控制。

政府金融机构直接为重点产业提供部分资金，不仅弥补这些部门里企业的资金不足，也间接诱导了民间金融机构的资金投向；日本银行还在战后初期公布“金融机构资金融通准则”，规定民间银行要对重要产业进行优先融资，限制对丝绸、化妆品、家具等“不急需产业”的融资，这一做法直到1960年代前期才取消。

日本政府及中央银行对资金分配的干预和管理，虽也属金融政策范畴，但它与一般资本主义国家以宏观货币政策为主的金融政策不同，是根据其推行产业政策的需要将金融政策微观化的结果，其融资政策和融资诱导，始终是为实现产业政策目标服务的。正是这一点，显示出日本金融政策的特点。

利用法律手段对产业活动进行管理，也是日本制定和推行产业政策独特之处。它推行产业政策所必需的制度，都是依靠有关法律建立的。如政策性融资制度、重要机械设备特别折旧制度、外汇及外贸集中制度，就是根据“大藏省资金运用部法”、“租税特别措施法”、“外汇及外贸管理法”等建立的。除以上综合性经济立法外，对重要性战略产业部门，还以通产省各“纵向局”为中心分别制定。产业立法为产业政策的实施提供法律依据，使产业政策的制定和推行借助法律的权威性，既不损害企业本身的主体性，又能使政府的部分管理活动合法化。

4.政策制定的民主性。日本政府在制定和推行产业政策对民间企业进行行政指导的过程中，注意官民协调，共同协商，使其产业政策的制定和推行较具民主性。

官民协商和协调，一般是依托行业团体和审议会等组织进行的。

日本有数百个互相类似但又分工细微的行业团体，如日本钢铁同盟、日本汽车工业会、日本造船工业会等，它们都是与主管部门相对应的机构。通常各行业团体与相应的主管部门密切合作，大企业往往使主管部门采取对本行业、本企业有利的政策。在主管部门与行业团体的关系上，战后初期，政府利用主导权引导行业实行其政策的倾向比较强烈，随着时间的推移、力量平衡的变化、行业方面力量的增强，主管部门逐渐增强了居中协调的性质，也有不少成了主要起联谊和交换信息的作用。

审议会制度对产业政策的制定起重要的作用。审议会和调查会由政府有关省厅设立。以通产省为例，1970年就有27个审议会和调查会，其中有15个审议会是专门研究产业政策问题的。审议会和调查会委员，由通产大臣任命，其中多数是行业的领导人、财界人士和退职官员，还有极少数学者（大学教授）和社会人士。所谓决策的“审议会方式”，指各省厅在确定有关政策方面的重要事项时，向审议会或调查会提出咨询，然后根据提出的咨询报告决定政策。在审议会中，政府和民间各界代表广泛协商，共同协调利益矛盾。这样，在审议会获得通过的审议事项，科学性比较强，在有关行业中能够顺利实施，减少了政府在私有制自由经济体制下推行政策的难度，保证了产业政策的成功。

载《日本研究集刊》（创刊号），1993年10月