未来中国产业政策的基本原则

1.5　未来中国产业政策的基本原则

1.5.1　市场导向原则

在市场经济条件下，产业政策必须以市场机制为基础，只能视为是对市场机制的补充，通过市场机制来发挥其政策效应。产业调整与升级，不是一项可供直接操作的具体政策，更不是政府的主观愿望，而是市场的要求，最终要通过市场机制的作用来实现。这意味着，在市场经济体制中，产业政策要达到预期效果，必须符合经济发展规律和产业升级的要求并随实际情况变化进行适当调整。在产业组织调整上，产业规模经济效益的形成和企业规模结构的调整也要同市场发育的程度、规模和供求态势相适应，而不能片面追求产业规模效益和提升企业经济规模，这要求在产业政策制定过程中要贯彻由市场力量进行自律的原则。政府产业政策的指向应该是那些投资高、风险大、投资回收期长、近期收益相对较低的基础产业和基础设施之类公共物品的生产和供应，投入较大的基础性研究与开发活动，以及市场机制失灵的领域，而对于市场完全能够有效地进行资源配置的领域，政府产业政策就不应过多干预。产业政策的实施也应该更多地采用市场化手段，将行政管理对产业发展可能带来的负面影响降至最小程度。

1.5.2　立足国情、放眼国际原则

任何一个国家制定某种产业政策，其最终目的应该是期望通过相关产业政策的实施保持和促进经济的增长。为了实现这一目标，各国就应该根据本国经济发展的实际水平和国际经济环境和条件制定相应的产业政策，并根据经济发展情况适时进行调整。中国作为一个发展中的大国，应该加快经济发展速度，尽快建立起完备的工业体系，加速实现工业化并争取早日实现信息化，但是，绝不能因此超越经济发展阶段而制定超前的产业政策，这样只能导致产业结构失衡或发生虚高度化（基础产业落后而加工工业超前发展），反而不利于产业的健康发展，妨碍经济持续增长。我国在新中国成立后较长的一段时间内脱离经济发展的客观实际水平，片面追求发展速度，盲目实行重化工型的发展模式，导致国民经济严重失衡，教训极其深刻。未来我国必须从中国产业发展的实际水平出发，充分考虑信息时代经济全球化和区域经济一体化趋势，根据国际产业结构的变化制定和调整有关产业政策，以实现经济发展的总体目标。

1.5.3　“聚焦”原则

应适当缩小产业政策涉及的范围，产业政策目标应分层次，突出扶持重点。我国颁布的产业政策一个重要特征是政策覆盖面太宽，强调重点支持的行业和部门太多。如果政府在每个产业、每个领域都制定产业政策，产业政策涉及面太宽、太多，政策就会失去重点，我们就会制定出一个从总体上失效的产业政策。有些学者认为，目前中国各个经济部门都制定产业政策的做法，在某种程度上反映的是政府官员在计划经济体制下对经济全面干预的思维惯性。到处都是产业政策，必然是没有政策。缩小产业政策的干预面，不仅有利于中央政府集中有限资源解决全局中的主要矛盾，也必然大大提高产业政策执行的力度和效果。

因此，未来我国产业政策，一方面应该适当调整产业扶持的范围，根据产业升级以及工业化、信息化发展要求选择不同阶段重点支持的行业和部门；另一方面，产业政策的指导思想应由重点鼓励特定行业扩大规模，加速发展而转向努力提升产业的素质和竞争能力，以促进经济增长方式转变和质量提高。

1.5.4　重视产业组织，强化产业组织与产业结构政策的互动原则

产业组织政策是产业政策的主要内容之一。产业结构政策与产业组织政策是相互联系、相互制约的关系。一方面，产业组织的演变以产业结构状况为基础，产业结构变动是产业组织合理化的导向；另一方面，产业组织状况将制约产业结构的调整，产业结构变化在某种意义上是产业组织变动的结果，只有产业组织关系协调，绩效良好，才能实现产业间资源合理的配置和流动，形成合理的产业结构。而我国的产业组织政策与产业结构政策却严重脱节。我们的产业政策主要着眼于结构调整，对产业组织方面的问题重视不够，产业结构政策的制定和实施没有建立在产业组织优化的基础之上，而产业组织政策也不能有效地服务于产业结构调整目标，这在一定程度上影响了产业政策最终目的的实现。

同时，由于我国工业化水平较低，过去的产业组织政策更注重扩大企业的生产规模，提高市场集中度，这种产业组织政策取向对于后发国家扩大经济规模，加快发展速度具有积极意义。但是，随着经济的不断发展，市场体系逐渐完善，这类产业组织政策则表现出限制竞争，降低资源配置效率等负面影响，未来改进产业组织政策的基本要求之一是要将产业组织政策的制定和实施建立在对市场机制的充分利用基础之上，在鼓励企业实现规模经济的同时，积极扶持中小企业的发展，促进竞争，反对垄断。

1.5.5　决策主体多元化原则

以往中国产业政策的制定是由中央政府综合经济管理部门牵头并协调，各专业经济管理部门为骨干，地方政府、大型国有企业、行业协会参与。随着经济体制和国家行政机构的改革，各专业经济管理部门基本取消，各类企业成为市场经济的主体，行业协会开始发挥市场中介的作用，地方政府拥有更多的实际资源和政策资源。因此，制定产业政策的主体除了要由中央政府统一领导下综合经济管理部门牵头和协调外，要实现“官、产、学”结合的主体多元化。要在改造具有官方色彩的行业协会的基础上，由行业协会代表行业各类企业（包括内资控制的非国有企业）参与产业政策的制定。在行业内举足轻重的特大型企业、各方面的专家（包括经济学家、科学家、技术专家等）也应通过固定的渠道和方式参与产业政策的制定，如加强和扩大政策审议会等研究咨询机构，使制定的产业政策科学、可行。地方政府在转变职能的基础上，参与全国产业政策的制定，并协调地区各个行业、企业的关系，为实施既定的产业政策创造必要的外部环境。相对中央政府来说，地方政府在制定产业政策过程中应有与其控制资源相应的发言权。

1.5.6　实施手段的多样化和规范性原则

由于体制原因，在我国以往的产业政策实践中往往倾向于采用行政手段实施产业结构调整、产业技术选择和产业组织优化工作。在政府部门缺乏必要的操作手段和管理能力的情况下，单纯依靠行政手段难以应付复杂的利益协调问题，不能保证产业政策的有效推行。在市场环境中，产业政策作为政府对产业发展施加影响，进行引导的政策工具，其组织实施手段应该多样化，要尽可能减少政府的直接行政干预，更多地借助于法律手段和经济手段，通过市场机制和高效的制度体系来引导和保障产业的健康发展。

在世界贸易组织背景下，中国产业政策的实施手段要遵循和运用世界贸易组织的基本原则和规则，并要有相应的法律法规保障。以前那种封闭的、行政手段为主、缺乏法律保障的政策手段，要进行清理和调整，代之以开放的、符合对中国有约束力的国际规则的、以经济、法律等间接手段为主的政策实施手段。同时注意各种政策手段、法律法规的协调配套。

1.5.7　重视技术原则

产业技术政策是产业政策的一个重要内容，其目的是引导和促进产业技术进步，以实现经济、社会和生态等方面的协调发展。不可否认，随着我国经济的不断发展，技术进步的作用越来越受到重视。在我国出台的一系列关于经济发展的文件政策、决定中都包含了技术进步的内容，“科教兴国”成为我国的发展战略。但是，我们在以前的经济发展过程中却过多地倚重初级技术和适用技术，这虽然在当时的发展条件下有其合理性，而从目前的情况看，这类技术的生产成本高、效率低，随着经济的发展其缺陷日益明显，必须进行改进。目前，我国产业的总体技术水平远远落后于发达国家，产业国际竞争力不强，而且，在产业技术政策实施过程中存在着对市场机制的作用重视不够，重技术引进而轻吸收，重研究开发而轻商业应用，技术进步的主体错位，忽视了企业在技术进步中的地位之类失误。今后，我国产业技术政策的取向应是鼓励技术进步，加速技术进步的步伐，在重要基础产业尽快完成从初级技术、中间适用技术向先进的转换，以高新技术对传统产业进行改造，同时加快高新技术产业化，带动产业结构升级。

此外，应当把利用外资同改造传统产业、推进产业升级结合起来。国内银行存大于贷的情况表明，找不到回报效益好的投资项目是资本相对过剩的主要原因。从总体上考察，中国利用外资弥补国内资金制约和市场供给制约已不是主要目的，弥补高新技术制约应作为利用外资的主要目标。所以，利用外资的战略与策略也有必要进行调整，即引进外资的重点应当是促进传统产业的技术改造和发展技术密集型产业。

1.5.8　成本原则

利用市场机制调节经济是有成本的；同样，政府实施产业政策也要付出成本和代价。当政府实施产业政策的成本超过预期收益时，产业政策就面临一个是否值得实施的问题。因此，政府实施产业政策促进经济发展，最终是以成本相对较小、效率相对较高为基本原则和前提条件的。实施产业政策的成本，一般包括以下几个主要方面:

（1）运作成本

运作成本是政府在实施某项产业政策时所支付的各种费用的总和。首先，政府在做出决策前，需要搜集整理信息，在信息不完全的情况下，信息成本就较高。另外，产业政策形成过程是一个公共选择过程，因而也是各部门、各地方以及部门与地方之间的利益协调过程，这就存在协调成本。一旦决策形成之后，就需要设置相应的行政机构，这个机构的运作费用就构成了组织成本。因此，产业政策实施范围越大，运作成本就越高。在市场经济条件下，许多发展经济目标的活动可以由市场去完成时，有些运作成本就变成多余的了。

（2）机会成本

实施产业政策也有机会成本，这种机会成本是指实施产业政策可能会抑制市场作用所带来的收益。因为政府可支配的资源和管理能力是有限的，在产业政策问题上投入过多，会影响在一些更需要政府发挥作用的问题上使用政府能够控制的资源。同时，产业政策扶持某些产业发展会抑制其他一些产业的发展。例如，原苏联优先发展重工业、长期忽视轻工业及消费品的发展，走高积累低消费的道路，造成经济结构畸形，为日后的经济陷入困境埋下了祸根。相反，如果由市场去配置资源，这些产业的发展本来是可以带来可观收益的。因此，产业政策可能阻碍市场机制发挥作用，从而影响经济发展，政府推行产业政策的机会成本可能很高。

（3）风险成本

保证产业政策有效性的前提是人的主观符合客观实际。市场导向的缺陷在于滞后性，而政策导向的缺陷在于主观性。人的主观判断错误所造成的后果，可能超过市场导向的滞后性的损失，这就是推行产业政策中存在的风险性。由此可见，产业政策的制定要求政府的选择必须符合客观经济规律，决策必须科学，同时必须具有预见性。

（4）寻租成本

实施产业政策意味着政府规定了某些行业具有优先或惟一发展的特权，这种特权会给这个行业及其企业带来竞争条件下所不能得到的利润，即租金。这样，就会诱使人们投入费用去追求这种租金，引发寻求特权的竞争，即形成寻租成本，而这对社会来说是一种浪费。当前，我国推行产业政策的一个重要手段就是给优惠政策。但每一项优惠政策都会对经济系统造成一定程度的扭曲，优惠政策所带来的利益必然会流失一部分在中间环节，造成相当大的利益漏损，一部分应由社会分享的利益跑到个人腰包里去了，形成许多有形无形的浪费。因此，这种给优惠政策的做法很可能得不偿失。

1.5.9　科学发展观原则

党的“十六大”报告提出了走新型工业化道路的战略部署。坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子，是新型工业化的本质要求。在此基础上，中央又提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”、“统筹人与自然和谐发展”的科学发展观。我们认为，贯彻科学发展观，是我国今后很长一段时期内制定、实施产业政策应当坚持的一个基本原则。

现在，科学发展的观点已经为越来越多的人所接受。自工业革命以来盛行的传统发展模式忽视了发展的可持续性，导致资源的过度消耗和环境破坏，以全人类的长远发展为代价换取了部分人的短期利益，这种发展观威胁着全人类的生存和发展，已渐为世人所抛弃。随着我国经济的高速增长，生态环境保护问题越来越受到重视，并初步形成了以《环境保护法》为核心的法律法规体系和制度安排，提出了《中国21世纪议程》，将可持续发展作为我国新世纪的行动纲领。同时，在产业政策的制定和实施方面也更多地考虑到环境和可持续发展问题。但是，必须承认，迄今为止，我们的政策效果与可持续发展要求之间还存在较大差距。我国目前经济发展仍然是建立在土地、自然资源等枯竭性资源的大量消耗基础之上，产业结构仍处于低级阶段，产业技术水平低，粗放型、外延扩张的生产方式仍占主导地位，企业规模普遍偏小，生产的环境成本高，导致环境污染与经济增长同步。在环境政策执行过程中，更多地强调环境污染的治理而忽视了对环境的有效保护。因此，我国未来产业政策的制定应该从我国国情出发，以可持续发展为基本指导思想，强调产业发展和环境保护并重，产业政策应该通过调整和优化产业结构，推动产业技术进步，对产业组织进行必要的干预引导，以提高资源的利用效率和环境保护综合能力，减少排污量，鼓励实现清洁生产，从而促进产业的经济效益与环境、社会效益和谐统一。

【注释】

(1)阿格拉:《欧洲共同体经济学》，上海译文出版社，1985年。

(2)贝冢启明:《日本经济事典》，日本经济新闻社，1996年。

(3)C.Johnson，1984。转引自江小涓，1996年。

(4)杨治:《产业政策与结构优化》，新华出版社，1999年。

(5)植草益:《日本的产业组织——理论与实证的前沿》，经济管理出版社，2000年。

(6)下河边淳、菅家茂:《现代日本经济事典》，中国社会科学出版社，1982年。

(7)小宫隆太郎等:《日本的产业政策》，国际文化出版公司，1988年。

(8)W.Grant，1989。转引自江小涓，1996年。

(9)江小涓:《经济转轨时期的产业政策》，上海三联书店、上海人民出版社，1996年。

(10)龚仰军、应勤俭:《产业结构与产业政策》，立信会计出版社，1999年。

(11)江小涓:《经济转轨时期的产业政策》，上海三联书店、上海人民出版社，1996年。

(12)赵英主编:《中国产业政策实证分析》，社会科学文献出版社，2000年。

(13)以下内容参阅了《90年代国家产业政策纲要》（1994年3月25日，国务院第16次常务会议审议通过）和李寿生:《关于21世纪前10年产业政策若干问题的思考》，《管理世界》2000年第4期等文献。