未来若干年国有经济调整中的配套政策

2.3　未来若干年国有经济调整中的配套政策

国有经济的战略性调整，要贯彻“有进有退”的方针，国有资本要从竞争领域企业有效退出同时激励非国有资本有效进入，完成这一产权制度变迁，需要一系列的同步配套改革才能实现，这里仅就建立资本市场、建立健全社会保障体系、退出援助和产业结构调整等配套政策进行探讨。

2.3.1　国有经济的调整和产业结构调整升级，必须加快资本市场的发展

在世界经济演进、发展的过程中，逐渐产生、形成了资本市场。资本市场的完善升华，又促进了世界经济特别是发达国家的经济现代化。我国经济体制的变迁，尤其是目前国有经济的战略性调整，有赖于制度创新、立法的适实、战略正确和市场发育。但相对而言，制度、立法、战略由于受权力与利益既存格局的制约，对改革的需求常常滞后，乃至消极、被动。而市场有其固有的机制和规律，尽管市场可能由于环境的制约被扭曲，然而，市场机制终究会突破任何制约、任何权威，而为自己开辟发生作用的广阔天地。所以，从加快资本市场的发展入手，使国有资本有效进退，引导和组织非国有资本进入，解决战略调整中非国有投资不足最大的难点和焦点，这是我国实行国有经济战略性调整能否成功的首要问题。

（1）资本市场对国有经济战略性调整的功能分析

在目前阶段，加速资本市场的发展，对于战略性调整、制度改革是不可或缺的。资本市场在国有经济战略性调整和国有企业改革中，具有其他市场不可替代的特殊功能。概括起来说，其功能表现在以下几个方面:

①资本市场的融资功能。资本市场融资的功能表现为:它能把分散的、不能形成投资规模的小额资本积聚成大额资本。因而，资本市场通过融资的功能改变了资本形成的数量和规模，提高了资本的形成和利用率。

资本市场融资具有额度大、效率高、灵活性强等优点，这是财政拨款、商业银行贷款等其他融资方式不可比拟的。企业在资本市场上发行股票、债券等，不仅可以解决企业开展经营所需要的大量资金，而且可以减少其他融资方式非效率性损失。在我国，国有经济战略性调整，产业结构调整，深化国有企业改革，重构社会主义社会的微观经济基础，需要通过资本市场融资引入大量的民间资本及外域资本。对负债较高而又有发展前景的国有企业而言，通过资本市场融入资本而改善其财务状况、资本结构，无疑是一个较好的选择。另外，已改造为公司的国有企业的国家股减持也需要巨额资金支撑，也需要建立健全的资本市场。如1992年以后8年左右的时间，上市公司从最初的10多家发展到2000年底的1211家，境内外累计融资达9443.2亿元，支持和促进了国有企业的改革。

②资本市场优化资源配置的功能。资本市场优化资源配置的功能，主要通过资本市场上各种价格信号，把资本导向经济效益最好的企业和产业，促进企业扩大规模，促使产业结构的调整和升级。资本市场通过价格变动不仅对不同企业和产业做出了社会的评价，而且也为实现国有经济调整中的资本流动、企业兼并重组提供了市场机制。

资本市场提供了一种资产形态转换和产权流动的机制。由资产的实物形态到价值形态，再由价值形态中的货币形态到证券形态，资产的流动性相应增强，资产的初次配置和重新配置在时间和空间上的效率都有了很大的提高。对国有资本的有效进退和国有经济战略性调整、国有企业管理体制改革、产业结构调整升级来说，发展资本市场的意义，一方面在于对国有资产在不同领域间的流动提供可能性，使许多在实物形态上不可能进行的资源配置活动得以顺利进行；另一方面在于大幅度降低资本流动中的交易费用。

③资本市场促进国有企业制度创新的功能。资本市场对国有企业制度创新的促进功能表现在:一是有助于国有经济调整中推动企业的公司制改造。在中国，从20世纪80年代初就开始了企业的股份制改革试点，但在10年左右时间里，绝大多数运作也并非按股份有限公司规范展开。90年代以后，随着资本市场的发展，股份有限公司的设立和运作逐步规范化。在此背景下，出台了《公司法》，提出了建立现代企业制度问题，促进了国有企业制度创新。二是有助于促进国有经济战略性调整中的国有企业产权结构的改革。当国有企业的股权进入资本市场流通时，其产业结构就有一定的开放性和流动性，投资者“进入”、“退出”某企业和某产业，将会引起企业产权结构的变化和产业结构的变动。这种变化将从根本上改变原来产权结构长期僵化，不能流动的状态。经济发展史证明，由此而形成的多元化产权结构，有利于企业效率的提高。三是有助于企业内部治理结构的转变，这种变动将大大促进产业结构调整优化。在由股东大会、董事会、监事会、经理层组成的企业治理结构中，如果股东持股结构发生变动，就可能影响董事会和高级经理人员的变动，从而影响企业的行为。

如果没有资本市场的发展，企业就很难有进行改制的内在欲望；没有资本市场对市场规范化的强烈要求，就很难有公司制度、产权关系、法人治理结构等方面的规范化。

总之，规范化的资本市场是现代市场经济体制的重要组成部分，前者的功能也表现为后者的功能内容，后者的完善升华也包括和促进前者的发展完善。我国要实现建立社会主义市场经济体制的目标，要落实国有经济的战略性调整，“有进有退”，“国退民进”，必然要运用资本市场及其功能来盘活国有存量资产，使其在“运动中增值”，同时让非国有资本进入，才能建立市场经济所要求的多元化的产权结构，才能实现国有经济战略性调整的目标。

（2）我国资本市场发展存在的问题及对策

在以市场化改革为方向的十余年改革中，我国的资本市场取得了长足发展。在这不长的时间里，市场的扩张走过了先行国家几十年乃至上百年的历程，大大地促进国有经济的战略调整。以最具典型意义的证券市场为例，1998年，我国深沪两市总市值约为19506亿元，占当年国内生产总值的24.46%。证券市场在企业融资和资源配置中的重要作用逐渐显现。一大批企业通过证券市场获得了急需的资金，支持了生产发展。部分上市公司在企业经营机制上开始转变。尽管我国资本市场取得了长足发展，但仍然是不完全的资本市场。这种“不完全”表现在我国的资本市场仍有行政干预，甚至支配，市场机制尚未完全起作用。为了推进国有经济战略性调整与国有资本有效进退，必须加速资本市场的建设。

①资本市场发展中存在的问题。资本市场虽然取得了长足发展，但与国有经济战略性调整紧密相关的证券市场、非证券化的产权交易市场还存在许多问题。导致一系列问题的根源就是我国资本市场存在政策失误问题。政策失误是指维持一种无效率的制度安排和国家不能采取行动来消除制度不均衡。政策失误的起因有以下几种:领导层的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性。我国资本市场政策失误的原因，主要是意识形态刚性和知识的局限性。以下以证券市场以及非证券化的产权交易市场为例加以阐述。

第一，证券市场存在的问题:

其一，各类企业的融资环境不平等。平等竞争是市场经济的第一要义。健全的证券市场要有各类主体的共同参与、平等竞争才能建立起来。由于意识形态刚性和知识的局限性，我国证券市场制度设计之初，其功能定位主要就是为国有企业脱困和国有经济发展筹集资金，这一功能定位决定了我国证券市场一直采取了“向国有大中型企业倾斜”的方针，在两个证券交易所上市的，基本上是由地方政府和主管部门推荐的国有企业。非国有企业即使纯净良好，也很难得到上市的机会。到2000年初，在上海和深圳两证券交易所的上千家上市公司中，只有11家是非国有企业。少数非国有公司的上市，也通常是靠付出巨大代价购买只有很少净资产，甚至完全没有净资产的“空壳公司”才得以实现上市的。这种做法显失公平，与市场经济的基本要义相悖。另一方面，公司各具特点，它们在行业特点、企业规模和盈利状况上有很大的差别，不是所有公司都能达到深、沪交易所上市的标准的，一般中小型公司更难以达到标准，但是，它们同样还需要有自己的直接融资渠道和股权流通场所。

前几年，各地以各种名义设立的柜台交易市场，由于缺乏有效监管，交易秩序混乱，因此，对它们进行整顿是完全必要的。但是，从一般规律看，在其他一些市场经济国家中，大量的股票、证券的交易是在正规的股票市场之外，通过所谓的“柜台交易”或“场外交易”等实现的（在美国这种交易占到总交易量的90%）。由以上分析可知，中小型公司的发展正待证券市场制度创新。因此，多层次的股票交易市场的建立与完善，不仅是证券市场本身的培育和完善所必需的，也是推进各类企业发展和资产重组、优胜劣汰的必要条件。

其二，证券市场功能不完备。发达市场经济国家的证券市场功能较完备，包括融资，约束、整合等多项功能。这些功能是一个健康健全的证券市场所必备的。但在我国证券市场的实践中，“融资”成为主要动力和兴奋点，而融资主要是脱困还债，并非进行有价值的投资，其约束、整合功能并未受到重视。

为数不算少的企业，把股票融资等同于“圈钱”，而且是可以不付息甚至不还本的骗钱。相当普遍的情况是，企业进行了公司制改造，但国有企业所固有的一系列深层次矛盾依旧存在。其中一个重要原因是由于上市公司股权流动性低造成的。据相关资料，在所有A股中，国家股占发行总额41.84%和市价总值的43.87%，再加上各类法人股，非流通股比例过高。在这种情况下，广大散户股东通过股票交易活动，对公司经理层的“用脚投票”方式的制约发挥不了多大的作用。股权高度集中又不能高效流动，一方面使上市公司经理层难以摆脱国有大股东对公司经营权的直接控制，进而使公司经理层难以依据市场发展需要调整经营策略，实施管理创新；另一方面，也不利于经理层在更大范围内，接受各种产权主体对企业经营活动的监督和约束。

由上述分析可知，国家股、法人股不能上市流通，造成了资本市场约束和监管机制微弱，直接制约着原有产权结构的调整和资本存量的重组，也限制了产业的调整优化；上市公司之间、上市公司与非上市公司之间的资产重组，仍然受到或明或暗的诸多限制，使优胜劣汰、低效资产向高效资产转移的过程受阻。如果只顾“圈钱”，不重视乃至忽略其他功能，不仅发展资本市场的意义大打折扣，而且不可避免地要面临企业财务危机和市场信任危机，使“集资”变得日益困难，2003年证券市场又一次低迷是再次佐证。由于外部监管机制微弱，上市公司自然也无相应激励因素去改善公司业绩。以1998年的数据为例，上市公司的平均利润、股东收益的回报率逐年下滑。对1992～1998年的不同年度上市的公司，于1998年度取得的经营指标做如下对比（见表2－2）。

表2－2　不同年度上市公司的1998年度经营指标对比⁽¹⁾

从上述资料中可见，证券市场约束功能与重整功能的软化，已对上市公司的激励、约束产生了不利影响，进而影响到公司的绩效。如1992年度上市的53家公司，在1998年度的每股收益等5项指标均为负数，1992～1998年度，每年度上市公司，在1998年度各自取得的经济指标，随年度以远而下滑。

其三，证券市场监督机制不完善。一是从监督的主体结构看，目前我国证券市场起主要作用的监督主体是政府，监督主体过于单一，而对政府官员本身则无从监督，结果是证券市场“黑幕”时有曝光，监督效果低下。众散户对证监失望又无从监督，对此也就麻木，麻木的结果必然影响证券市场的发展。据2003年8月的资料，在居前三位的大券商麾下开户的户数中有43%的户为零交易，50%的资本金在千元以下。二是证券市场是资源配置的重要场所，它本身是市场经济内容的表象，而我们却用计划经济的手段来进行监管。如在对企业上市的管理上，公司股票上市发行尚未形成择优机制，证监部门采取的是核准制、额度制，这是标准的计划经济管理手段。有些企业为了获得上市许可，不惜贿赂层层权势官员，康赛集团就是典型案例。三是长期以来证监工作的大部分精力一直放在对公司募股、上市和金融机构业务的审批上，对市场秩序的监管不力，重视程度甚弱，监管方式、监管手段能做好的没有做好。监管多是事后监管，往往是出了问题造成严重后果，才进行调查处理，处理又不到位。其典型案例就是“郑州百文事件”。郑百文1997年的主营规模和资产收益率等指标，在深沪上市的所有商业公司中均排第一，并进入国内上市公司100强。然而，在1999年，郑百文一年亏掉9.8亿元，再创沪深股市之最。原因何在？其实，郑百文根本不具备上市资格。为了达到上市“圈钱”的目的，公司几度组建专门的做假账的班子，把各种指标准备得一应俱全，不择手段地取得了上市资格。在上市后依靠假账维持盈利，严重违法乱纪。到2000年中期，郑百文累计亏损20多亿元。证监部门在审批和监督上严重失职，也未见政府对其追究责任。四是我国证券监督体制实行的是计划体制下高度集权，证券监督管理的主要权力集中在中央政府的职能部门。就狭义的证券监管权力来看，监管权力主要集中在证监会，而上市公司、证券公司和基金如此众多，证监会如何监督得了？创新有效的监督制度迫在眉睫。五是上市公司破产机制缺位。上市公司即使亏成了空壳，仍然是政府可以垄断的稀缺资源。六是证券市场秩序混乱。违法违纪行为屡禁不止与惩处力度不大和量化不细有很大关系。

第二，非证券化的产权交易市场存在的问题。我国中小型国有企业的改革与重整，迫切需要非证券化的产权交易市场的发展。为了顺应企业间整合的这一需要，我国先后组建了一批非证券化的产权交易市场。1988年5月，全国第一家产权转让中介机构——武汉市企业兼并市场事务所宣告成立；同年7月，成都企业产权交易市场正式成立；10月，全国许多城市相继开办了不同类型的产权交易市场。仅1989年全国就有12个产权交易市场挂牌营业。进入20世纪90年代以后，产权交易得到较快的发展。到1994年，全国已有20多个产权交易市场。主要分布在上海、深圳、南京、成都、浙江、山东等地。据不完全统计，目前全国各类产权交易中心（所）已有200余家。这种非证券化产权交易市场，服务于从事资产未证券化的企业产权转让、资产调剂或资产拍卖业务。该市场的建立与健全，在促进国有经济的有效进退，国有企业的改组与优胜劣汰等方面起到了十分积极的作用。但我国企业产权交易市场尚存在以下问题:

其一，重组、转让难。各地产权交易机构受地域政策的限制，基本上还处于较为封闭的状态。因而，资产、产权跨地域重组、转让较为困难。同时，我国目前产权交易方式和交易品种难以满足企业的需要，仍滞留在整体兼并和破产的方式上。企业需要的并购策划，事前、事中的企业扩展融资等综合服务不完善制约着产权的交易。

其二，相应的法规、政策不配套。没有相应的法规来规范全国的企业产权交易行为，应尽快制定企业产权交易管理办法，规范产权交易行为，推动企业产权交易主体和交易市场的建设。否则产权交易要么难以展开，要么造成国有资产的流失。如武汉市至2000年底100多亿元的产权交易有70%是在“黑市”完成的，成为国有资产流失的一个巨大“漏斗”。政府的一些相关政策也阻碍了产权交易的进行。如有些地方对交易双方要征收土地出让金、土地增值税、房产营业税、契税等十几种甚至几十种税费。

总之，我国资本市场尽管存在着上述种种制度缺陷，但是作为计划经济的对立物产生的资本市场，以其不可遏止的市场力量，已经成为我国国有经济战略性调整和国有企业战略性改组的推动器。因而，必须采取相应措施，克服政府非市场化干预、垄断和政策障碍，按资本市场的市场化取向，加强资本市场制度建设，使其趋于完善。

②发展我国资本市场应采取的对策。上述存在问题已经阻碍了我国资本市场的健康发展，必须从制度上予以创新。为了解决上述问题，可采取以下措施:

第一，健全证券市场的措施:

其一，重构证券市场格局。在完善主板市场的同时，应适时推出二板市场，建立中小成长型企业直接融资和股权流动的全国性证券交易场所。主板市场、二板市场是第一层次的市场，同时应创立由各地证券交易中心、交易系统组成的第二层次市场。此外，应完善和发展规范化的柜台交易市场，并把它纳入交易中心、交易系统的集中交易轨道。只有多层次的证券市场才能满足不同规模、不同性质的企业产权流动、并购整合的需要。

其二，创新上市公司选择机制。在对市场进入的管理上，监管部门应逐步废除核准制、额度制等计划监管方式，创新市场对上市公司的选择机制。一方面，政府证券管理部门应制定一个适应不同层次证券交易市场需要的上市公司标准，也就是对什么样的企业可在全国性的主板市场、二板市场上市，什么样的企业可在区域性证券交易中心上市做出明确规定。另一方面，建立进入退出梯级机制。在主板市场、二板市场已经上市的公司，因经营业绩达不到现行上市标准的应降到上市公司所在地的证券交易中心上市；与此相对应，已经在区域性交易中心上市的公司，由于业绩良好达到主板、二板上市标准的，可以申请到两市场上市。

其三，发挥证券市场约束、重组功能。现行上市公司的股份分成国家股、法人股和流通股，只有后者才能上市流通的做法，也是与同股同权的原则不相符合的。这种做法既制约了资本市场资产重组功能的正常发挥，也不利于企业制度创新和治理结构的改善。国家应明确规定，在仍需保留或允许新设立的不同行业、不同规模的国有企业中，国有股权应持股比例，并随时空动态增减比例。在此前提下，要创造条件允许上市公司的国家股、法人股流通，以增强股权的流动性，使证券市场的约束、整合功能得以发挥。

其四，完善证券市场监管体系。一是重构监督主体结构。合理的监督主体应包括政府监督、社会舆论监督、公民监督、司法监督。监督主体多元化有利于提高监督的效率，降低监督的成本。二是监督的重点转向对市场秩序的监管。今后，随着股票发行、上市的市场化，证监工作的重点应转向制度建设、维护市场秩序、保护投资者利益方面。而维护市场秩序的重点又是规范上市公司、证券投资基金和证券公司的行为。三是成熟市场的监管体制是建立在成熟的中介机构基础上的。证监会作为证券市场的监管者应大力加强中介机构的一线监管责任，提高中介机构的执业能力，同时加大执法力度，保证证券市场信息公正、公开与及时。四是监管手段动态化、制度化。建立市场的实时监控系统，将有利于及时发现市场上的违规行为，及早采取对策。对证券公司则要制定《证券公司检查办法》，建立证券机构电子监管信息系统，对证券公司的经纪业务、自营业务实施全过程监管。在制度化方面，如建立对证券公司高管人员和上市公司董事长谈话制度，“督促其勤勉尽责”。而对券商的高级管理人员则更严格，已经出台了《证券公司高级管理人员谈话提醒制度》，力图实现预防与处罚到位相结合，避免出了问题再处罚的情况。五是加大处罚力度，引入刑事判决。监管部门要对业绩欺诈、机构操纵等违法事件依法定性、依法处理，维护市场运行秩序。

第二，促进非证券化产权交易市场的健康发展:

其一，建立统一开放的产权交易市场体系。一是要合理布局各地产权交易机构，防止产权交易机构盲目扩张。二是必须结合各地经济发展状况，建立多层次的规范的产权交易机构，形成全国性的产权交易所网络，实行信息资源共享，降低交易成本。

其二，应当选择和尽快制定相应的法规政策。主要有以下三项:一是尽快制定《企业产权交易管理法》，规范全国的企业产权交易行为，推动企业产权交易主体和交易市场的建设。二是对资产形态企业产权交易，可比照股票权证形态的企业产权交易，出台征收企业产权交易印花税的政策，可参照现行4‰的税率，并按交易额同时对交易双方进行征收。考虑到资产形态的企业产权交易额度大的特点，也可以选择2‰或3‰的税率。交易双方除缴纳印花税外，不再缴纳其他任何税金。三是规范中介服务项目和服务收费标准的政策。中介服务应该坚持必需、有效和自愿的原则，不搞不必要的服务，不搞重复服务，制止搭车收费。特别要制止政府机构的行政垄断行为。

其三，建立健全产权交易市场的监管体系。要建立企业产权转让的行政监管体系，其主要任务和职责是对多层次的企业产权转让市场体系，实施统一监督管理；规范产权转让过程中的产权交易主体的交易行为。

总之，进行国有经济战略性调整，实现“国退民进”的产权制度创新，必然要发展资本市场，同时要规范资本市场，应该辩证地处理好发展与规范的关系。在资本市场发展的过程中是会出现一些问题的，但是，由于制定政策时对可能出现的问题研究粗糙和不深透，或者具体政策制定人的非能力原因的偏差，或者执行人为己利曲解政策而造成的本可以避免的问题，是需要研究和解决的，不能造成损失再规范。这就需要用市场化的办法完善资本市场，尽量避免给国家造成损失。

2.3.2　国有经济调整和产业结构升级换代，需要社会保障体系的配套改革

“由于市场造成的收入分配有时好像使人口中的一部分得不到足以维持其生存的收入”。这种状态突破临界点，常常引起示威游行、罢工、暴力的频频发生。“因此，大多数发达国家的政府试图为穷人提供平等的立场”。据此，这些国家采取各种政策，不断建立和完善这一“保障体系”。如美国的做法之一:运用再分配理论和税收政策来解决这一问题。即在不影响经济效率的情况下，运用“个人所得税和公司所得税”、“财产税”、“馈赠和不动产税”、“资本增值特殊税收”、“工薪税”等。“这种税收的目的在于为社会保险计划（退休金）和医疗照顾计划（老年人的医疗照顾）筹集资金”⁽²⁾，建立保障体系。他们用“保障体系”代替了用警察、监狱等的高压手段，这是20世纪后期的游行罢工少于其以前的游行罢工的重要原因。虽然其目的是维持“富人的乐园”，根本不同于我们社会主义是为了全体劳动人民。为了全体劳动人民，需要一个安定的环境发展经济，因此，根据我国经济体制转轨的具体国情，借鉴其理论和方法，建立社会保障体系就是必然的了。

在我国，社会保障体系已见雏形，但离经济发展和市场经济体制的要求差距较远，从总体上看仍滞后于社会经济改革。随着市场经济的建立和完善，国有经济战略性调整步伐的加快，产业调整升级趋急，以及利益主体的多元化、明晰化，必须尽快建立覆盖全社会的社会保障体系。

（1）国有经济战略性调整和产业调整升级，需要健全的社会保障体系

世界各国经济发展的历史，证实了健全的社会保障体系是经济社会的稳定器。在我国经济体制变迁，国有经济战略性调整，产业结构调整升级的过程中，就更需要这样的安全网，以减少利益受损主体承担的成本，缓解其困难，保持社会稳定。在当前，建立完善有效的社会保障制度，无论是对于实行国有经济的战略性调整和产业结构升级优化，对国有资本从竞争领域有效退出，增强国有经济主导性，还是对于今后长期的社会主义市场经济运行，都是至关重要的。

我国原有的社会保障制度，使企业无法成为真正意义上的以生产经营为中心的企业，而是一种兼有生产、社会保障、社会福利和社会管理职能的多目标组织，这是造成企业生产经营效率低下的一个内在原因，需要改革原来的保障制度。目前，国有经济战略性调整和产业调整结构优化升级是一场“国退民进”的产权大变动，人员也要随之流动或下岗，国有企业改革就必将遇到人往哪里去的问题。通过健全的社会保障体系来实现国有企业承担的社会保障职能的转移，可以为国有企业成为独立的市场主体创造条件。按照新形势下改革与发展的目标，随着国有经济的战略性调整，产业结构升级，鼓励引导与支持集体企业、个体企业、私营企业的健康发展，都迫切要求建立有效的社会化的社会保障制度。

（2）我国社会保障制度存在的问题及其配套改革

建立与社会主义市场经济相适应的社会保障制度，是一场全新的体制改革，也是确保我国经济改革成功的必要条件。从建立健全社会保障制度的总体目标来看，制度本身应具备社会化、市场化、规范化和统一化的特征，使社会保障过程在全社会范围内进行，做到既有行政性管理和指导，又要借助于货币和市场交易保值增值。在规范统一的原则下，保证不同所有制、地区、部门之间受保障权益的平等。

从长期来看，我国应构建适应我国市场经济体制要求的，待遇多层次和保障方式多样化的社会保障体系，为市场经济的发展和国有经济战略性调整提供良好的社会环境。这主要包括养老保障制度、医疗保障制度、失业保障制度等内容，对相关人员予以不同的保障。

①建立健全养老保障制度:

第一，目前养老保障制度的现状。我国原有社会保障，实行了由政府通过企事业单位，从当期收入中偿付各项社会保障费用的现收现付制度。这种社会保障制度在运行数十年后，弊端日益显露。因此，1993年党的十四届三中全会决定进行养老保障制度改革，实行通过个人账户实现的基金积累制。实行这种养老保障体制，对新参加工作的职工来说是没有问题的，他们有足够的工作时间在个人账户中积累足够的养老基金。问题在于，已退休的职工和在实施个人账户制度以前较早参加工作的在职职工，由于在过去的工作年限里，没有直接为其积累养老金，而是通过预先扣除，把保障费用转化成了政府收入，并凝固在国有资产中，转入基金积累制以后，老职工新建的个人账户中的资金很少，出现“欠账”，已退休职工的个人账户则完全是“空账”。

第二，完善养老保障制度的措施。针对当前现状，应从全局的高度建立健全养老保障制度。具体应采取以下措施:

其一，从现有国有资产中“划一块”，并按照老职工的工龄和工资级别测算后划入他们的个人账户。在国有经济战略性调整和国有企业股权结构调整中，为对老职工进行偿债提供了新的机会，即可从出售国有资产的变现所得中提取一笔基金，用以偿还政府对老职工的养老金债务，实现过去的承诺，诚信于民。例如，在中国石油天然气公司的改制过程中，他们获得政府同意，拿一部分资产用于补充社会保障。这是一个理性的偿债举动，有普遍意义。据了解，还有其他一些地方和企业对此进行了尝试。鉴于不同企业间资产状况及保障责任存在较大差异，补偿问题应由政府在全国范围内或至少在省（区）、市内统一完成。应明确规定，在国有经济战略性调整及国有企业股权调整过程中，所有国有股权出售变现所得，对中小企业的拍卖、租赁所得以及国有房地产的出售、租赁所得，必须有相当部分用以偿还对老职工的隐性负债，充实社会保障基金。除此，还应适度地用财政拨款和发行债券予以弥补。总之，在转轨的关键时期，必须采取适当方式对老职工过去的贡献做出补偿。智利等有关国家的经验也表明，承认老职工过去所做贡献，并由政府提供补偿是养老保险体制顺利转轨的基本保证。

其二，扩大养老保障制度的覆盖面。社会养老保险的覆盖面，理应包括各类所有制企业和各类经济成分的劳动者，即将城镇各类企业职工全体纳入基本养老保险统筹范围，建立统一的职工基本养老金预筹积累制，这样，养老金缴费率会大幅度降低，扩大覆盖面就会很顺利。随着覆盖面的逐步扩大，可按照以收定支原则核定费率，然后再适当对费率很低的追加缴费。

其三，保证养老金预筹积累和保值增值。养老金预筹积累制的正常运转和目标实现，还取决于基金能否由有诚信且有能力的基金受托管理机构进行投资经营，并从资本市场取得稳定的投资收益。当缺乏健全的金融市场，投资环境不良时，基金难以实现增值，或当监管不严、管理不善时，也会发生挪用基金进行高风险投资等情况，影响保值增值。因此，一方面要加快资本市场培育，另一方面要加强对基金管理公司和资本市场的监管。智利等国家实行养老金体系的社会管理与养老金基金经营相分离的经验表明，只要政府的监管有效，即使在资本市场不够发达的情况下，也能保证养老金的安全。其监管方式可资借鉴。

总之，养老保障制度的配套改革是国有经济战略性调整，“国退民进”产权制度多元化变迁，发展社会主义市场经济的必备条件。

②完善医疗保障制度:

第一，我国医疗保障制度存在的问题。我国医疗保障制度主要是在城镇实施的，包括适用于机关、事业单位的职工公费医疗制度和适用国有企业及部分集体企业的劳保医疗制度两大部分。这种医疗保障制度在经济建设和社会发展过程中发挥了重要作用。但是，这种直接提供医疗保障服务是一种城镇公共物品，普遍存在着“搭便车”的现象，会造成效率损失。事实证明，也的确存在诸多矛盾和具体问题。

其一，医疗保障的覆盖面狭窄，有限的医疗资源在不同社会群体之间的分配严重不公平，这是最主要的。农村人口、大部分城镇非劳动人口以及城镇非公有制经济领域的劳动人口缺乏医疗保障。即使在城镇国有经济内部，由于存在两种保障体制，即机关、事业单位职工的公费医疗和企业职工的劳保医疗，保障方式具有浓重的单位特征，尤其是劳保医疗制度由企业自行组织和管理，致使不同群体之间的保障水平存在显著差异，不同企业间的负担也非常不均衡。

其二，在这种医疗保障的覆盖范围内，国家、企事业单位包揽过多，与经济发展水平相比较也存在保障过度问题，致使国家和企业负担过重。目前，相当多的企业负担不起，致使许多在职职工有病无法治，特别是对退休职工的医疗承诺不兑现，失掉诚信，造成不良影响。

其三，医疗与医药管理体制存在严重缺陷，医疗费用的提供者、医疗服务的提供者及受益者三者之间的关系扭曲，尤其是医疗服务提供者行为严重扭曲，特别在购药方面内外“勾结”，直到目前医院的药物价格比零售药店高出30%～50%，明目张胆地侵犯患者的权益，也使有限的医疗资源严重浪费与大量流失。

其四，城市职工收入差距拉大，最穷的人仅获得5.5%的收入，而最富的20%的人则获得了47.5%的收入，而前者基本失去了医疗保障，后者有的享受着医疗福利，于理于情不符。

总之，原有医疗保障制度未能解决公平问题，在有限的保障覆盖范围内，医疗资源投入所获得的实际效益非常低下，是一种投入成本大于收益的低效率制度。部分企业负担过重，不同企业间负担不均衡，以城乡和所有制为界限形成的医疗保障差异，以及因此所造成的劳动力流动障碍等问题，都严重影响着国有企业改革的深入、国有经济战略性调整以及多种经济成分的平等发展。

第二，世界各国完善医疗保障制度的趋向。与其他社会保障内容相比，医疗保障有着更为特殊的性质。任何人，不论其职位、年龄等，都有可能受到各种疾病的侵袭，因而都随时会有医疗保障需求。因此，人人享有医疗保障、医疗机会均等是世界上许多国家的医疗保障制度所追求的。在追求公平的同时，有效解决效率问题则是世界各国医疗卫生政策的重点。世界各国也都在不断地进行医疗保障制度改革，核心问题就是在医疗费用收支大体平衡的情况下，尽可能地利用有限的医疗资源获得更大效益。这也是完善我国医疗保障制度所必需的。

第三，改革我国医疗保障制度的建议。作为一个要建立社会主义市场经济体制的国家，我国医疗保障制度的改革也须顺应上述趋势。基本的发展目标就是要尽快实现每个人得到基本医疗保障，并逐步提高医疗保障水平。在具体政策制定和制度安排上，则应充分结合我国的实际情况，合理配置有限的医疗资源，获得尽可能大的效益。

根据上述实际情况，建议采用以下改革医疗保障制度的措施:

其一，改变医疗资源配置不合理的旧格局，建立覆盖全体城乡居民的一体化的医疗保障制度。

其二，明确医疗服务及医疗保障的需求结构。大体可以将医疗服务及保障分为三种需求:一是预防保健。由于此种实际需求一般不会产生太大的波动，政府应全部提供服务。二是基本医疗。在限定基本医疗服务范围的前提下，政府与个人共同承担所需费用，其比例应按参加工作年限有所区别。三是超出基本医疗范围的医疗服务，所需医疗服务费用由个人承担。为了降低个人风险，政府应积极推进商业性医疗保险，推进社会成员“互保”。

其三，在医疗服务行业中，引入竞争机制，允许部分私人、外资创办股份制医院。同时要加强对医疗服务机构的管理和控制。

总之，人，作为自然人，是会生病的；作为社会的劳动者，是会为社会创造价值的。政府的职能就是要把其创造价值的一部分，合理组织运用到其生病医治上，不能只保障官员等的医疗，而忽视工农劳动者的医疗。即建立相对公平的医疗保障制度。这种配套改革也有利于促进“国退民进”变革和产业调整中的人力资源的流动。由于解除了后顾之忧，当然就会迸发劳动积极性，这正是发展我国经济所需要的。

③失业保障制度存在的问题及对策。我国在原体制下就业与保障方式是固化的，因此国有企业中存在着较多的冗员，随着改革的深化将分流这些富余人员。如何对其提供生活保障，已引起理论界和决策层的高度重视。

第一，目前我国失业保障制度存在的问题。目前，我国失业保障主要是以失业保险为主，按照“以支定收”原则，由参加现行失业保险统筹的企业缴纳职工工资总额1%左右的金额，用以支付《国有企业职工待业保险规定》中所规定的可以享受失业保险待遇的七类人员。而下岗职工不在其列，也就是无法享受失业保险，他们的生活费用只能由原单位以“基本工资”或“部分基本工资”的形式予以发放。这样就产生了两个问题:一是现有失业保险制度功效低下。由于失业保险对各种所有制类型建立了一体化的保障体系，使非国有制企业的贡献与收益不对等，失业率（下岗职工）低的企业，曾为减少失业而付出的代价，远远大于本企业职工因失业所产生的边际成本。二是由于管理水平低下，同时管理难度也很大，致使失业救济金的发放存在漏洞。如一些登记失业人员已经就业，但仍在领失业保险金，此情又难以有效甄别。

第二，完善失业保障制度的措施。针对目前企业富余人员和下岗职工再就业存在的各种问题，综观世界各国的社会保障制度，结合我国的具体实际，我们认为中国的社会保障制度可以借鉴美国的一些经验，完善现有的失业保险制度，强化社会救济制度。一是改革现行的失业保险制度，把现行的“以收定支”制度向社会保险和个人账户相结合的混合制度转变。建立起以市场取向，社会统筹与供款基准制的个人账户相结合的基金筹集模式，实行多形式、多层次的失业保险制度。这样既可发挥社会统筹共济性强的优点，又可发挥个人账户的激励作用，刺激下岗职工寻求再就业以及劳动的积极性。二是社会救济制度是要建立一种面向社会全体成员的制度化、社会化的救济体系。救济不以就业状态为依据，而是要以实际生活水平为标准。无论失业与否，只要低于规定的生活标准，就应由政府提供帮助，维持其基本生活。这种制度不仅使实际需要救济的人数减少，减轻了国家、企业的财务负担，同时也可以强化人们的自我保障意识，弱化人们对政府和社会的过分依赖。

从保障失业人员基本生活的角度看，在一些发达的国家和地区也没有把失业保险作为向失业者提供帮助的必要形式。如美国对失业者提供生活救济，是有救济期限的，并不是无期限地发放社会救济金。在新加坡、香港特区，则根本没有任何专门针对失业者的保障制度，最后的安全网仍是社会救济。根据我国目前社会救济较为薄弱的现实，借鉴国外的成功经验，下岗职工的生活保障问题，完全可以通过强化社会救济制度加以解决。

综上所述，在国有经济进行战略性调整、贯彻“有进有退”方针，实行国有资本从竞争领域的企业退出和产业结构调整升级中，其隐性失业者或冗员将变为现实失业者，或叫下岗人员，除了偿付其历史欠账外，从建立市场经济体制来看必须建立配套的新的失业保障制度。否则，一方面人力资源不能很好利用，还要消耗社会物质；另一方面会对社会局部乃至整体造成不安定，而稳定的社会环境正是世界各国无一例外的发展经济的基础。

2.3.3　国有经济战略性调整和产业结构升级换代中的退出援助政策

在国有经济战略性调整，“国退民进”，产业调整升级的过程，应该借鉴日本、德国等国家的成功经验，实施退出援助。

（1）通过设立产业调整援助基金，援助国有经济战略性调整中退出和实施转产的企业

设立调整援助基金，政府可以对国有经济战略性调整中，从“长线”行业中退出的企业给予优惠待遇，如企业若封存和淘汰设备，在进行新投资时，就可以按比例得到优先或优惠贷款或采用特别折旧率，或者按封存和淘汰的设备数量，给予一定的资金补偿；后一种做法有时也采取政府向企业“购买”旧设备，然后将其报废的方式，即所谓的“收购报废”方式。这些办法比较适合整体受到冲击、企业数目较多的行业。日本20世纪五六十年代纺织工业的调整，主要采取了上述办法。在60年代和70年代，日本政府为“收购报废”累计支出了近4000亿日元，废弃的纺织机约等于60年代中期拥有量的2/5。此外，日本70年代中期以后，造船业的调整中，“收购报废”也是重要的援助措施。不过，造船业的收购是设备带土地一起进行的，设备收购后废弃，土地可以出让。产业调整援助基金还可以用来作为职工再就业培训的费用和待业救济金等⁽³⁾。

（2）由国有经济战略性调整中的受益者提供补偿，援助退出企业

其援助措施有两种类型:一是同行业内的补偿。在一个行业中，一些企业退出，会使那些留在这个行业中的企业受益。如果退出者不能得到补偿，则主动退出行为会受到限制，每个企业都在等待别的企业退出，自己从中受益。因此，制定措施让那些留下的企业，向退出的企业提供补偿有充分的理由。可将行业内留存企业的收益的一部分，通过有关政府机构或政府指定的金融机构收取，作为退出企业的补偿费用。二是跨行业的补偿。这种情形主要指一国实行开放政策后，受益行业向受冲击行业提供的补偿。一个国家对外开放的扩大，削减关税是一项重要内容，那些受保护程度明显降低的产业，有可能会面对进口品的有力竞争，导致生产缩减和员工失业。但与此同时，另一部分使用进口投入品的行业，会因进口投入品的价格降低而受益。因此，一种可行的方式，就是从使用进口品企业的受益中分出一部分，作为受冲击企业的调整援助基金，按照设备封存或淘汰的比例分配。例如，当进口关税从15%降到10%时，使用进口品的企业可将其少付的5%的关税中的一部分，分付给有关政府机构或政府指定的金融机构，再按受冲击行业中企业设备关闭的比例发放低息、无息或贴息贷款，支持其进行设备更新和实现转产。

（3）在国有经济和产业调整中，对企业员工失业和再就业制定特别援助政策

对于一些较为集中存在失业问题的行业和地区，由于可能导致明显的社会问题，政府需要制定一些特别的处置措施，仅仅靠一般的社会保障体系是不够的；否则，仅仅来自工人方面的反对意见，就可能会长期延误调整。其他国家曾经采取过的措施有:由政府设立或资助职业介绍机构和职业培训机构；录用特定行业、特定企业失业职工的企业，可以享受政府补贴，一般按再就业者工资的某一比例在一定时期内发放；雇佣特定行业失业职工，达到一定比例的企业，还可享受贷款、税收方面的优惠；延长失业保险和增加失业补助金额；采用提前退休制；政府出资和支持的公共工程的招标与雇佣退出企业职工相结合等。

（4）国有经济区域性调整中的成套援助措施

由于国有经济战略性调整引起产业结构调整问题，经常与区域结构问题相关。一些相对地位下降、需要有较大范围转产的行业，往往是一些与自然资源条件关系密切的行业，因而集中在资源产区及邻近地区，如煤炭工业和其他采掘工业、纺织工业、冶金工业等。因此，它们的调整既是行业转移问题，又是区域转移问题，这种相关性使调整的难度增加。因为在一些以某个行业为主的工业区内，往往一个家庭成员都在这个行业中工作和依赖这个行业生存，企业关闭会同时影响所有家庭成员，形成严重的社会问题。这方面比较典型的是一些工业化国家煤炭产区和其他矿产资源产区的调整和转产问题。著名的日本九州煤矿关闭过程就是个很典型的案例。九州曾经是日本的主要煤炭产区，从20世纪50年代初期开始，煤矿的开采条件开始恶化，而且面对廉价进口石油的竞争，为此，日本政府曾采用包括限制石油进口在内的一系列支持煤炭工业的政策，但政府最终在60年代初期，还是决定放弃为保护煤炭工业付出极其昂贵代价的保护政策。这个决定对九州地区产生了巨大影响，大片煤井将要关闭，涉及10多万就业者和数10万家属的生活和工作问题，这个政策一公布，就受到煤矿工人和业主的强烈反对。因此，政府制定了一系列调整援助政策，主要措施有:设立专门的机构并向其提供资金和给予土地转让权，使其支持在九州开发适合现代制造业发展的76个新工业区；以优惠政策吸引其他地区的企业家前来投资，对这类投资者给予财政、税收、金融各方面的优惠，这些措施被证明是有效的，大量的新企业和从其他区域迁来的企业进入新工业区内，工业开发区的利用率达到85%；对雇佣煤炭工人及其子女的区内外企业给予补助，如果雇佣的比例较高，还可享受进一步的优惠；那些愿意对失业煤炭工人进行培训后再雇佣的企业，政府可负担其培训费用；对失业工人进行培训和介绍职业，不仅在区内介绍，而且向全国介绍，等等。由于采取了这些措施，关闭九州煤矿和进行区域结构转换的计划基本顺利实施，到70年代初期，在全新产业基础上的新九州工业区已基本成形，目前九州已成为日本一个重要的高新技术产业区。

结合我国国有经济战略性调整和产业结构调整，需要注意以下的问题:

①国有经济战略性调整中产业转移升级、区域转移和企业制度的变革紧密结合，是解除一些国有企业困境的有效途径。例如，一些在偏僻山区或条件较差的老工业区的老企业，不进行产业和产品的调整，不重新选择有前途的新区位，企业就没有发展前景，企业制度的改革也就无从谈起。同样，不进行企业制度的改革，企业就是在政府援助之下完成了行业转移和区域转移，也很可能再度成为没有竞争力的企业。

②采取优惠政策鼓励国内企业之间的兼并，使传统产业的调整和新兴产业的发展相结合。经过20年的发展和改革之后，我国已有一批实力雄厚的大企业和企业集团，今后我国产业集中度要较快提高，要靠这些企业通过兼并方式进行，这是增强我国企业国际竞争力的重要途径。一些处在困境之中的国有企业，有较好的技术、设备和人力基础，如果这些企业的退出和重新进入过程与有前途的企业扩张过程结合起来，传统产业收缩本身就是新兴产业的扩张过程，就是产业组织结构的优化过程。

③在国有经济战略性调整和产业结构调整中，援助退出企业，应该成为今后一段较长时期里我国产业政策的重点。经过20年的改革和发展之后，我国的产业结构问题中出现了两个显著的变化:一是能够推动经济增长的非政府力量逐步形成。对大多数今后将达到较高增长速度的支柱产业、新技术产业来说，非国有投资者的进入意愿和进入能力都已经较强。以往我国实行过许多支持有前途产业发展的产业政策，理由是非国有部门的投资能力和投资意愿不足，目前这种状况已有明显改变。二是和改革初期相比，我国目前明显处于“短线”的行业已减少，以往以促成“短线”产业发展为目的的产业政策也应相应减少。这两种变化使我国以支持某些产业加速发展为目的的产业政策可以也应该缩减。今后我国经济持续增长的最大威胁是一些有可能导致不稳定的问题激化，而国有企业的困境是一个可能引致不稳定状况出现的重要因素，因此，援助国有企业退出应该成为今后产业政策的重点之一。

（5）在国有经济战略性调整和产业结构调整中，实行退出援助配套政策，要适时有度，预期后果

对企业的退出行为进行援助，有许多理论依据和实践经验，但一些经济学家对退出援助政策仍然提出了不同的意见。

①产业调整援助政策施行不当，会降低资源配置效率。实行产业调整援助政策和其他政策一样，一部分资源要通过政府进行分配。一般来说，政府分配资源的效率不如市场分配资源的效率。例如，有些学者指出，日本在对一些行业和地区实施退出援助政策时，由于政府机构和由政府机构指定的组织大量参与这些过程，因而存在着明显的低效率问题，如一些援助机构调整的巨额费用交由政府指定的非营利机构进行分配，并没有得到恰当的使用。如果由市场机制决定这一过程，虽然社会代价高一些，但资源配置效率会明显提高。

②退出援助政策，有可能导致生产能力过剩。有一些研究指出，日本经济发展中不断出现能力过剩问题，政府的产业政策本身是重要的诱因。首先，政府在需求旺盛时期，对某些产业的支持政策，使进入这些行业的企业数目多于在市场机制引导下的企业数目。其次，政府的援助退出政策使企业知道一旦需求收缩，生产能力严重过剩时，政府就会出来收拾局面，因此，企业感到在需求旺盛时期可以放心地进入。再次，当一个行业存在能力过剩和面临改组问题时，政府决定哪些企业应该淘汰，哪些企业可以保留时，其依据往往是企业的规模，如规定达不到一定规模的企业必须退出，因此刺激了各个企业竞相扩大规模，进一步强化了能力过剩问题。最后，政府对过剩行业采取的按已有生产能力的一定比例分配生产配额的管理方式，刺激了企业扩大能力，以求能得到更多的配额。

③调整援助政策，有可能导致企业的不当行为和减弱市场机制的作用。结构调整援助政策，可能会导致企业的反常行为。例如，如果不存在结构调整援助政策，当能力过剩、企业经营状况很差时，有些企业就会自动退出或被淘汰，但是，由于政府推行退出援助政策，如对封存和淘汰设备给予补助，企业就不会自动淘汰任何设备，而是要向政府讨价还价，要求得到援助，其结果是本来有可能自行退出的企业，反而继续滞留在行业内。再如，一些本可自行重新谋职的劳动者，为了得到政府的援助金，反而迟迟不去积极寻求再就业的机会，等等。结果，为了促进资源流动而推行的调整援助政策，变成了阻碍流动的原因。

为了减少上述问题，政策制定以及执行是关键。首先，政策必须是一视同仁和自动生效的，谁退出谁享受援助政策，尽可能不为退出制定过多的标准，同时，还要尽量减少行政审批程序，避免为退或不退产生大量的游说行为。其次，退出政策的“退出补偿优惠政策”要恰当，如果退出的企业能享受过分的优惠，则进行“游说”以得到“退出许可”就会引起一系列的问题。相反，如果优惠含量过少，则起不到引导企业自动退出行为的目的。再次，要求理论界、实业界和决策者要对退出援助进行综合定量研究，得出预期结果，并对各行业生产能力和市场需求的信息，通过行业组织和媒体予以传递，加以引导。最后，应该看到我国多为国有经济调整中的国有企业退出，与日本等国有区别，但是，也要慎用退出援助政策。多数问题可以在恰当的社会保障体系的配合下，通过市场机制得以解决。只有当问题涉及面较广和依靠市场机制进行调整确实会引起较为严重的经济和社会问题时，采用产业调整援助政策才有充分的理由。

总之，要根据日本等退出援助的经验和教训，结合我国实际情况，负责任地制定出适时、有预期后果的援助政策。

2.3.4　国有经济战略性调整中产业结构升级换代的配套政策措施

由于加入了世界贸易组织，我国将改革进口管理体制，放宽进口条件，降低关税，为外国产品进入国内市场打开了方便之门，也将吸引更多的世界著名公司、跨国公司以及具有实力的企业携资金、技术和产品来我国投资，生产经营。面对扑面而来的世界经济浪潮，以及日益激烈的国际竞争，针对目前我国产业结构中存在的“农业基础仍显薄弱，工业大而不强，服务业小而不新”的问题，今后一个时期，产业结构调整应采取以下政策:

（1）在稳定和加强农业基础地位的同时，继续搞好农业产业结构调整

我国加入了世界贸易组织，将失去所有保护农产品的非关税手段，国有市场下仅剩关税这惟一的保护措施。非关税政策手段的丧失，使我国对市场准入的宏观调控是不利的。因此，加速农业产业调整是应对世界贸易组织挑战的必由之路。

①要进一步稳定和加强农业的基础地位。必须采取加大力度大幅度提高对农业基础设施的投资，加强以水利为重点的农业基础设施建设，提高抗御自然灾害能力的配套政策措施。

②要实现以国际市场为导向，加快培育新的经济增长点，必须采取以下对策:一是加强精细农业、绿色食品、创汇农业等项目的综合开发；二是引进国外高新技术，实现农业资源更高层次、更高效益的开发，重点强化名、特、优、新和鲜活农副产品生产；三是逐步向高档精细和无公害的方向发展，使高效农业和高科技农业成为新的经济增长点。

③为了有效地调整农村产业结构，提高农村居民收入，其对策是要加强小城镇建设，积极引导“乡村工业”向城镇的工业区、开发区或工业小区集中，为农村剩余劳动力转移创造必要的条件。

（2）为了加快产业结构升级，培植优势产业群，必须采取把传统产业改造与高新技术产业、新兴产业发展结合起来的策略

我国加入了世界贸易组织，对处于幼稚的技术密集型企业、资本密集型企业将有较大的冲击。但是也应该看到，我国汽车、机电、医药、环保等行业的开放是一个逐步的过程。这些产业中的落后企业只要加紧准备，提高自己的技术水平，通过兼并、重组、联合形成规模，形成“后发”优势，就能在异常激烈的国际竞争中赢得生存和发展。

①重点要放在新型机电装备工业上，要以光机电一体化设备、生产过程控制系统及数控系统、集成制造系统和柔性制造系统、新型工艺和自动生产线的成套设备为发展重点，为此必须采取引进和技术进步更新改造原有的传统制造设备。

②汽车是我国的支柱产业之一，必须把握机遇，不断发展适合我国国情的汽车工业。为此必须采取以下策略:要以农用车和轿车开发为主体，在轻量、小型化新产品开发上下功夫；加快发展汽车、摩托车零配件工业，加快建立标准化、系统化、通用化的汽车、摩托车零部件生产体系。

③为了大力发展高新技术产业，充分发挥技术组合优势、综合优势和尖端优势，培育具有国际竞争力的高新技术产业，必须加快电子信息、生物工程、新能源、航空航天、新材料等高技术的产业化，积极运用高技术改造传统产业；加快国民经济信息化进程，形成新的具有国际竞争力的高技术产业体系。

④积极发展环保产业。环保产业是世界上最大的新兴产业之一。我国环境污染日益严重，环保产业已成为国家重点发展的领域。为此，环保设备要以工业和城市污染处理设备开发为重点，要开发工艺先进的废水处理、大气污染治理和垃圾处理等环保设备，大力推进无公害农药、化肥等产品的生产。

（3）全方位开放和发展我国的第三产业

我国加入了世界贸易组织，第三产业市场的开放度将大大提高，国内第三产业市场将引入更为激烈的国际竞争。国内第三产业企业将面临国际上大型跨国公司竞争的压力，内资企业的生存空间会受到严重挤压，将丧失部分原有的市场份额。为了更好地把握机遇，尽可能地减少外部冲击所带来的损失，我们应该采取有效的政策措施，加速第三产业的发展。

①加快房地产业发展，使之成为新的经济增长点。为此，首先要解决政策配套问题，金融、财政、计划、建筑等部门要按照市场需求协同“作战”。建立住宅建设和消费新机制，促进住房商品化和市场化进程。建立健全住房产权制度、住房公积金制度，理顺租售房比价关系，规范税费，降低售价，完善住房售后服务。培育二级市场，加强物业管理。同时积极扩大并规范住房装修业的发展。

②大力加强交通运输和邮电通信业的发展。交通运输业要以加快铁路和高速公路建设为重点，以发展运输大通道为中心，加快综合运输体系的建设。在人口较为密集的大城市，要重点加强公共交通网络建设。邮电通讯业要以高速、高质、大规模为基点，积极采用国际先进技术与装备，有重点、分层次地大力推进信息高速公路建设。

③逐步开放金融、保险市场，引进竞争机制，进一步鼓励并规范证券业的有序发展。

④大力促进与人民生活密切相关的科技、市政、社区、租赁、信息咨询服务以及法律、会计、审计、评估等中介服务组织的发展。特别要关注广大农村地区，大力开展多种形式的科技、文艺、卫生“三下乡”活动，积极推进农村社会化综合体系的建设。

【注释】

(1)林义相:《证券市场的第三次制度创新与国企改革》，《经济研究》1999年第10期。

(2)斯蒂格利茨:《经济学》（上册），第514～515页，中国人民大学出版社，1997年。

(3)江小涓:《国有企业的能力过剩、退出及退出援助政策》，《经济研究》1995年第2期。