保障措施及政策配套措施

第六章　保障措施及政策配套措施

一、提高认识，加强领导

退耕还林工程是生态林业建设的根本和切入点，也是一项十分复杂的系统工程。它既是生态工程，也是富民工程。各级领导干部必须充分认识到实施退耕还林工程的重大现实意义，切实转变工作作风，深入基层，不折不扣的贯彻执行国家实施退耕还林工程的有关政策，认真落实“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，确保工程建设“目标、任务、资金、粮食、责任”五到位，紧紧抓住“林权是核心，给粮是关键，种苗要先行，干部是保证”这几个主要环节。为了把退耕还林工作扎实、稳妥、健康地推向深入，县委、县政府在工程试点示范期间已成立了隆德县退耕还林还草工程建设领导小组，领导小组办公室设在县林业局，作为实施该工程项目的办事机构，具体负责退耕还林工程的实施工作。各乡镇也要成立相应的机构。县林业部门将与县计划、财政、粮食、土地、农牧、水利、农发行等部门加强协作，按照各自的职能分工，各司其职，各负其责，紧密配合，发挥部门优势共同做好工作，为工程的顺利实施提供有力的保障。

县各级政府部门要切实把退耕还林工作列入重要议事日程，进一步提高认识，统一思想，层层落实工程建设目标和责任，层层签订责任状。各级领导必须进一步提高对退耕还林工程重大意义的认识，组织群众，做好退耕还林工作。在退耕还林工程实施过程中，务必注重实效，反对形式主义。在县退耕领导小组的统一领导下，各部门要密切协作，及时研究、发现和解决工程实施过程中出现的有关问题，正确处理好生态效益与经济效益的关系，当前与长远利益的关系，把退耕还林这项“功在当代、利在千秋”的大事抓紧抓好。紧紧抓住西部大开发的有利时机，适时调整农村种植业结构，增加农民收入。进一步提高林果支柱产业的地位，坚持生态效益优先的原则，充分发挥林业三大效益，使全县生态环境得到明显改善，为隆德县社会和国民经济的可持续发展夯实基础。

二、尊重农民意愿，搞好确权发证

隆德县是第一批国家退耕还林工程试点示范县，通过2000～2001年两年的试点示范和2002年工程的正式实施，全县广大农户对退耕还林工程翘首以盼、积极参与、热情很高，这对下一步工程的顺利实施奠定了良好的群众基础。

根据总体规划安排，隆德县退耕还林工程涉及县内21个乡镇。凡是水土流失严重和粮食产量低而不稳的坡耕地，按照国家规定，必须实行退耕还林。对需要退耕还林的地方，只要条件具备，应扩大退耕还林规模，能退多少就退多少。对生产条件较好，粮食产量较高，又不会造成水土流失的耕地，农民不愿意退耕的，不得强迫退耕。在退耕还林工程中，要坚持政策引导和农民自愿相结合，充分尊重农民意愿的原则。但由于隆德县人多地少，耕地资源有限，加之农户耕地分布比较零散，因此，在工程规划设计过程中，本着“相对集中、规模治理”的原则，可能出现个别农户部分地块不能退耕，而在规划区域内个别农户部分地块条件相对较好，农户又不愿意退耕，从而出现有些农户退得多一些，有些农户退得少一些等现象。对于这些问题，只有在退耕还林工程实施过程中，经各级政府和有关部门的政策协调和配合，才能最终得到解决。

退耕还林后，必须确保退耕农户享有在退耕土地和承包的荒山荒地上种植的林木所有权，并依法履行土地用途变更手续，由县人民政府发放林权证。在确定土地所有权和使用权的基础上，实行“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”的政策，调动和保护广大农民退耕还林的积极性。农民承包的耕地和宜林荒山荒地造林以后承包期一律延长到50年，允许依法继承、转让，到期后可按有关法律和法规继续承包，确保退耕农户的合法权益不受侵害。

三、坚持生态效益优先，提高耕地综合生产能力

退耕还林工程是生态环境建设和保护的重要举措，是加快贫困山区农民脱贫致富的有效途径。在工程实施过程中，要坚持生态效益优先的原则，确保生态林建设的主体地位。在水土流失严重、25度以上的陡坡地、河流发源地、水库周围、土石山区、山脉顶脊等生态地位重要的地方，要全部还生态林，并做到宜乔则乔，宜灌则灌，乔灌草相结合。在立地条件较好，不宜造成水土流失的地方，可适当发展经济林。

退耕还林后，对退耕地而言，在确保地表植被完整，尽可能减少水土流失的前提下，本着“以林为主、间作为辅”的原则，可采取林草间作、林药间作、林果间作、灌草间作等多种科学合理的间作模式，实行立体经营，实现经济效益与生态效益的最佳结合，提高耕地综合生产能力。退耕还林后，禁止林粮间作。要结合退耕还林工程实施的有利时机，大力进行农村产业结构的调整，发展龙头企业和支柱产业，开辟新的生产门路，以解决农民吃饭、增收及地方经济发展。要积极推广“公司加农户”“工厂加基地”等做法，为农产品和相关产业的发展建立稳定的市场销售渠道，努力增加农民收入，巩固退耕还林成果，防止边治理边破坏现象的发生。

四、因地制宜，科学制定工程建设规划

根据县内21个乡镇所处不同地理位置及生态地位的重要性，全县退耕还林总体规划及建设的重点：一是六盘山核心区及外围沿线11个乡镇土石山区的水源涵养林基地建设，二是县内中西部黄土丘陵区的水土保持林营造。

为了抓住造林最佳季节，保证工程建设质量，从2002年起，国家根据退耕还林总体规划，在每年的10月31日前下达下一年度工程建设计划任务。将根据国家和宁夏回族自治区林业局年度计划安排，结合全县退耕还林工程总体规划，按照轻重缓急的原则以及生态地位的重要性，确定年度实施退耕还林的有关乡镇。各乡镇都要确立一名责任心强、熟悉本乡镇情况、业务过硬的专业人员作为该乡镇退耕还林工程领导小组的联络员或信息员，按照县退耕办的要求，及时、准确的提供该乡镇的基础材料和有关情况。县退耕办在制定年度实施方案及作业设计的同时，把工程建设任务落实到山头地块，落实到农户。年度实施方案及施工作业设计，要根据各乡镇自然气候、立地条件、农民种植习惯、劳力资源等情况统筹规划安排。在实施方案及施工作业设计中，要坚持尊重自然规律，因地制宜，科学选择树种，确定林种，整地方式，混交方式，间作配套模式等。实施方案及施工设计要尽量做到科学合理，实事求是，易于操作。

年度实施方案和施工作业设计一经宁夏回族自治区林业局批复后，就要维护方案的严肃性，要严格按照实施方案及作业设计组织施工，不得随意变更工程实施地点、工程建设内容；不得随意缩小和扩大工程建设规模。如确需变更，必须以书面形式上报县退耕办，县退耕办在请示县退耕还林工程领导小组后上报宁夏回族自治区林业局，经宁夏回族自治区林业局下达工程建设项目变更书后，方可变更。对违反上述规定的，将按照有关规定，追究相关人员的责任。

根据气候条件，在确保完成整地的条件下，按照国家规定，允许退耕还林年度任务实行滚动安排。

五、抓好种苗生产管理，夯实造林基础工作

种苗的数量充足，质量优良，品种对路是实施退耕还林工程的必要前提和基础条件，必须先行建设，超前准备。关于种苗基地建设项目，在总体规划中我们已对县属国有场圃及采种基地建设项目的新建及改扩建项目做出了详尽规划安排同时，为推进全县育苗产业化发展，促进农村产业结构的调整，增加农民收入，在总体规划中，对群众性社会育苗基地建设也做出了规划安排。

县、乡镇两级政府，各级领导干部，尤其是县、乡镇两级林业工作者，要准确把握市场信息，从实际出发，为农户育苗搞好产前、产中、产后服务。在充分发挥国有场圃龙头作用的同时，积极引导农户走产业化经营的路子。在育苗产业化方面，外省邻县都有很多成功的经验值得我们借鉴。

在工程实施过程中，林业部门负责提供种苗调运，栽培管理方面的技术指导和技术服务，并加强种苗质量和疫病检验、检测工作。其他任何单位和个人不得对退耕还林工程建设所需苗木进行调运，任何单位和个人不得为退耕农户指定种苗供应商。对生产销售的种苗，必须有林业部门出具的标签、质量检验证和检疫证凡不具备“一签两证”的苗木，不准进入市场。林业部门将和有关部门紧密配合，加强对种苗市场价格的规范管理和督促检查，坚决制止垄断经营种苗和哄抬种苗价格的行为，严厉打击种苗销售中的不法行为，确保退耕还林工程所需合格种苗的足量供给。

在种苗和造林费补助上，国家无偿向退耕户提供种苗和造林费补助。种苗和造林费补助标准按退耕还林和荒山荒地造林每亩50元计算，尚未承包到户及休耕的坡耕地，不纳入退耕还林兑现钱粮补助政策范围，但可按宜林荒山荒地造林每亩50元标准给予种苗和造林费补助。如逢连年干旱等特大自然灾害，确需补植或重新造林的，各乡镇需如实上报书面材料，并逐级上报，经国家林业局核实后，国家酌情给予补助。

六、建立科技支撑体系，提高工程建设科技含量

在工程建设总体规划中，我们依据森林植被地带性分布规律和水资源的承载能力，已经对全县退耕还林工程中一、二级林种、乔、灌、草植被建设的适宜类型以及植被结构模式等进行了规划，并按照分类经营和指导的原则，对生态公益林和商品林两类林分的建设进行了区划。

在工程实施期间，高度重视先进适用的林业科技成果的推广和应用工作，把潜在生产力转化为现实生产力。在稳定和加强基层林业机构和队伍建设的基础上，建立和完善县、乡（镇）、村三级林业科技服务网络，组织科技人员对工程建设中可能出现的技术性问题和困难，有针对性的进行技术攻关。如有条件或确属需要时，可与林业科研部门及大专院校进行联合攻关。为充分调动和发挥广大科技人员的积极性和创造性，为工程的实施提供良好的技术服务，在工程实施过程中，建立技术承包责任制度，签订技术承包合同，其报酬与工程质量挂钩。根据试点示范过程中出现的问题，结合隆德县实际情况，在总体规划中，我们已规划安排了4个大项，16个小项的技术引进和推广项目，推广范围涵盖了工程实施的全过程。同时，为提高科技人员的业务能力和知识水平，使之适应于新形势下林业发展和退耕还林工程建设的需要，将实行分级技术培训制度，首先抓好县、乡两级工程技术骨干人员的培训；其次结合工程建设和管理需要，抓好基层干部和农民的技术培训工作。利用各种媒体和宣传手段，大力普及林业科技知识，努力提高退耕还林工程建设的科技含量。

七、搞好政策兑现，确保退耕农户利益

按照政策规定，国家无偿向退耕户提供粮食和现金补助，补助标准为每亩退耕地每年补助原粮100公斤（补助粮食价格按每公斤1.4元折价计算）；每亩退耕地每年补助现金20元。由于隆德县退耕地还林林种规划均为生态公益林，在补助年限上，粮食和现金补助期限按照国家规定均暂按8年计算。在粮食和现金补助期间，退耕农户在完成退耕地还林后，按照政策规定，必须继续完成宜林荒山荒地的造林任务。退耕还林的农户，要保证造林成活率、保存率。

对退耕农户供应的粮食品种，由宁夏回族自治区人民政府根据当地口粮消费习惯、种植习惯以及当地粮食库存实际情况合理确定（各地可根据退耕户需要供应成品粮）。

退耕地还林后，国家实行农业税征收减免政策。凡退耕地属于农业税计税土地，自退耕之年起，对补助粮达到原常年产量的，国家扣除农业税部分后再将补助粮发放给退耕农户，补助粮食标准未达到常年产量的，相应调减农业税，合理减少和扣除数量（原常年产量按退耕前五年的常年产量平均计算）。补助给农民的现金不计入补助粮食标准。退耕地的农业税，只能从补助粮食中扣除，不得向农民征收。在停止粮食补助的年度，国家同时停止扣除农业税。原退耕地不是农业税计税土地的，无论原来产量多少，都不得从补助粮食中扣除农业税。

八、加强项目管理，确保工程建设质量

退耕还林工程实行项目管理制度。县林业部门负责年度实施方案及施工作业设计的编制，实施方案及施工作业设计一经宁夏回族自治区林业局批复后，退耕各乡镇就要严格按照退耕规划设计方案进行施工。验收部门按规划设计进行验收，并按验收结果进行政策兑现。县、乡镇两级政府主要领导对本行政区域内的退耕还林工程实行目标责任制，同时实行项目法人责任制，对退耕还林的数量、质量、效益和管理负全责。退耕还林所有建设项目的施工和物资采购实行合同制管理，凡涉及到的基本建设项目及承包造林，都要实行招投标制度。在工程建设过程中引入监理制度，各乡镇及施工单位都要接受监理单位对工程实施质量的监理和监督，以确保工程建设质量。

在工程建设过程中，要建立信息反馈和定期报告制度。各乡镇退耕还林领导小组所确定的退耕联络员或信息员，要按照上级各主管部门和县退耕办的要求及时、准确的反馈和报告退耕还林实施过程中的有关情况，如遇重大情况必须及时上报。同时，各乡镇都要结合本地实际，制定切实可行的项目管理办法，建立和完善项目管理的档案资料。

退耕还林后，必须实行封山禁牧，彻底改变牲畜饲养方式，实行舍饲圈养，严禁牲畜对林草植被的破坏。各乡镇都要结合当地实际情况，根据隆德县已制定出台的《隆德县退耕还林还草工程管理办法》，制定本乡镇切实可行的管理办法和乡规民约，确保退耕还林成果的巩固。同时，为加强退耕还林工程、天然林资源保护工程、“三北”四期防护林工程等重点生态林业项目工程的管护，受县人大、政府委托，县林业局已制定完成了《隆德县森林资源管理保护办法》，该办法的出台将为隆德县森林资源的管护起到有力的促进作用。

九、加强资金管理，确保投资效益发挥

在工程实施过程中，要把该项目工程建设与扶贫开发、农业综合开发、水土保持等政策措施结合起来，对不同渠道的资金统筹安排，综合使用。要调整农业支出结构，统筹安排使用支农资金。凡属退耕还林工程建设资金，均需设立专户管理，专款专用，严禁将退耕资金挪作他用。退耕还林粮食、现金补助情况要纳入乡、村政务公开的内容，张榜公布，防止冒领，杜绝贪污。

退耕还林工程建设资金实行报账制。年度退耕还林工程完成后，县人民政府将组织林业、计划、农牧等部门专业人员，对农户退耕还林进行检查验收。检查验收后农户凭验收卡领取粮食和现金补助，并逐级报账。

林业主管部门和工程建设单位要切实加强资金管理，及时准确的掌握工程建设资金到位及使用情况，并按照上级各主管部门的要求，及时、真实、准确的报送月、季、年度会计报表和信息资料，建立完整的财务档案资料。

在工程实施过程中，计划、审计、财政、监察等有关部门，要切实加强对退耕还林工程资金拨付及使用情况的监督和检查，特别要充分发挥审计部门的监督作用，保证工程建设资金的健康、安全运行，确保投资效益的发挥。

要建立退耕还林举报制度，公布举报电话，设立举报箱，接受社会监督。对工程建设过程中的违法违纪现象，一经查实，将按照有关规定对责任人做出处罚，并奖励举报有功人员。

十、严格检查验收制度，确保各项政策兑现

退耕还林工程的检查验收采用县级自查、区级复查（抽查）和国家核查三级检查验收制度。县级退耕还林检查验收结果是补助政策兑现的直接依据。因此，为了搞好县级自查，各乡镇在年度工程实施结束后，都要首先组织自查。自查工作在乡镇政府统一领导下进行，自查数据要真实有效。自查结束后，要形成完整的书面材料和档案资料，并提请县退耕办组织县级验收。在县退耕领导小组的统一领导、组织、协调下，县退耕办组织林业、计划、农牧等有关部门的专业技术人员，按照国家《退耕还林还草工程建设检查验收办法》，依据实施方案及作业设计，以小班为单位，对各乡镇年度工程逐地块进行全面的检查验收，验收合格的要及时发放验收卡，农户凭验收卡到粮食供应点领取粮食，并凭此卡兑现现金补助。在县级检查验收过程中，如发现乡镇自查材料不完整、数据不准确、验收结果不真实等情况时，县退耕办将终止检查验收，并要求乡镇重新组织自查。为增加县级自查的公开性和透明度，接受群众和社会监督，自查结束后，必须将自查结果张榜公布。以后每年要及时对退耕农户的幼林抚育、管护等情况进行验收，验收合格的要及时发放验收卡。在县级自查过程中，对于工作不负责任，弄虚作假、收受贿赂的人员，一经发现，将进行严肃处理，对于造成重大损失的，将按照有关规定追究责任。

县级自查工作结束后，县退耕办要形成自查验收的书面材料，整理好相关档案资料，并及时向宁夏回族自治区林业局上报自查验收报告，申请宁夏回族自治区林业局进行复查，并根据复查结果，做好进一步完善工作，等待国家核查。

要根据检查验收结果，严格兑现奖惩。对于在退耕还林工程中，成绩突出的领导和个人予以奖励；对未完成工程建设任务，质量不合格的，相应扣减粮食及现金补助。对出现重大问题的，将追究项目责任人及相关人员的责任。

十一、积极做好配套工作，确保退耕还林工程的顺利实施

为搞好生态环境建设，加强森林资源保护，要结合退耕还林工程开展生态移民，实行封山绿化。对居住在生态地位重要、生态环境脆弱、已丧失基本生存条件村组的人口，实行生态移民。移民后的耕地全部退耕，草地全部封育，实行封山育林育草，恢复林草植被。国家对生态移民生产生活设施建设给予补助。有条件的地方，要把生态移民同小城镇建设结合起来。

为保护好现有林草植被，巩固生态环境建设成果，各乡镇要结合退耕还林以及天然林资源保护工程的实施，积极开展农村能源建设，从实际出发，大力发展沼气、太阳能、风能以及营造薪炭林等，解决农村能源和燃料问题。

各乡镇要加强川地、坡耕地的农田基本建设，努力提高粮食单产，解除农民退耕后吃粮的后顾之忧，扩大陡坡耕地的退耕空间，切实做到“树上山、粮下川”。结合退耕还林工程，各乡镇要大力调整农业产业结构，发展龙头企业和支柱产业，开辟新的生产门路。依靠市场，打破旧的思维模式，改变传统观念，努力寻求适合于当地经济发展的新兴产业和朝阳产业，为农产品和相关产业发展建立稳定的市场销售渠道，增加农民收入。通过各项配套措施的实施，确保退耕还林工程“退得下种得上、能致富、不反弹”，使广大农民深切感觉到退耕还林工程不仅是生态工程也是富民工程，紧紧抓住西部大开发的有利时机，利用工程带动，促进全县社会和国民经济的可持续发展，为实现山川秀美的新隆德而努力奋斗。