未来年国有资产管理体制中的调整政策

3.3　未来20年国有资产管理体制中的调整政策

国有资产管理体制的深入改革，必须加快产权制度改革，这也是经济体制改革中的重大问题和紧迫任务，也是较快较好地搭建与完善国有经济快速发展平台的必需。改革开放以来，我国的国有经济得到了迅速发展。到2001年，全国国有资产总计109316.4亿元，经营性国有资产总计73149.3亿元，其中国有企业中国有资产总量为59827.2亿元。由于体制上的原因，国有资产的管理和营运仍存在如下的突出矛盾:

一是运营效率低下，资产流失严重。2001年经营性国有资产增长仅为6.6%。国有资产流失，每年高达数百亿元。

二是政企职责不明，政资机构不分仍然存在。政企职责不清、政资机构不分的体制，使政府为各类企业创造公平竞争环境的政策与措施远离预期效果，出现了“鞭打快牛”、“拉郎配”等不公平、不合理的现象。

三是分割管理，职责不明。现行的体制是国有资产出资人职责由多个部门行使，致使管资产和管人、管事相分离，产权责任追溯机制难以建立，也使国有资产投资等有关决策程序烦琐，严重影响了企业经营效率。

造成这些问题的根本原因在于国有产权关系没有理顺，产权制度改革滞后。当务之急是通过产权制度改革，明确国有资产出资人，组建专司国有资产监督管理的机构，统一行使出资人职责，这是加强国有资产管理，确保国有资产保值增值的根本路径。为此，党的“十六大”报告指出:“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”

这就明确突破了“分级管理”的界定，提出了“分级行使产权”的原则。即今后的国有资产管理体制将赋予各级政府更加完整的国有资产所有权职能和出资人权益，这就保证了国有资产的所有权和经营权的有效结合，地方政府将获得真正意义上的决策权，可以自行决定所属国有资产的处置和转让等重大事宜，从而在相当大的程度上推进了国有资产管理体制的深化改革。因为各级政府将设置国有资产监督管理委员会，专职行使所有者权利，对于国有资本的退出和民间资本及外资的进入将有自主的决定权，可以在很大程度上克服国有资产管理体制改革中存在的问题，开创国有资产管理的新局面。

3.3.1　创新国有资产管理体制的总体目标

根据党的“十六大”精神，创新国有资产管理体制的总体目标，深化国有资产管理体制改革，必须按照社会主义市场经济的规律，从设置行使出资人职责的机构着手，在坚持国家所有的基础上，分级行使出资人职责，分级行使产权，委托专门机构管理经营，探索建立权责明确的国有资产管理新体制。

依据现有的法律法规，国有资产属于全体人民，归国家所有。由国家制定法律法规，中央和各级政府代表国家行使国有资产所有权，必要时中央政府有权统一配置资源。

通过逐级授权，明确管理国有资产的范围，中央和地方政府分级行使出资人职责、分级行使产权，负责所辖国有资产的管理、收益和处置等。

政府行政管理部门与行使出资人职责的机构分设。各级政府成立专司国有资产管理的国有资产管理委员会（简称国资委），代表政府统一管理国有资产。由国资委授权具备条件的大型企业集团或国有资产经营公司作为国有资产营运主体，具体行使所投资企业的出资人职责。

3.3.2　国有资产管理机构的设置与调整

在我国国有资产管理体制改革中，上海、深圳、武汉等地都在积极地探索新的国有资产管理模式，并且取得了一定的成效。总结这些实践中的经验，并参考意大利、新加坡等国家管理国有资产的成功经验，我们认为，要达到党的“十六大”提出的“分级行使产权”的要求，并能发挥“分级所有”的优势，则必须实现国有资产管理体制的创新。新的国有资产管理模式的主要内容，就是设立三个层次的国有资产监督管理机制，其中第一层次是代行所有者权利的专职机构；第二层次是国有资产经营公司；第三层次是国有资产具体经营和参与单位，主要是国有企业（见图3－1）。三个层次逐级负责，同时彼此之间具有明确的权责划分，完成国有资产管理目标。

（1）第一层次:设置国有资产监督管理委员会

国有资产监督管理委员会是受政府委托，统一监督管理国有资产的特殊法定机构，代表政府专门行使国有资产出资人职责，以资本为纽带，理顺出资关系，进行产权管理。国资委不是政府行政机关的组成部分，不纳入政府序列，不是原来意义上的国资局，而是为建立市场经济体制和现代企业制度所必需的一个关键性环节。因为成立国资委的主要目的是，通过机构设置，突破国有资产出资人机构和职责分离的体制障碍，解决出资人监督与国有资产管理相脱节的问题，进一步探索党管干部与出资人选聘经营者相结合的途径。

图3－1　三个层次国有管理及经营机构

成立国资委，在有利于减少机构的前提下，对现有分别行使出资人职责的部门和机构进行归并调整，把分割行使的出资人职责转交国资委统一行使。国资委的人员构成、内设机构、工作职责、运行规则及相关制度由国务院制定。国资委成员对会议决定的重大事项进行决策，并承担相应的法律责任。

国资委的主要职责是:制定国有资产营运战略方针、结构调整方向和投资发展规划，编制国有资产经营预算；公开选派和更换国有资产营运公司的董事、监事和财务总监；考核国有资产营运公司的经营业绩，决定国有资产经营公司的设立、分立、合并、变更等重大事项。

国家国资委受国务院委托，对中央直接管理的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等行使出资人职责，其他国有资产由国务院授权地方政府行使产权和进行管理，地方政府委托地方国资委行使出资人职责，行使产权。

（2）第二层次:设置国有资产经营公司

国资委对国有资产经营公司行使出资人职责，通过授权明确国有资产经营公司的权利和责任。国有资产经营公司主要是从有条件的大型企业集团中进行选择，可以是国有控股公司、投资公司、集团总公司、资产经营公司及金融资产管理公司等，也可根据需要新建，但不能是行政性的翻牌公司。国有资产经营公司按照投资份额依法对全资、控股及参股企业行使出资人职责，对所投资企业承担国有资产保值增值的责任，享有资本收益、重大决策和招聘经营管理者等权利，但不介入相关企业的日常经营。

各级国资委依据国有资产规模和营运需要，确立授权的国有资产经营公司。政府部门不再直接投资办企业，不再直接管理国有企业和持有公司国有股份。对国有资产新增投资，各级国资委必须授权给国有资产经营公司经营。有条件的经营公司，可以吸收其他经济成分参股，发展成为跨行业、跨地区的股份公司，这些国有资产经营公司应该遵循公司治理的一般原则，构建与产权制度相适应的公司法人治理结构。对于由国资委授权成立的、以国有独资公司形式建立的国有资产经营公司，其内部权利制衡的特点是不设股东会，只设董事会和监事会，国有资产经营公司的董事会成员由本级国有资产监督管理委员会任免，董事会自主聘任总经理。监事会成员可以由同级国有资产监督管理委员会的代表、职工代表和社会专家、学者组成。由国有资产经营公司授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，比如，在国有资产监督管理委员会批准其长远发展规划之后，决定国有资产经营公司的经营方针和投资计划，决定公司的利润分配方案等。

国有资产经营公司的激励机制，必须建立在实现国有资产保值增值目标的基础上。只有实现了国有资产的保值增值，才能得到基本工资以外的奖励收入。对国有资产经营主体的经营管理人员，可以实行年薪制等激励措施。对公司法人治理结构健全的国有资产经营公司的管理人员，可以探索实行持股制、期权制等激励措施，但应先行试点，逐步推开。对国有资产经营公司的监督与控制主要通过监事会来进行，实现对国有资产经营的监督和控制。除此之外，对国有资产经营公司经营者的约束机制，还包括社会监督和经营公司内部的审计监督。

另外简述一下委托经营机构。为了使国有资产监督管理体制能有效运转，国有资产除了由国家授权的经营机构来经营之外，还可由另一类机构来经营，即国家委托经营国有资产的金融中介机构（委托经营机构）。授权经营机构即国有资产经营公司，其经营范围主要是作为股权的国有资产和少数国家持股企业的作为债权的国有资产。而受委托经营的机构可以是国家银行，也可以是非国有的其他金融机构（如投资公司），我们可以将所有国家不持股的企业的所有国有债权委托给这些机构经营。国有资产监督管理委员会与授权经营机构之间是上下级关系，而与委托经营机构之间是市场化的委托—代理关系（如图3－1中虚线所示）。委托经营的好处在于政府可以搭其他投资者的便车而无需成立自己的资产经营公司，却可以相应地保证资产的增值，实现成本低、收益高。如果国家将以债权形式投资的企业（即绝大多数竞争性企业）的国有资产，委托给中介机构经营后，授权的国有资产经营公司的数量就可相对减少，可减少机构和人员，降低成本。

（3）第三层次:国有资本参与的企业，包括国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业

国有资产参与企业与国有资产经营公司之间存在产权关系，它接受国有资产经营公司对自己行使股东权利，但不接受其行政命令。这样可在一定程度解决政企不分的问题。

我们需要明确，国有资产监督管理体制的改革是一个不断发展完善的过程，不能简单地认为国资管理体制一改就能解决所有问题。深层次的体制问题和矛盾，会随着国有资产管理体制的改革更加显露。因此，这项改革也要随着国有资产布局的调整而不断深化。后一段时间里，深化国有资产管理体制改革要从认识和实践上解决两个问题。

①稳妥辩证地解决中央政府与地方政府管理国有资产的权责问题，通过构建符合基本经济制度要求的国有资产管理体制，明确国有资产出资人。为了充分发挥地方政府管理国有资产的积极性，有利于从整体上加强国有资产管理，必须明确地划清中央政府与地方政府管理国有资产的责任和权利。坚持国家所有，是深化国有资产管理体制改革的基本前提。依据我国现行的法律规定，国有资产属于全民，归国家所有。分级行使出资人职责，实质上是一种责任规范，即通过逐级授权，明确各自管理国有资产的范围，负责所辖国有资产的管理、处置和收益等，即“分级行使产权”，是在法律制度下对所有者权利的保护。既立足于解决当前的实际问题，也为下一步深化国有资产管理体制改革奠定了基础。

重点解决部门多头管理国有资产的问题，通过成立统一的国有资产管理机构，实现管资产和管人、管事相结合。统一的国资管理机构是解决部门分割，促进出资人到位，实现管资产和管人、管事相结合的现实选择，也是部门、企业和社会各个方面的共识。成立这样一个机构，要在减少现有机构的前提下，通过归并与调整有关出资人职责的部门和机构，对原来分散在各个部门中的出资人职责实行统一管理，专门承担国有资产出资人职责，行使资产收益、重大决策和选聘管理者等权利，从而实现权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合。

3.3.3　强化和调整国有资产管理的政策

根据党的“十六大”报告，必须强化和调整国有资产管理的政策，主要有如下几个方面:

（1）强化和调整国有资产的管理和监督

建立国有资产经营预算管理制度，国资委负责编制国有资产经营预算。以资本收益为核心，根据资产规模、行业特点、经营目标和地区经济状况，改进和完善国有资产保值增值的指标考核体系和绩效评价制度，国资委按规定对国有资产营运主体的经营业绩，进行定期和定性、定量相结合的考核。调整和完善国有资产统计报告制度，国有资产营运主体定期向国资委报告国有资产营运状况。实行新的分类管理办法，合理划分经营性国有资产与非经营性国有资产，强化和完善审计监管制度和监事会制度。

政府对国资委的工作进行监督，各行政管理部门在职权范围内，依法行使对国有资产营运的行政监督职责。建立和完善出资人的监督管理制度，中央直接管理企业的监事会成员由国家国资委选聘，其他国有企业的监事会成员由地方国资委公开选聘。监事会依法履行监督职责。加强社会监督，充分发挥社会中介与公众舆论的监督作用，推动建立出资人监督与立法监督、行政监督、社会监督等有机结合的国有资产监管体系。实行监督负责人失职处置制度。

（2）改革和调整人事管理制度

按照资产管理和人事管理相统一的原则，依据资产规模、经营目标和岗位责任等要求，依法公开选聘、考核、任免经营管理者。国资委选聘营运主体的经营管理者。营运主体选聘企业经营管理者。公开选聘要有契约的硬约束和奖惩条文。加大通过市场机制选聘经营管理者的力度，培育和发展人力资本市场，特别要建立企业家人才市场，增强供求代理、薪酬咨询、择业指导、人才评价等服务功能。

（3）深化收入分配制度的改革和调整

收入分配制度改革与经营管理者选聘方式改革相结合，由出资人对经营管理者的业绩考核、收入分配等进行统一管理。实行责任、风险和贡献相挂钩的薪酬制度，鼓励资本、技术和经营管理等生产要素参与收益分配，探索实行年薪制、持股制、期权制和补充保险，探索复杂劳动的产权定价方式，形成激励和约束相结合的机制，这些必须定量化。

（4）尽快颁布《国有资产法》等法律法规

要以法律的形式，明确国资委、营运主体的法律地位、机构组织、运行规则和权利、职责，落实国有资产保值增值责任。规范国有资产处置的方式和办法，加大对国有资产流失的查处力度，改进和完善国有资产收益收缴办法。

综上所述，党的“十六大”报告提出的“分级行使产权”的原则，是建立在对过去的国有资产管理实践进行反复思索、总结和借鉴的基础上的，同时体现了“分级所有”的发展趋势。

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