延迟退休改革必需的配套政策与措施

公共政策的改革“定力”和“灵活”二者不可或缺。为了顺利推进延迟退休改革，要在准确精算、精心设计延迟退休方案的同时，推出配套措施，使方案能够落地生根，顺利实施。

一、启动《中华人民共和国退休法》等相关法律法规的立法程序

依法治国是社会文明进步的重要标志，是实现人民当家做主、国家长治久安的重要保障，也是发展社会主义市场经济的客观需要。中共十八届四中全会提出了全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系的战略目标。科学立法是依法治国的前提，而“法律规则体系则是法治体系的逻辑起点”^[10]。习近平总书记在2014年2月28日召开的中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调，凡属重大改革都要于法有据，在全面深化改革中要高度重视运用法治思维及法治方式，发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，延迟退休年龄无疑将会在近年内稳妥推进。作为涉及全体国民切身利益的延迟退休年龄改革，必须有法可依。正如习近平总书记在2015年新年贺词中所说：“要让全面深化改革、全面推进依法治国如鸟之两翼、车之双轮，推动全面建成小康社会的目标如期实现。”

自1997年以来，我国的养老保障制度改革相关立法取得了一定的进展，但大多以意见、决定、通知和制度等行政法规、地方性法规、部门和地方规章等形式出现，这不仅在老龄化程度快速加深的情况下其权威性、效力和地位越发显得不足，而且“碎片化”的法律体系，影响了公民的知情权，进而诱发一些执行者的权力寻租的腐败行为。因此，涉及全体国民切身利益的延迟退休，必须在法治程序下依法进行，任何功利化的简单考量都是要不得的。

从立法逻辑上看，既然有保障公民工作权益的《劳动法》《劳动合同法》和《公务员法》等，也应有与其法律位阶同样的保障公民退休后权益并与之相关条款有效对接的法律法规。

“法学在一定程度上是权利之学，保障公民权利是法律特别是宪法的终极价值与根本目的。”^[11]延迟退休立法应以《中华人民共和国宪法》第44条^[12]为依据，以公平、权利理论为指导，有效保障与退休有关的公民的权益。通过立法规范延迟退休政策的制定，保障退休者的退休权益和退休后的保障，促进社会的公平正义与和谐。

二、加紧制定机关事业单位工作人员养老保险制度改革的具体的实施意见和办法

养老保险制度的改革是退休年龄制度改革的前提。“先并轨养老金，再谈延迟退休”，是近年来最常见的舆论质疑。从2008年2月21日国务院常务会议决定在5省市进行事业单位养老保险制度改革试点，到2012年5月2日国务院常务会议发布《社会保障“十二五”规划纲要》，再到2015年1月3日国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》出台，历经7年蹒跚，机关事业单位养老保险制度改革终于步入全面实质性阶段。《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》的出台标志着我国近二十年的养老金“双轨制”将很快退出历史舞台。这项改革回应了民意关切，对缩小贫富差距、促进社会公平正义有着十分重要的现实意义和深远的历史影响。

这项改革涉及目前在职的700多万公务员和126万个各类事业单位3000多万人员，涉及面广、层次深。既关系到4000多万人的个人福祉，更关系到社会和谐发展和国家的长治久安，可谓事关人心向背，举国拭目以待。对在职人员而言，除了关注延迟退休外，更关心的是自己退休后将享受什么的待遇。我国过去60多年的退休制度没有形成全国统一的规范，缴费年限、退休条件和退休待遇等规定各自为政、飘忽多变甚至相互冲突，让人们难以预期自己退休后的待遇。“并轨”为建立统一规范的退休制度创造了条件，有助于人们对自己退休后的待遇有一个相对准确的预期，以便科学合理地安排好退休后的生活。此外，“并轨”将推动“单位人”向“社会人”的转变，有利于促进人才流动，激发市场潜力与社会活力。《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》完成了阶段性顶层设计，下一步需要各地区、各部门抓紧按照《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》确定的基本原则和制度框架，加紧制定具体的实施意见和办法。人力资源社会保障部和财政部要制定职业年金的具体办法，各地各部门要在基金的筹资、管理与监督、保值增值和养老金的发放、调整和社会化服务效率与水平的提高等方面出台一系列规范性文件。

机关事业单位工作人员养老保险制度改革是一项牵一发而动全身的重大改革。在推进机关事业单位工作人员养老保险制度本身改革的同时，要深化公务员制度、就业制度、税收制度和医疗卫生制度等相关领域的体制机制的配套改革。同时要按国务院批转的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》确定的“一个并存”“一个并重”“两个机制”“三个重点”“两个同步”的原则，明确收入分配制度改革的时间表和路线图，加紧研究制定相应的具体政策。

三、立足国情，明确目标，在“公平与效率相结合”的原则下分轻重缓急厘定退休年龄制度改革的顺序

借鉴0ECD国家的经验，基于我国国情，“公平与效率相结合”原则下的我国延迟退休年龄的政策调整的核心目标至少有五：一是让退休老人与在职人员共同分享经济社会发展成果，保障其基本生活；二是确保公共养老金制度的长期可持续发展；三是提高公共养老金资源配置的公平与效率水平；四是维持劳动力市场的供需平衡；五是充分释放老年人力资本的效应。同时，延迟退休政策要规避老龄化对经济发展的负面影响、高龄劳动者大面积失业致贫和对年轻劳动人口就业产生太大的冲击“三种风险”^[13]。

确保公共养老金制度的持续性，是调整我国退休年龄政策、实现退休权利与待遇的公平性目标的基础条件。在社会养老金收入方面，目前我国财政用于城镇职工社会养老保险的投入不足3000亿元，约占财政总支出的12%，与同期国内生产总值相比明显不足，而企业和个人的缴费却较高。“五险”缴费占个人工资的40%以上，其中企业29.8%、个人11%左右。养老保险缴费在“五险”中比重最高，企业和个人分别缴纳20%和8%。国际劳工组织对148个国家养老保险缴费统计数据显示，有20个国家的雇主缴费率大于等于我国20%的水平，有38个国家的个人缴费率大于等于我国8%的水平。财政部发布的历年全国社会保险基金缴费情况表明其呈连年上涨态势。公开资料显示，天津市2015年社保缴费基数同比下限上调282元，上限则上调1278元；北京市2014年社保缴费基数下限由2012年的1869元提高到2014年的2317元；浙江省的缴费基数下限也从2012年的1908元提高至2014年的2230元。

在支出方面，财政部公布的《关于2013年全国社会保险基金决算的说明》显示，虽然2013年全国社保基金结余4.49万亿元，但全国企业职工仅基本养老保险基金一项就支出16699亿元，同比增长20%，比5年前翻了一倍。养老保险收入和支出“双增长”的主要原因是参保人数不断增加、缴费基数的提高、养老金领取人数的增加及养老金待遇水平的提高。有专家分析，2014年年底可能会出现年度缴费赤字。^[14]如果继续扩大企业和在职职工老龄化成本分担比重有失公平。

2015年年初启程的机关事业单位工作人员养老保险制度改革的破冰之旅，让“双轨制”养老保险制度“退休”，将有效破解养老金制度可持续发展的难题。此次改革确定的机关事业单位缴纳基本养老保险费的比例为本单位工资总额的20%，其中个人缴纳的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。机关事业单位在参加基本养老保险的基础上为其工作人员建立职业年金，其标准为：单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。“并轨”新政，意味着未来社会养老金的缴费标准企业和与事业相同。这样，要降低包括养老保险在内的社会保险缴费率，需要通过加大财政补贴等方式逐步还旧账、付新账，以维护新的社会养老金制度的持续正常运行，更需要加强养老金投资管理，争取“钱生钱”。《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》要求的具备条件的“基本养老保险基金省级统筹”，“暂不具备条件的，可先实行省级基金调剂制度”，也需要通过规范性文件具体明确各级人民政府征收、管理和支付的责任。

此外，我国退休人员（尤其是企业退休人员）收入并不高，养老金替代率又在持续下降；社会认可度偏低、青年就业压力大、高龄劳动者就业难等问题严重阻滞着延迟退休年龄的政策的实施。因此，应在养老金并轨的基础上，不仅要提高企业职工的退休金水平，还要通过税收等政策鼓励企业和职工为在职职工缴纳职业年金，逐步实现退休待遇差异的相对合理化和公平化。同时还要关心老龄劳动者的就业和工作环境，为全面提高退休年龄创造充分必要条件。

四、坚持“公平与效率相结合”的原则，激励性、弹性化灵活设计退休年龄体系

退休年龄体系弹性化体现了现代社会“人文关怀”与“经济理性”统一的本质要求。弹性化的退休年龄体系不仅包括灵活化的退休年龄（即在制定提前或延迟退休制度的基础上逐步提高正常退休年龄），还内含延迟退休渐进式（如本研究主张的2018至2028年，女工人每半年、女干部每1年延迟0.5岁。从2028年开始，男女均每1年延迟0.5岁退休，至2038年男女65岁同龄退休）、退休待遇多元化和高龄劳动者工作环境柔性化。退休年龄的灵活化要求意味着既允许劳动者在达到一定的年龄（如55—60岁）后的5～10年内自主选择退休，也鼓励单位确实需要且本人有意愿、有条件的高龄劳动者超过正常年龄继续工作一段时间（如3～5年）。这就不仅需要建立健全提前和延迟退休的制度，而且须构建与此相关联、惩罚非正常性提前退休和奖励延迟退休并举的退休金支付机制，并逐步提高提前退休的最低缴费年限。

我国的退休年龄政策调整面临极其复杂的经济社会环境。如：到法定年龄强制退休合法化；在国企改制和机关事业单位改革中提前退休的人数众多；企事业单位乃至政府机关雇佣年龄歧视严重；企业职工与机关事业单位人员退休待遇差距大；老年人口求职的路径窄，针对老年劳动者的专场招聘会几乎没有，而广告求职又不适合他们；等等。因此，政府须梳理、改革和完善并不断丰富、发展退休年龄政策。在退休年龄政策调整的过程中，政府要更加重视维护病、伤、残等弱势劳动者的合法权益，为他们力所能及的劳动提供合适的职业、岗位和工种，并为其退休和退休后的生活保障设定更加优惠政策。

特别需要指出的是，我国退休政策调整是社会老龄化成本分担和相关者利益重组的过程，应当是一场利益相关者的合作博弈，而不应是绝对的零和博弈。政策的调整并非是通过精算就能解决的纯技术问题，要综合考虑现实和中长期的经济、政治、社会、文化等因素，在完善社会养老保险体系、拓宽高龄劳动者收入渠道和保障老年人退休后的生活水平和质量的前提下，以抑制非正常提前退休和鼓励延迟退休为主要手段，通过长期规划，统筹整合，循序渐进，激励有意愿有条件的高龄劳动者工作更久，以实现劳动力市场供需平衡、改善未富先老格局，推动经济持续稳定增长和社会和谐发展的改革目标。

五、构建高龄劳动者和老年人教育与就业体系

2011年公布的第六次人口普查数据显示，我国临近现行法定退休年龄的高龄体力劳动者是一个庞大的劳动者群体。低龄老人（61—65岁）5882万人，按城镇居民占49.68%推算，城镇退休5年以内的人口达2922万人。这批人绝大多数文化水平低、以体力劳动为主、技能单一（有的甚至在国企改革前仅在一个企业的一个岗位工作几十年）。随着整体经济结构的调整和行业企业的转型升级，机械化、自动化、信息化的进程不断加快，新知识、新工艺、新技术的应用日益广泛，导致适应临近现行法定退休年龄的高龄劳动者和低龄退休老人就业的岗位逐渐减少，前者面临失业或转岗的巨大压力，后者则由于受其养老金水平、健康状况、价值观和家庭状况、社会文化心理等因素的影响，在继续工作和不再工作间徘徊。如果再就业，不仅受雇用年龄歧视，而且受自身的体力和技能所限。

目前我国虽然人力资源与社会保障、民政和老龄委等部门对此有所涉及，但专门针对高龄劳动者和低龄老人再就业的劳动技能、健康和知识文化的教育培训十分薄弱，老年人现代教育体系尚远未形成。因此，建议政府在实施我国延迟退休年龄新政的同时，构建高龄劳动者和老年人教育与就业体系，进一步加大其政府投入力度，制定相关扶持政策，充分利用、挖掘和整合社会资源，着力营造合宜的社会环境，以推动高龄劳动者和低龄老人再就业的发展。同时建立帮助高龄劳动者和老年人就业的专门服务机构，完善其人力资源开发、保护其合法权益的相关政策法规，如：通过税收优惠或经济补贴鼓励企业雇用高龄劳动者和老年人。年底中央财经领导小组会议上，习近平总书记提出了“供给侧结构性改革”的要求。所谓“供给侧结构性改革”，笔者个人理解就是变被动适应市场为主动调整产业行业结构。“着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力。”“供给侧结构性改革”也要求政府主动改革管理方式。在雇用高龄劳动者方面制定配套的用工法规，如企业雇用高龄劳动者达不到一定比例，必须在一定时期内向就业安置部门缴纳高龄劳动者安置费用，由愿意接纳高龄劳动者的企业安置合适的工作。对超比例使用高龄劳动者的可通过税收优惠或经济补贴给予鼓励。

六、做好延迟退休政策的宣传解释工作

之所以近年来每当政府部门谈及延迟退休年龄问题时总是在社会上引起轩然大波，是因为绝大多数人对具体调整的做法不理解，加之一些专家学者因研究的需要往往从某一学科视角或基于某一特定人群去论证延迟退休的公平与效率，而在“未富先老”和“人人都有麦克风”的互联网时代，这种带有片面性的理论和舆论导向，每每放大了延迟退休的不公平程度，甚至以讹传讹、危言耸听。因此，建议政府在制定退休年龄调整政策时要深入调查研究，广泛听取各行各业、各个社会阶层的意见和建议，调整方案形成后要充分利用网络、电视、广播和报刊等媒体做好政策的宣传解释工作，积极传递退休年龄和养老保险制度改革的正能量，力求最大限度达成社会合意。2015年12月2日，中国社科院人口与劳动经济研究所及社会科学文献出版社发布《人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告No.16》。该报告建议，职工养老保险的退休年龄改革方案分两步走：第一步，2017年完成养老金制度并轨时，取消女干部和女工人的身份区别，将职工养老保险的女性退休年龄统一规定为55岁；第二步，从2018年开始，女性退休年龄每3年延迟1岁，男性退休年龄每6年延迟1岁，直至2045年同时达到65岁。这一方案，引起社会广泛关注，但并没像以往那样引起轩然大波。这说明近年来关于延迟退休的宣传解释提高了民众的认可度与耐受力。同时要做好退休年龄与养老保险改革的具体实施人员的培训工作，以利他们更准确、更全面地宣传改革政策和措施，提高操作质量和速度。

【注释】

[1]高庆波，邓汉.关于提高女性劳动者退休年龄的探讨[J].妇女研究论丛，2009（6）.

[2]林宝.改革退休年龄需要解释清楚几个问题[J].中国党政干部论坛，2013（12）.

[3]穆怀中，柳瑞清.中国退休年龄延迟方案研究[A]；郑功成.中国社会保障改革与发展战略（养老保险卷）[M].北京：人民出版社，2011：385-425.

[4]齐明珠.我国2010—2050年劳动力供给与需求预测[J].人口研究，2010（5）.

[5]沈飞.人口老龄化对中国劳动力供给的影响[J].现代经济信息，2015（3）.

[6]齐明珠.我国2010—2050年劳动力供给与需求预测[J].人口研究，2010（5）.

[7]齐明珠.我国2010—2050年劳动力供给与需求预测[J].人口研究，2010（5）.

[8]齐明珠.我国2010—2050年劳动力供给与需求预测[J].人口研究，2010（5）.

[9]郭凯.中国社会无法承受“延迟退休年龄”——对话中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧[J].南风窗，2013（20）.

[10]徐显明.从法律体系到法治体系[M]//尹宝虎.海峡两岸法学研究（第1辑）.北京：九州出版社，2013：11.

[11]张震.延迟退休立法研究[J].法商研究，2014（6）.

[12]《中华人民共和国宪法》第44条：国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。

[13]张士斌，王祯敏，陆竹.退休年龄政策调整的国际实践与中国借鉴[J].经济社会体制比较，2014（4）.

[14]赵静扬.去年全国社保基金总收入增长15% 结余4.4万亿[EB/OL].http：//www.eastmoney.com/.