区域经济协调发展的配套政策

9.4　区域经济协调发展的配套政策

从经济发展趋势来看，在今后较长一段时期内，我国东部、中部和西部三大地区的经济增长仍将呈现出不平衡的增长格局，东部和中、西部之间的绝对差距还不可能出现完全缩小的趋势，其相对差距近期内仍将有可能出现一定程度的扩大，但是，只要我们采取一些强有力的政策措施，积极推进中、西部地区的改革开放，加快中、西部地区经济开发的步伐，那么就可以把中、西部与东部间差距扩大的幅度控制在人们社会心理所能承受的合理范围内，并促使其朝着不断缩小的方向转变，最终实现区域经济协调发展的目标。

9.4.1　促进区域经济协调发展的财税政策

多年来，我国对东部地区实行了较多的财税优惠政策，对东部地区的发展发挥了重要作用。鉴于东部地区在履行财政支出的职能上已经远远超过中西部的水平，应该实行全国统一的财税制度，对财税政策应进一步改革。改进的基本方向是:设计客观效果更利于中西部地区经济发展的全国统一的税收政策，解决现行制度中形式上不平等和形式上平等但实质上不平等的政策差别问题。同时，在财政转移支付制度和税收收入运用等方面适当向中西部地区倾斜，使财政税收政策在解决区域经济协调发展和地区间差距的问题上发挥更大的作用。

（1）进一步完善税收制度

与区域政策相关的税种主要有资源税、增值税、企业所得税等。适度授权地方政府特别是中西部地方政府在一定幅度内调高资源税税率，并将地方对矿产资源产品征收的基金纳入资源税，增加的税收收入归地方财政使用，增加的税负通过资源性产品价格的提高转嫁到资源加工和使用环节。这样不仅可以使中西部资源富裕地区获得较多财力促进经济增长，还具有节约资源防止浪费的意义。完善增值税扣税办法，改生产型增值税为消费型增值税，从而使中西部地区能从中得到更多的税收抵扣，既符合国家的区域政策，也可以鼓励全国企业的设备更新和技术进步，有利于产业结构升级。适时合并内外资企业所得税，慎重处理对外商投资企业的税收优惠。

（2）采取适当的税收优惠政策

当前由于区域经济差距在不断扩大，因此国家应逐步减少、最终取消区域性税收特别是东部地区的税收优惠政策，形成一个以产业优惠为主的税收优惠政策格局，同时辅以少量特殊的区域税收优惠，来体现对欠发达地区经济发展的支持。具体而言，一是转向产业税收优惠政策，将目前的以企业经济性质、资金来源和地区特征为主的税收优惠政策转变为配合产业政策、优化产业结构的税收优惠政策，从而推动中西部地区的经济增长。它可以在一定程度上抵消东部地区交通、地域、人口素质等投资环境上的优势，可以鼓励国内外投资者到中西部投资，促进资源丰富的中西部和民族地区加快发展，消除当前形式上不公平，客观效果上更不公平的税收政策对区域经济差距的逆向调节。二是坚持对东部税收政策进行调整，对经济特区可以从多方面继续给予较多税收优惠，以更快提高经济效率，率先实现产业结构升级和经济现代化。将推动科技进步作为税收政策的重要内容，给予高科技企业、高附加值服务业、外向型的企业以税基式减免为主，以税额式减免为辅的税收优惠政策。对出口型企业实行彻底退税政策，包括退还固定资产进项税额，真正实现零税负，以激励出口企业充分利用内地资源优势，带动落后地区经济发展。逐步取消产业导向不清的涉外税收政策。

（3）在税收收入的运用上向中西部倾斜

税收收入的运用是税收政策在资金使用领域的延伸，在这方面可以明确实施对中西部倾斜的政策有:一是增加对中西部地区的投资。政府的投资支出可以形成基础设施投资或技术更新，从而推动经济的增长，由于中西部地区的基础设施落后，一些属于国家短线的优势产业，单靠企业自身投入难以得到较快发展，需要中央财力的支持，应该优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目，以及对老工业基地的改造实行投资倾斜。跨地区的水利、能源、交通、通信等重大基础设施项目，也是政府投资的重点。二是对中西部地区的经济开发提供补贴。为缩小地区经济差距，应对中西部地区的基础设施投资提供适当的补贴，特别是对中西部内部的比较落后的地区，可考虑对到这些地区投资、创造就业机会、加速资源开发的符合条件的企业给予一定的奖励。三是设立中西部地区发展基金或开发银行。在实行区域经济协调发展政策时，除财政税收等手段的直接调节外，应成立中西部地区发展基金或开发银行，以财政融资或政策性金融手段，加快中西部地区的发展。

（4）加快建立规范化的政府间转移支付制度

实行规范的中央财政转移支付制度，这是各国中央政府协调地区经济发展的重要手段之一。财政转移支付包括横向平衡和纵向平衡。前者是保证各地政府提供的公共服务水平基本均衡而给予的补助；后者则是上级政府对下级政府的拨款。从中国当前情况来看，我国中央对地方的财政转移支付宜侧重于横向平衡，以有利于缩小各地区之间的差距。因此，为支持中西部地区的经济发展，今后国家应逐步加大财政转移支付的力度，提高国家对中西部转移支付补助的比重。首先要大幅度增加国家财政转移支付的总量规模，使转移支付补助占中央财政支出的比重有较大的提高。其次，在规范的转移支付制度全面建立之前，可以先选择若干项目如实施规范的教育转移拨款，支持中西部地区教育、科技的发展和人力资本的开发。再次，专项补助把重点转向中西部地区。在清理目前各种特殊拨款的基础上，中央财政支出部分资金作为专项拨款，按区域经济政策分配给中西部地区，支持特定的交通、通讯、能源开发等基础设施投资，改善中西部的基础设施状况，带动地方经济发展。

（5）通过发行国债来加大对中西部地区的投资力度

在今后继续实行扩张性财政政策的一段时期内，国家运用财政政策支持中西部地区的基本着力点，应该是主要通过发行国债来加大对中西部地区的投资力度，特别是在西部应突出生态环境建设和加快基础设施建设。为此，中央政府应高度重视国债资金在中西部地区的使用效率，而不是简单地充当国债资金分配主体的角色。国债资金的有偿使用性，决定了国债资金投资不同于预算内财政直接投资。为拉动中西部投资需求所运用的国债资金，要尽可能安排投资于具有经济效益的基础设施建设和产业项目，并采取有效的管理措施和法律手段，确保国债使用的效果。同时，还应加大中西部地区农村的基础设施建设，开发中西部农村市场提高农民的收入水平和消费倾向；加强对新兴产业的投资和培养新的消费热点；增强社会保障支持力度。在西部地区加大国债投资力度的同时，加快各项改革的步伐，及时出台各种有利于调动非政府部门投资积极性的政策措施。这既有助于提高国债投资的效率，又可以满足国债投资对配套社会资金的要求。

9.4.2　促进区域经济协调发展的金融政策

客观地说，目前我国金融体制并不能适应区域经济协调发展的需要，金融政策与区域经济协调发展之间呈现出明显的不协调性。我国金融政策并没有能有效地发挥区域经济协调发展的功能，有些金融政策甚至与缩小区域经济差距的目标背道而驰。在我国社会主义市场经济体制逐步完善、金融宏观调控政策在国民经济运行中的作用日益重要的情况下，要实现区域经济协调发展，必须重视金融政策的运用，对区域金融政策进行一些调整和创新。由于我国是一个资源稀缺型的发展中大国，实现区域经济协调发展应立足于我国目前尚处于经济起飞阶段，面临资金普遍紧缺这一现实，充分发挥金融手段在缩小区域经济差别中的作用。我国又是一个幅员辽阔、经济发展极不平衡的大国，在实施金融体制改革和金融宏观调控政策时必须面对区域经济发展不平衡的现实，构建适应区域经济协调发展的战略。

（1）在利率管制上实行分级管理和差别利率政策

在由中央银行总行确定基准利率和浮动上下限的基础上，凡各区域以利率手段筹集区域内资金和调整资金投向结构，可由中央银行的区域分行再进一步制定利率浮动的具体界限。为了防止东部地区凭借较高盈利率，以高利率吸引中西部资金，对中西部资金外流（如银行同业拆借）应规定利率上限，限制资金外流；为了吸引东部发达区域的资金流入和以利率手段筹集资金，对开发资金的筹集实行高利率政策，并由国家和地方财政实行利息补贴制度。

（2）在信贷政策上，实行差别规模控制和投向产业倾斜

可借鉴国外按地区类别确定存款准备率的经验，由中央银行总行按东部、中部、西部三大地区确定比例递减的存款准备金率，以刺激中西部的贷款投资，适当扩大中西部固定资产投资贷款的控制规模。在贷款投向上，由各区域根据区域产业政策的要求，确定贷款的投放顺序和规模结构。其中东部地区要向新兴产业特别是技术密集、知识密集、创汇型产业实行倾斜，重点支持出口创汇产业的资金需要和高新技术密集型产业的资金需要，推动产业结构升级转换；中部地区要重点向能源、原材料等基础产业倾斜，支持大中型国有骨干企业的资金需要；西部地区则要重点支持基础设施、资源开发和与大中型骨干企业配套的中小企业的资金需要。

（3）扩大中西部地区利用外资的权限和范围，积极引导外商投资更多地投向中西部地区

从中西部地区起步晚、底子薄、条件差的实际出发，今后中央银行应加快中西部地区金融对外开放的步伐，积极引导外商到中西部地区投资。一是中央银行应加大对中西部地区金融政策倾斜的力度，使外商在进行比较后感到在中西部地区投资也有利可图。二是对中西部地区利用外资从事资源开发、农业开发和基础设施建设，中央银行在配套资金、外汇平衡等方面给予一定优惠。三是鼓励沿海地区“三资”企业向中西部地区转移和再投资，若再投资比例在25%以上，可享受外商投资企业的金融优惠。四是中央银行在统一安排和利用国际金融组织和外国政府的优惠贷款时，绝大部分要用于中西部地区，以支持中西部地区的基础设施、农业开发、环境保护、能源、原材料等项目建设。

（4）进一步完善和规范适应区域经济协调发展需要的金融市场体系

①构建全国统一的金融市场。统一金融市场的组建可以使各地区在市场机制的引导下按照比较利益原则进行专业分工与协作，推动产业结构的合理调整与升级，为以资源产业为基础的中西部地区创造获得公平发展的机会。

②规范短期资金市场，主要是金融机构的同业拆借市场。由于我国对同业拆借市场缺乏有力的监控，中西部地区一些金融机构在利益趋使下，大量资金通过同业拆借而流向东部地区，造成中西部地区资金积累进一步恶化的贫困恶性循环，成为区域发展不平衡拉大的主要原因之一。为实现区域经济协调发展，就需要对中西部金融机构同业拆借给予一定的限制，并严格规定拆借资金不能用于证券和房地产投资，只能用于为解决票据清算中出现的临时性资金不足的头寸市场。

③积极发展中西部地区资本市场，适当的时候可以在中西部地区设立第三家证券交易所。为改变目前中国证券交易市场偏集于深沪两地的状况，国家应在适当的时候在中西部地区建立证券交易市场。在中西部设立第三家证券交易所不仅有利于缩小中西部地区与东部沿海地区发展的差距，而且有利于为中西部重大工程建设和各项配套工程筹集资金，也有利于国有企业实现股份制改造和发展新的股份制企业。中西部地区证券交易所的选址应考虑交通、通讯条件、区位条件及现有金融业软件和硬件环境。

（5）建立专营政策性开发业务的中西部开发银行，有差别地构建各区域商业性金融机构组织体系

为适应区域经济协调发展的需要，我国应建立一家专营政策性开发业务的金融机构——中西部开发银行，从而保证注入中西部的资金重点投入国民经济短线行业，缓解国民经济的“瓶颈”制约，提高中西部地区自筹开发基金的能力，避免完全依赖国家投入资金。有差别地构建各区域商业性金融机构组织体系，充分考虑到不同区域经济发展状况，有利于区域经济协调发展。

9.4.3　区域经济协调发展的制度创新

促进中西部地区的发展不但需要财政、金融政策的区域化及其配合，更重要的是还需要进行区域发展的制度上的创新。

（1）中央政府进一步赋予地方政府以更大的自主权

由于地方政府在地区经济发展中扮演着中央政府所不可替代的角色，某些经济调控权一定程度上的“区域化”，有助于调动中西部各地方政府的积极性，增强中西部地区自身发展的能力。改革以来，随着中央高度集中计划体制的解体，地方政府已拥有在财政等方面比过去多的经济调控权，但与地方政府所承担的发展地区经济的责任相比，地方政府拥有的经济权限还显得欠缺，而且权限分配也不平衡，东部沿海一些省市的调控权要多于中西部。为此，应在地方税管理权、地方融资权、项目审批权和边境贸易管理权等方面给予中西部更大的自主调控权。

（2）进行空间组织形式的创新

经济特区的设立，促进了东部沿海地区经济的快速增长，其主要创新在于在一个局部的地域范围，划出一块地方，国家赋予其税收等各种优惠政策，吸引外商投资。现在，加快中西部发展，同样需要在空间组织形式上开拓创新。近年来，不少学者提出了各种各样的设想，如建立中西部经济发展特区、中西部经济发展示范区、中西部资源综合开发区、中西部工业特区、中西部农业综合开发区、中西部旅游开发区、内陆港、边境自由经济区，等等，这些设想具有重要的参考价值，对促进区域经济协调发展具有重要意义。

（3）建立专门的组织管理机构和制定专门的法律法规

建立专门的组织管理机构，可以专门研究制定中西部地区发展规划和具体政策，负责资金的筹措和分配以及与国际经济的交流与合作，检查、监督国家中西部发展政策的执行情况；研究国家宏观经济政策的区域效应，特别是对中西部发达地区的影响；为中西部地区提供国内外经济技术信息咨询服务及各类人才培训。同时，为保持国家中西部发展政策的稳定性和连续性，必须制定相应的法律法规，以确保中西部的发展有法可依，实现区域经济协调发展的目标。