未来地区工业发展的政策导向

四、未来地区工业发展的政策导向

在“十一五”期间，除沿海少数地区已进入工业化稳定推进阶段外，中国绝大部分地区仍将处于工业化快速推进的时期。为此，必须按照科学发展观和构建和谐社会的要求，进一步优化工业布局，提高资源空间配置效率，促进各地区工业协调发展，走新型工业化的道路。

1.组织研究制定工业节地政策

当前，中国工业粗放用地、浪费用地的现象十分严重，工业用地效率十分低下，节约集约用地的潜力很大。为此，必须进一步完善国家工业节地政策，把工业布局调整与工业用地政策有机结合起来，促进工业节约集约用地。一是加强对工业用地的统计调查，建立完善的工业用地数据库和后评估制度；二是尽快组织编制《中国节地技术政策大纲》，研究并推行工业节地的新技术和新方法；三是设立行业和地区差别化的企业用地准入门槛，提高土地投资强度、容积率和建筑密度；四是实行工业用地存量盘活鼓励政策，鼓励建立新型厂房和定制厂房，包括标准厂房，提高工业用地集约程度；五是加快工业用地出让制度的改革，尽快将工业项目用地纳入招拍挂（招标、拍卖、挂牌）范围，逐步形成工业用地的市场配置机制；六是采取积极有效的政策措施，加强对矿山塌陷地的整理和复垦。

2.积极引导工业合理集聚和转移

充分发挥政府和市场的双重调控作用，积极引导工业企业和生产要素向优势地区和各类工业园区合理集聚，逐步形成一批新的产业集聚带和制造业基地。同时，要采取鼓励与限制相结合的办法，引导长三角、珠三角等地产业逐步向周边和中西部地区转移扩散，防止出现经济“过密”和“过疏”现象。为引导沿海产业向中西部地区转移，当前需要采取多方面的综合政策措施。一是要制定相应的战略规划。国家应鼓励沿海地区加快产业升级，鼓励中西部加快改革开放，进一步改善投资环境尤其是软环境，完善地方产业配套体系，为大规模承接产业转移创造条件。同时，要禁止沿海将那些浪费资源、技术落后、污染环境的产业转移扩散到中西部。二是对地方政府政绩考核应体现差别化。尤其是对沿海经济发达地区，要重点考核产业升级、自主创新和自主品牌等指标，并在产业选择方面设置更高的市场准入标准，包括单位产出能耗和“三废”排放量、单位土地产出率等约束性指标。三是对到中西部投资的沿海企业给予相应的政策优惠，如土地、财政贴息和税收刺激等。中西部在承接沿海产业转移的过程中，也要防止沿海企业“圈地”，大搞“花园式”工厂，浪费土地资源。在产业导向上，要设置相应的进入门槛，有选择地招商引资，而不能“来者不拒”。

3.进一步强化工业发展的空间管治

按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的要求，明确界定各类主体功能区的范围，并制定差别化的政策措施和考核指标体系，对各地工业发展实行空间管治，以促进工业布局的调整和优化。一是对于那些经济过密、资源环境承载能力较小、发展潜力有限的地区，要实行优化开发、优化提升或者优化整合，促使其加快产业升级，提高工业化和城市化质量，提升经济发展层次和综合竞争能力，优化和改善空间结构，创造良好的人居环境，防止经济过度集聚，避免出现“膨胀病”，促进区域可持续发展。二是对于那些资源环境承载能力和发展潜力较大，经济开发密度不高，目前已具备大规模开发条件的地区，要大力推进工业化和城市化进程，实行优先重点开发，引导人口、要素和产业合理集聚，形成新的产业和城镇密集带。三是对于那些生态环境脆弱，不具备大规模开发条件的地区，应按照保护优先、适度开发的原则，实行退耕还林还草，加强生态环境整治，鼓励生态移民，大力发展特色经济，实现人与自然的和谐发展。四是对于那些依法设立的各种自然和文化保护区，要实行强制性保护，有的还要实行抢救性保护，严禁从事不符合其发展方向的各类开发活动。

4.继续推进特色优势产业发展

所谓特色优势产业，是指那些具有区域特色和经济优势的产业的总称。对于任何一个地区来说，充分发挥区域优势，大力发展特色优势产业，这是加快地区经济发展和提升产业竞争力的重要途径。为此，有关部门和地方政府要加强规划和政策引导，大力推进地区特色优势产业发展，特别是要借鉴广东专业镇和浙江“块状经济”的经验，促进各类工业园区以及县域、镇域经济向专业化、特色化和集群化方向发展，鼓励产业集群的自主创新和自主品牌建设，提高产业集群的持续竞争力和创新能力。

专栏26—1

中国城市工业用地价格比较

根据对全国51个大中城市的地价监测结果，2000年全国城市工业地价平均为444元/平方米（29.6万元/亩），2004年为481元/平方米（32.1万元/亩），4年内上涨了8.3%，而同期城市综合地价上涨了20.4%，商业地价上涨了23.1%，住宅地价上涨了26.3%（见表1）。2004年，全国城市住宅地价上涨了8.97%，商业地价上涨了6.65%，而工业地价仅上涨1.91%。分地区看，2004年城市工业地价上涨率最大的是中南和东北地区，分别为4.08%和3.74%；其次是西南和西北地区，分别为2.58%和2.15%。在土地日益紧张的珠三角和长三角地区，城市工业地价上涨率分别为2.24%和1.46%；而北京和上海分别只有0.23%和0.80%，基本保持平稳态势。由此可见，在“十五”时期前四年，全国城市工业用地价格增长相对平稳，而住宅和商业用地价格上涨较快。

表1　全国51个大中城市地价平均水平变化

资料来源:国土资源部土地利用管理司、中国土地勘测规划院:《2004年度我国重点地区和主要城市地价动态监测报告》，2005年1月。

中国工业用地至今仍采取协议出让的方式。正因为如此，近年来尽管住宅和商业地价上涨较快，但工业地价仍维持在较低水平。从2000年到2004年，工业与商业地价之比值由0.27下降到0.24，而工业与住宅地价之比值由0.48下降到0.41。尤其是在土地紧张的沿海三大经济核心区，这两个比值都明显低于全国平均水平。2004年，珠三角地区工业与商业地价之比值为0.20，京津两市只有0.13；长三角地区工业与住宅地价之比值只有0.34，京津两市只有0.30，均低于全国平均水平（见表2）。相比较而言，2004年日本东京圈工业与住宅地价之比值为0.46，大阪圈为0.67，名古屋圈为0.57，地方圈为0.61。这说明，相对于住宅地价而言，中国城市工业地价明显偏低。或者说，相对于工业地价而言，住宅地价明显偏高。造成这种情况主要是由于工业用地采取协议出让而住宅用地采取招拍挂（招标、拍卖、挂牌）方式引起的。

续专栏26—1

表2　2004年沿海三大核心区城市地价比较

资料来源:同表1。

按当年平均汇价折算，2004年中国51个大中城市工业平均地价为58.1美元/平方米，其中，长三角为62.9美元/平方米，珠三角为52.7美元/平方米，京津两市为62.8美元/平方米。与日本三大都市圈相比较，2004年长三角城市工业地价仅相当于日本三大都市圈的6.7%～11.9%；珠三角城市工业地价仅相当于日本三大都市圈的5.6%～10%，京津工业地价仅相当于日本三大都市圈的6.7%～11.8%（见表3）。事实上，在许多中小城市和开发区，目前工业用地出让价格大都低于其开发成本，有的甚至只有5万元～6万元/亩左右。由此可见，目前中国在土地要素成本方面仍具有较大优势，而这种优势被各地政府在招商引资的竞争中人为压低价格而进一步放大了。显然，对于像中国这样一个土地资源十分紧缺的国家来说，这种低价出让鼓励土地消耗的工业用地政策将是不可持续的，不符合构建资源节约型社会的理念。

表3　2004年中国与日本土地价格比较

资料来源:日本国土交通省，http://tochi.mlit.go.jp/chika/chousa/2005/04_h01.htm

资料来源:根据《2004年度我国重点地区和主要城市地价动态监测报告》以及日本国土交通省有关资料整理。

【注释】

[1]2004年全国54个国家级开发区和53个国家级高新区实现工业总产值占全国规模以上工业的21.7%，工业增加值占19.0%。

[2]《2004年火炬计划年度报告》，载科技部火炬高技术产业开发中心，http://www.chinatorch.gov.cn

[3]顾强等:《产业集群与品牌互动发展实证研究》，载《中国产业集群》第3辑，北京:机械工业出版社，2005。

[4]王珺主编:《集群成长与区域发展》，北京:经济科学出版社，2004。

[5]国家发展改革委工业司:《我国产业集群现状及发展建议》，载《中国经贸导刊》，2004（22）。

[6]在2004年12月的全国国家级开发区工作会议上，国家提出了“三为主、两致力、一促进”的新方针，即“以提高吸收外资质量为主、以发展现代制造业为主、以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区发展”。

[7]商务部:《中国国家级经济技术开发区发展报告》（2005）载http://fdi.gov.cn，2005年10月。

[8]魏后凯等:《中国工业布局调整研究》，中国社会科学院工业经济研究所，2005年12月。