中国的外汇管理与外汇储备

一、中国的外汇管理

外汇管理，是指一国政府授权国家货币金融管理当局或其他国家机关，对外汇收支、买卖、借贷、转移以及国际间的结算，外汇汇率和外汇市场等实行的管制措施。

中国根据自己的国情和发展国民经济的需要，对在境内和管辖范围内的中国和外国的法人和自然人的外汇买卖、外汇收付、外汇信贷、国际结算、人民币汇率和外汇市场实行管制。国家外汇管理的基本任务是：建立和健全独立自主的汇率制度和外汇管理制度，正确制定国家的外汇法规和政策，保持国际收支的基本平衡和汇率水平的基本稳定，有效地促进国民经济持续稳定发展。

1．中国外汇管理体制的沿革。改革开放以前，在高度集中的计划经济体制下，由于外汇资源短缺，中国一直实行比较严格的外汇管制。1978年实行改革开放战略以后，中国外汇管理体制改革沿着逐步缩小指令性计划，培育市场机制的方向，有序地从高度集中的外汇管理体制向与社会主义市场经济相适应的外汇管理体制转变。

中国外汇管理体制大体经历了国民经济恢复时期，计划经济时期，改革开放时期和1994年开始建立社会主义市场经济以来四个阶段。

第一阶段：国民经济恢复时期的外汇管理（1949—1952）。当时外汇管理的主要任务是清除帝国主义在经济、金融方面的特权，禁止外币流通和取缔外币黑市，积极开展对外贸易，便利侨汇，稳定国内金融物价，制定和建立独立自主的汇率和外汇管理制度。当时外汇管理的办法是：出口和劳务收入的外汇，华侨汇入的外汇必须存入或卖给国家银行，所需进口外汇和非贸易用汇必须经申请、批准后向国家银行购买。对进出口贸易实行许可证制度。全国外汇由中央人民政府统一掌握，按照“先中央后地方、先工业后商业、先公后私”的原则分配使用。

第二阶段：计划经济时期的中国外汇管理（1953—1978），1953年起，中国实行计划经济体制，对外贸易由国营对外贸易公司专管，外汇业务由中国银行统一经营，逐步形成了高度集中、计划控制的外汇管理体制。国家以行政办法和指令性计划保持外汇收支平衡，一切外汇收入必须售给国家，需用外汇按国家计划分配和批给。人民币汇率作为计划核算工具，由政府计划决定，没有外汇市场，汇价长期固定并且汇率高估。

第三阶段：改革开放时期的外汇管理（1979—1993）。1979年中国实行改革开放政策，经济体制逐步向有计划的商品经济转变，1992年又决定建立社会主义市场经济体制，对外贸易由国家垄断改变为多家经营和自负盈亏，并积极利用国外资金，引进先进技术。发展外向型经济要求加强和改善对外汇的宏观控制。这一时期，外汇管理制度的改革和成效如下：

（1）设立专门的外汇管理机构。1979年3月国务院批准设立国家外汇管理总局，并赋予它统一管理全国外汇的职能。1988年6月国务院又决定国家外汇管理局成为国务院直接领导的国家局，归口中国人民银行管理，进一步加强外汇管理工作。

（2）公布外汇管理条例和各项实施细则。1980年12月国务院公布了《中华人民共和国外汇管理暂行条例》，随后又陆续公布了27个外汇管理施行细则和其他管理办法，使中国的外汇管理立法和制度日趋完善。

（3）改革外汇分配制度，实行外汇留成办法。1979年8月国务院决定在外汇由国家集中管理，统一平衡，保证重点的同时，实行贸易和非贸易外汇留成，区别不同情况，适当留给创汇的地方、部门和企业一定比例的外汇，以解决发展生产，扩大业务所需要的物资和技术进口。

（4）建立外汇调剂市场，对外汇进行市场调节。建立外汇调剂市场，有利于促进外汇资金的横向流通，提高资金使用效益，对协助进口，鼓励出口，解决外商投资企业的外汇平衡，促进中小企业生产和发展科研、文教、卫生事业，也起到一定的作用。

（5）改革人民币汇率制度，根据国内外物价变化调整官方汇率。1985—1990年，国家多次大幅度调整汇率，由1985年的1美元合2.8元人民币逐步调整至1990年的1美元合5.22元人民币。随着外汇调剂市场的建立，形成了官方汇率和调剂市场汇率并存的汇率制度，并从1991年起，对官方汇率的调整由以前大幅度、一次性调整的方式转为逐步缓慢调整的方式，即实行有管理的浮动，同时放开外汇调剂市场汇率，按市场供求状况浮动。

（6）建立多种形式的金融体系。从中央到地方，陆续成立了一批可经营外汇业务的信托投资公司、金融公司和财务公司等，1986年又批准专业银行总行和具备条件的分支行开办外汇业务，允许专业银行业务交叉，外汇业务在全国逐步铺开。与此同时，还设立了一批全国性和区域性的综合银行，批准他们办理外汇业务。一个以从事外汇为主，多种金融并存的外汇金融体系已经形成，对于发展对外经济贸易，促进外商投资，提高金融服务质量起了一定作用。

（7）放宽对国内居民的外汇管理。1988年起，国家银行开办了居民外汇存款，从外国和港澳地区汇给国内居民的汇款和居民持有的外币现钞都允许存入银行，并允许在规定的数额和用途内提取外汇、外钞汇出或携带出境使用。1991年起中国允许侨汇和居民所有的外汇通过外汇调剂市场出售，到2000年年底国内居民的外币存款约有733亿美元，增加了中国的外汇储备和银行的对外支付能力。

第四阶段：建立市场经济以来的外汇管理体制（1994年至至今）。1993年12月29日中国人民银行发布了《关于进一步改革外汇管理体制的公告》，明确了外汇管理体制改革的新方向：建立以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度和统一规范的外汇市场，逐步实现人民币可兑换。1994年至今，外汇管理体制经历了两次重大改革。

（1）实现人民币经常项目有条件可兑换。改革的主要内容是：①从1994年1月1日起实现官方汇率和调剂市场汇率并轨（1993年12月31日两者分别为1美元兑人民币5.8元和8.7元左右），实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制。②实行银行结汇、售汇制，取消外汇留成和上缴。企业将外汇收入按当日汇价卖给银行，兑换人民币，企业需要外汇，持有效凭证到银行用人民币兑换，银行售给企业外汇。③取消外汇收支的指令性计划，全部外汇供求通过市场来实现，国家主要运用经济、法律手段实现对外汇国际收支的宏观调控。④停止发行外汇券，取消任何形式的境内外币计价结算，至1995年6月，外汇券停止使用。⑤改进汇率形成机制，建立全国统一的银行间的外汇交易市场，打破地区封锁，让外汇资金在全国范围内流通。市场主体是外汇指定银行。银行间外汇市场由中国人民银行通过国家外汇管理局监督管理，其主要作用是为各外汇指定银行相互调剂外汇余缺和提供清算服务并生成人民币市场汇价。1994年1月1日起并轨后的人民币汇率，主要根据外汇市场供给和需求关系决定，中国人民银行根据前一日全国18个主要外汇调剂中心的加权平均价，每日公布人民币对美元交易中间价（买入卖出价平均数），并参照国际外汇市场变化，同时公布人民币对其他主要货币的汇率。各种外汇交易均按此汇率结算。4月1日后，由银行间外汇市场的加权平均价来形成中间价，各外汇指定银行以此为依据，在中国人民银行规定的浮动幅度范围内自行挂牌，对客户买卖外汇。通过上述改革，1994年中国顺利实现了人民币经常项目有条件可兑换。

（2）取消经常项目下的其他汇兑限制，实现人民币经常项目可兑换。①1996年7月1日起，外商投资企业外汇买卖纳入银行结售汇体系，外商投资企业的外汇账户区分为用于经常项目的外汇结算账户和用于资本项目的外汇专用账户。外商投资企业经外汇局核定在限额内保留经常项目下的外汇收入；②1996年7月1日，大幅度提高居民因私兑换外汇的标准，扩大供汇范围；③取消其他尚存的经常性用汇的限制。

至此，中国取消了所有经常性国际收支和转移的限制，达到了国际货币基金组织协定第8条第2、3、4款的要求，即避免限制性经常支付；避免实行歧视性货币措施以及有义务兑付外国在经常性国际交易中所得或所需支付的本国货币。1996年12月1日，中国正式宣布实现人民币经常项目完全可兑换。

此后，中国的外汇管理制度得到进一步完善和巩固，如1997年再次大幅提高居民个人因私用汇供汇标准，允许部分中资企业保留一定限额经常项目外汇收入，开展远期银行结售汇试点等等。

2．当前外汇管理体制的运行状况及效应

目前中国的外汇管理运行情况是：在人民币经常项目可兑换的同时保持较为严格的资本项目管理。我国资本项目外汇管制执行以下三个原则：一是除国务院另有规定外，资本项目外汇收入均需调回国内；二是境内机构（包括外商投资企业）的资本项目下外汇收入均应在银行开立外汇专用账户，经外汇管理部门批准后才能卖给外汇指定银行；三是资本项目下的购汇和对外支付，均需经过外汇管理部门的核准，持核准件方可在银行办理售付汇。其主要内容包括：①对资本市场和货币市场准入的限制；②对外借贷款和对外担保的限制；③对直接投资的限制；④资本项目外汇收入汇回及结汇的限制。资本项目管理的方式采取直接或行政管理，主要是通过完全的禁止、明显的数量限制或批准程序来限制资本交易，或与之相关的资金支付和转移。

总的来说，当前的外汇体制的运行是相当成功的，主要体现在以下几个方面：①逐步建立起适应社会主义市场经济的外汇管理体制，有利于进一步扩大对外开放，加速我国国民经济与国际经济的接轨。②稳定人民币汇率，初步建立起符合市场机制需要的汇率制度；③初步建立起银行间外汇交易市场，加快了银行和企业的资金周转速度。④汇率并轨使外贸换汇成本大大降低，提高了出口商品价格竞争力；银行结售汇制大大加快了外贸企业资金周转速度，出口创汇能力明显提高。⑤明确了外汇所有权，增加了国家外汇储备。⑥人民币汇率趋于合理，扩大了外商来华投资。⑦成功抵御了外部金融危机的冲击，为国内外金融市场的稳定作出了贡献。

当然，目前的外汇体制运作过程中也出现了一些问题：人民币汇率的形成机制仍没有实现完全的市场化；银行结售汇制采取强制结售汇而非自愿结售汇，缺乏必要的弹性；外汇市场发展亟待完善，交易主体不多，交易品种单一，央行干预行为强烈，交换不够活跃；外汇管理法规尚不完善，不利于外汇管理体制改革的深入。

3．中国外汇管理体制改革的方向。中国外汇管理体制改革的长远目标是实现人民币完全可兑换。当前，由于国内宏观调控机制的不完善，金融机构的监管体系尚未健全，以及规避外部金融风险手段的缺乏，中国将采取谨慎务实的态度，分阶段有步骤地逐步推进资本项目可兑换的进程。现阶段外汇管理体制改革的内容包括在坚持人民币经常项目可兑换，资本项目外汇严格管理和最终实现人民币完全可兑换的原则下，逐步实现人民币汇率的市场化，进一步健全银行间外汇交易市场；逐步取消在外汇管理政策上与WTO规则和协定相抵触的限制性规定；进一步完善外汇管理法规，打击非法活动，维护国际收支平衡和人民币汇率稳定。

二、中国的外汇储备

1994年中国外汇管理体制改革的一个重要成果，就是国家外汇储备有了很大增加，1993年底国家外汇储备仅为212亿美元，到1999年末，则上升为1547亿美元（如图17-1所示），是1993年的7倍多。外汇储备额列全球第二，仅次于日本。因此，外汇储备问题也相应地引人注目。

1．中国外汇储备的含义与界定

从理论上说，国家外汇储备概念比较明确，即是一国政府持有的国际储备资产的一部分，其用途主要分为平衡国际收支、稳定本国货币汇率、偿付对外债务和满足其他货币政策调控需要四个方面。但是，由于各国的具体情况不同，有关国家外汇储备的实际内涵和构成也有所不同。

图17-1　中国历年外汇储备（1980—1999）

资料来源：根据《中国统计年鉴（2000年）》有关数据绘制。

中国的外汇储备是指我国官方在一定时期内所持有的全部外汇资金，主要包括两个部分：一是国家财政部外汇库存，主要来自国际收支经常账户顺差的积累，大部分是以人民币结汇的出口收入，国家拥有使用权，也拥有所有权，是可以随时动用的外汇。另一部分是中国银行外汇结存，主要是该行的外汇营运资金，加上其在国内外吸收的外汇存款和在国际市场上筹资的外汇资金总额，减去其外汇贷款和外汇投资的结余，其中很大部分本质上是对外负债，只有使用权，没有所有权，只不过是以该行存放在外国银行的资金和购入的外币证券持有。严格地讲这一部分外汇是国际清偿力，是国家外汇储备的补充，而不应列入外汇储备的定义中。目前，中国所持有的1500多亿美元外汇储备实际上是个混合体，既包括真正意义上的国家储备，也包括部分银行日常性外汇头寸，应当按照真正意义上的国家外汇储备要求，将这两部分划分开，逐步建立真正的央行一级储备和国有商业银行二级储备体系。

2．中国外汇储备规模的变化

（1）1978年以前的外汇储备。1978年以前，在封闭的计划经济条件下，我国实行自力更生独立自主的方针，不借外债，不接受外国来华投资，对外贸易往来很少，外汇储备的积累非常有限，年均外汇储备额仅有1.75亿美元。因此也就不存在国家外汇储备经营管理问题。

（2）1979—1993年外汇储备变化。改革开放以后，随着我国对外经济往来的日益频繁，外汇储备开始逐步增长。这一阶段的外汇储备具有以下特点：

一是储备发展的起伏性。由于宏观经济管理的失控以及相应的外经贸体制改革的滞后，外汇储备出现了大起大落情况。在1979—1993年的15年中，历经了1985年、1988年、1993年三次外汇储备负增长，特别是1993年212亿美元的外汇储备比1990年的286亿美元下降了1/4。

二是储备增长的缓慢性。从总趋势看，中国外汇储备在不断增加，但与同期中国经济10％左右的增长速度相比，外汇储备增长明显滞后于国民经济的发展速度。

三是储备结构的单一性。长期以来，中国外汇储备资产以美元为主，形成了比较单一的储备结构，而美元时刻处于浮动之中，其汇率曾几度下浮，增加了储备风险，中国举债范围比较广，而贷款国的货币汇率因其经济强盛日益显得坚挺，单一的外汇储备无形中增加了中国外债负担。

（3）1994年至今的外汇储备情况。1994年后，随着外汇体制的深刻变革，中国外汇储备迅速增长。汇率并轨之后，提高了国内企业出口创汇的积极性，同时外商对华投资规模不断扩大，导致国际收支持续顺差，外汇储备成倍增加。即使是1998年受东南亚金融危机的影响，在资本账户出现逆差的情况下，仍实现了外汇储备50.69亿美元的增长。

外汇储备的增加，一方面体现了我国的经济实力，提高了对外支付能力，另一方面则导致基础货币的大量投放，缩小了货币政策对宏观经济的调控空间，并且大量的外汇储备易遭受较大的汇率波动带来的损失。

3．中国外汇储备总量水平与结构的合理确定。外汇储备管理的中心内容就在于外汇储备规模的选择和内部结构的确认与调整。

判断中国的外汇储备水平是否合适，主要应考虑如下几个因素：①进口量和对外债务水平。国际上有一个公认的标准，即一国的外汇储备应是该国年进口量的1/4或1/3，同时，应是其外债余额的10％—20％。②外汇市场的成熟程度。中国汇率机制虽已进行了重大改革，但显然还不成熟，还不能像西方发达国家那样能自动地调节外汇供求，为了应付外汇市场可能出现的意外供求变化，必须掌握一定的风险外汇基金。③经济开放度。到1999年为止，中国进出口额占国内生产总值的比重已达到36.7％，就是说，中国的贸易依赖度已经达到相当高的水平。这种状况，要求国家有比较充足外汇储备，以应付国内外形势的变化。④经济的灵活性。由于市场机制还不完善，中国经济的灵活性还不大，企业还不能完全依赖于市场信息而做灵活的调整，这也要求国家掌握一定量的外汇储备。⑤国家对贸易和资本项目的管制程度。一般的经验是，对贸易和资本项目管制越严，所需外汇储备越少。中国在贸易和资本项目方面正在逐步放松管制，已经很难依赖行政控制来保持整个对外收支的平衡，尤其是，中国即将加入世界贸易组织，对外汇的行政控制将会受到制约。从这个角度来讲，外汇储备要多点为好。⑥中国正在进一步对外开放，还将更多地引进国外资本来加快国内经济发展。为保持和维持本国的经济形象，还得留有“信用储备”。从以上几个方面来看，中国目前有必要保持较高的外汇储备水平，虽然会增加持有的机会成本，但这是进一步扩大对外开放，保证宏观经济得以稳定运行的重要基础。

外汇储备内部结构的确认既包括对外汇储备资产币种的选择，又包括对各种货币在外汇储备资产中所占比例的确定。

中国在外汇储备管理上的具体原则是：①多元的货币储备。为分散汇率变动风险，中国应实行外汇储备多元化策略。②储备货币的比例。一是根据支付进口商品所需要的货币币种和数量，确定该货币在储备中的比例；二是根据外汇汇率的变化，随时调整储备货币的比例。③选择储备货币投向时，首先应考虑其安全性和流动性，其次考虑盈利性。