提高在干部工作中的民主质量研究

党的十八大提出,全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针,扩大干部工作民主,提高民主质量。高校也在逐步推进公开选拔、竞争上岗等竞争性干部选拔任用工作;民主推荐、民主测评已经成为干部选拔任用的必经程序;差额提名、差额考察、差额酝酿、差额票决等制度已经在部分学校实行;考察预告、任前公示、试用期制度全面推进,干部工作的透明度、公开性、竞争性和群众参与度不断增强,干部工作的民主化进程在稳步推进。同时,由于种种因素的制约,也不同程度地存在一些不容忽视的问题,影响了干部工作民主应有作用和功能的正常发挥,与群众的期望存在差距,民主的质量还有待进一步提高。

课题组通过对文献进行梳理研究,明确研究方向。召开座谈会和专题调研、个别访谈,确定研究切入点,设计发放了调查问卷,共发放问卷150份,收回有效问卷103份。运用数学模型,如多维列联表模型、两样本Mann-Whitney检验模型、Wilcoxon符号秩检验模型等,对干部民主考核的数据等进行了检验和分析。我们发现,干部群众对我校干部工作总体基本满意。不满意和非常不满意的数量非常少,这与我们在群众座谈和个别走访中得到认识大致相同。在访谈中,大家普遍认为学校干部工作的制度比较健全,程序比较规范。学校注意在干部工作中能坚持标准,严把考察、讨论决定、任前公示等关口;注重强化学习培训和实践锻炼,探索创新考核方式手段,加大对干部的管理监督。干部群众对于参与干部工作民主有较高的积极性。在干部选拔任用的各个环节几乎都有干部群众参与。他们对于目前选拔任用干部工作中重视群众意见的做法给予了肯定,干部工作逐渐由封闭走向公开,尤其是在高校开展公开选拔干部、竞争上岗等竞争性选拔干部工作后,干部群众对于干部工作的满意度持续上升。同时,他们也认为干部工作存在一些有待改进的地方。

一、干部工作民主质量的现状分析

在研究过程中,我们发现我校当前干部工作民主质量的评价总体较好,满意度较高,但也存在一些的不足,民主质量有待进一步提高,主要体现在人员的参与度,信息的流畅性,以及对于制度的运行等方面。依据调研情况,我们初步设定了课题研究的关键变量是:人、制度和信息。

“人”包括群众、干部和干部工作的具体操作人员。干部工作中,影响这一变量的因子涵盖其民主素养、参与人的数量及范围等。

“制度”的影响因子包括干部选拔任用制度(提名、推荐、谈话、讨论决定)、考核制度、监督制度等,以及各项制度的执行程序。

“信息”的影响因子主要包括干部个人信息和干部工作信息两个方面。干部工作信息包括干部工作政策、干部选拔任用中的提名、推荐、考察和决定情况、干部考核的工作程序和结果、干部监督情况等。

人、制度和信息这三个关键变量既是独立并存于干部工作中的关键点,又存在相互的关系。以人为本是干部工作的出发点和落脚点;良好的制度是干部工作稳定有序进行的保障;充分的信息是干部工作流畅运行的基础。

(一)因子:人

根据干部工作的工作对象、组织者和参与者的不同,我们将干部工作过程中的人分为三类:干部工作的对象、干部工作者、干部工作参与者。按照现行的干部工作规则,干部工作的对象既是工作对象,也是参与者,因此,本课题着重讨论干部工作者和干部工作参与者两类人。

1.关于干部工作参与者

参与者的民主素养总体较高,但个体有差异。干部工作的民主一个非常重要的体现就是,群众的广泛参与。高校的整体民主意识水平较高,绝大多数教职工能积极参与学校的干部工作,把行使自己的民主权利与服从组织的安排结合起来。例如,在近两年的干部考核工作中,约有4600人参与考评,占全校教职工总人数的73%,其中完成考评的人数约3800人,占参与人数的83%以上。无论从参与人数还是参与质量来看,干部考核都成为干部工作良好的信息获取渠道之一,为干部工作参与者架起了发表意见的桥梁,也不断地推动着“服务型”干部的形成和良性发展。但也有一些同志埋头自己的业务领域,有一些同志,过多地从自己的民主权利、民主要求出发。如在考察和个别谈话中,有的参与人员明知被推荐或考察的对象有问题,却不说实情,故意隐瞒,怕得罪了人。有的“关系好的说好话,关系不好的说怪话,关系一般的不说话”,有的为了出干部搞“集体送神”,不管这个人怎么样,一律称好。这些都直接导致了民意表达失真,影响了干部工作民主的质量。

多数参与者对学校干部工作较为了解,个体的民主参与感受不同。在访谈中,我们了解到,处级干部因为工作的原因和多年工作的经验积累,对于干部工作的程序十分熟悉,从下表中我们可以清楚地看到处级以下干部认为自己在干部工作当中享有的民主权力极少,甚至有一部分认为没有,不享有干部工作中的民主权利,在访谈中我们也听到了群众对于获取信息无渠道,干部工作者对于基层了解少等抱怨。处级干部能够接触大量干部工作信息,导致干部工作的群众基础减弱,辐射面具有局限性,这对于树立干部工作“公信力”有些负面影响。

2.干部工作者

干部工作者是干部工作民主的直接操作者,包括干部工作的领导者和工作人员,其民主素养和职业精神对于干部工作民主质量有直接影响。

我们有一支素质过硬,经得起考验,也非常神秘的队伍。我们发现干部群众绝大多数人对于干部工作者个人和他们所从事的干部工作持肯定的态度,认为他们作风正派,勤勤恳恳,不辞辛劳,不计报酬,在问卷和访谈中,我们发现部分群众对于干部工作者依旧抱有不信任的态度,认为干部任免中跑风漏气,提拔干部唯熟唯亲都与干部工作者有关。群众往往只看到干部工作者执行制度的一个侧面,在没有全方位了解的情况下,对其工作有所质疑,在座谈中,一些群众认为干部工作者往往对于他们来说较为神秘,主要表现在干部工作的信息不够透明公开,因此会带有一些主观的质疑。这与干部工作制度和信息沟通有较大的关系。从另一角度来看,干部工作者如何进入基层,改进工作方式,以更平实更透明的措施开展工作是值得思考的重要环节。

3.干部队伍

从群众座谈、访谈、问卷调查、年终考核和中组部选人用人民主评议的情况看,干部群众对于干部的总体满意度较高,部分干部群众敢对个别干部存在不满意的情况,主要是对其工作方式方法和工作成绩不满。

(二)因子:制度

通过群众座谈、问卷调查、个别访谈,我们发现,大家对学校的制度建设方面有如下共识:

1.总体满意

在中央组织部对学校选人用人工作民主评议中,“对本单位建立健全并贯彻执行选人用人制度情况的评价”,“满意和基本满意”率为96.94%,其中“满意”占74.67%,“基本满意”占22.27%,“不满意”仅占1.75%,“不了解”和弃权的占1.31%。

2.肯定了制度建设方面的工作

在座谈和访谈中,大家也认为学校非常重视制度建设,制定了《同济大学公开选拔中层干部工作实施办法》和《同济大学选拔中层领导干部民主推荐及考察实施办法》,完善了公开选拔和民主推荐的操作规程。另外,在组织部网站上公布了《同济大学干部任免流程》和《同济大学党政领导干部选拔任用工作办法》。

3.较为关注干部考核和监督

在调查开始之前,我们预设干部的选拔任用、教育培养、管理监督、考核激励这四项中,选拔任用和管理监督两项是大家对学校干部工作民主最不满意的。但实际的问卷结果中显示:教育培养、考核激励占据了最不满意的前两席。在座谈和访谈过程中,有的群众提出目前学校的干部教育培养缺乏民主,教学内容、授课方式、实践安排经常采用命令式,没有充分征求干部群众的意见。对于考核监督的不满也让我们看到群众对于参与更多干部工作的渴求,干部工作不是简单的单向输出,而是在相互反馈的基础上来达成服务职能的进一步提高。

4.制度建设有提升空间

一是制度供给不足。干部群众有愿望参与干部工作,但在具体的环节、流程方面没有相应的制度规定,导致干部工作者无法操作,从而不能满足他们的需求。二是制度执行存在不足。在中央组织部给学校的反馈信息和问卷调查中,有人提出应在中层领导干部推荐、提名以及听取各方面意见方面加大创新力度和扩大公示范围。制度上存在的瑕疵和执行程度的问题导致了信息的不畅,也使得干部工作操作人员工作难度的加大,群众对于干部工作参与的民主质量不高,满意度仍有提升空间。

在对近四年干部考核的数据进行分析时,我们发现考评人员即打分者每年都会认真打分,而不是敷衍了事。以2011年为例,学校参加年度干部考评的人数达到4300余人,各单位分数段统计基本趋于一致。可见他们对于这项工作给予了很高的期待,这也在问卷中得到了体现。在干部考核方式的选择上,普遍认同的是群众测评、服务对象打分、民意调查。群众并非无话可说,而是需要畅所欲言的良好平台。由此可见群众对于拓宽干部工作各项制度中民主参与度的强烈渴求。扎实进入基层,获取一手资料,畅通群众与干部工作者的良好渠道,不断改良干部工作的各项制度使其成为真正沟通起各方声音的桥梁。

据此,课题组将干部教育培训、考核激励和管理监督制度列为重要研究对象。

(三)因子:信息

许多人在问卷调查时提到“增强干部工作的透明度和公开性”“要加强群众监督”“公开干部考核方式和结果”。我们发现,干部工作的参与者对于干部工作中的信息获取有十分迫切的要求。

1.干部工作信息

干部工作的信息是否公开透明,是影响干部工作民主质量的重要因素。干部工作的信息,包括干部岗位空缺情况、干部提名推荐、考察、公示、培训、监督等。从调查中,我们发现多数人认为“干部工作公开程度不高”“干部选拔任用过程中发扬民主不够”是导致用人上存在不正之风的主要原因。在中央组织部给学校的选人用人工作检查反馈的信息中,有群众提出“一般公示、发文以后才知晓,对被选用人才的简历不是很清楚”。信息沟通不畅,干部工作参与者和工作者因无法得到有效的工作信息,导致干部工作的民主质量不够高。

2.干部个人信息

干部个人信息公开已经成为干部工作的常态。目前公布的干部个人信息包括姓名、性别、出生年月、党派、学历学位、专业技术职务和履历等。从访谈和问卷调查中我们得知,这些公开的信息大部分人基本都已知晓。从问卷中看出目前集中的是希望公开的个人信息主要是干部财产状况、收入情况和干部的考核结果。在访谈中,有部分同志提出干部的主要社会关系也应当公布,以便监督。在基层学院的调研中,有同志提出干部社会资源情况也应适当公布,如在公开选拔某学院院长的候选人时,有大量社会资源的候选人如果担任院长可能为学院带来各类资源、提升学院的社会知名度和影响力。

3.信息沟通

干部工作者、干部工作对象和干部工作参与者三者之间缺乏足够的沟通渠道。一方面,干部工作者作为干部工作信息的采集者,需要全面掌握相关信息,但由于缺乏相应的制度规定,许多信息到了干部工作者手中便不再往外流动。另一方面,干部工作参与者因为获得的信息较为简单,常常难以做出正确的判断。对干部政策和干部信息知情不够,使参与推荐的、个别谈话的干部群众很难表达真实意愿。由于当前干部工作流程的复杂性,干部工作有一定的周期,干部工作者对干部工作对象的信息采集有一个比较长的过程,而干部工作对象往往想知道工作流程进行到哪一步了,这一信息现在通常是不公开的。

二、提高干部工作中的民主质量的对策建议

1.提高干部群众民主素养

在高校中,多数干部群众有较强的民主意识,但因为高校存在专业教师、管理干部、普通职工、技术人员等多种群体,个体的民主意识参差不齐,民主诉求千差万别,难以形成共识。提高干部工作中的民主质量,应注重提高干部群众的民主意识、民主素质,加强引导和规范,营造民主参与氛围。

一是坚持民主集中制,强化领导干部的民主意识。在扩大干部选拔任用工作民主时,要注重加强对领导干部权力观、地位观、利益观的教育,提高领导干部特别是一把手的民主素质,树立用人的责任意识,正确对待手中的用人权,自觉抵制不正之风;自觉遵守民主集中制原则,坚持走群众路线,正确对待群众的意见建议。

二是重视民主实践,引导干部群众在参与中提高民主意识。实践是认识的来源,民主意识的强弱与民主实践水平是相辅相成的。高校干部工作不能仅仅停留在现有的民主意识水平上,应当在各个环节坚持通过民主的实践。进一步增强广大干部群众参与学校管理的政治热情,在实践中不断引导干部群众完善民主的观念。

三是有针对性地开展有关干部方针政策和具体规定的宣传活动。把党的干部政策、标准交给群众,把选拔的职务、条件公布给群众,把选任对象的情况通告给群众,使群众做到心中有数,能够客观表达自己的意见。对群众的某些片面认识,给予必要引导,使他们在干部选拔过程中既能充分表达意愿,又能客观公正地评价和推荐干部。

2.完善相关制度,畅通民主渠道

提高干部工作民主质量,重点要解决日益增长的干部工作民主机制与制度供给不足的矛盾。高校干部群众对于干部工作给予了较高的关注度,有较高的参与热情,但现有的干部工作制度有时候还不能满足他们的参与要求。

干部涌出制度。进一步规范干部初始提名。科学界定干部任用提名的适用职务和参加推荐提名人员的范围,明确哪些职务岗位需要以什么方式提名,在哪些人中提名,以及由哪些人提名。可以尝试由干部工作部门根据班子建设需要,适时向参加推荐提名的领导干部下发推荐干部通知,明确推荐人选的任职资格条件和推荐要求,收集各方面领导干部的推荐人选意见,以利于更好地确定范围,提出具体推荐提名办法。多渠道选拔任用干部。利用公开选拔、竞争上岗、全球招聘等方式广纳贤良。在干部选拔任用中应当打破选人用人的制度视野,拓宽选人用人的渠道。对一些难以发现合适干部或宜于形成竞争的岗位,可通过公开选拔和竞争上岗的形式,发现人才、选拔干部。

干部教育培养制度。坚持通过培训提高干部素质,着力增强教育培训的统筹性针对性实效性。考虑到不同的干部对干部培训的需求不同,在问卷中科级干部更加注重通过提高自我来实现职务职级的提升,处级干部更加注重知识面的扩展。在下一步的干部教育培训工作中,应开展需求调研,建立以需求为导向的培训计划生成机制和培训内容更新机制,着力推动内容方式改革,改进培训班次设置,加大按干部类别开展培训力度,改进教学方式方法,提高案例教学比重,充分尊重干部群众的需求和选择。

干部考核制度。干部考核是干部工作民主的重要组成部分,干部考核的成绩直接反映干部工作民主质量的好坏,可以说,干部考核是干部工作民主的导向。针对座谈和问卷调查中群众在干部考核方面提出了许多建议,比如公开干部考核的项目、公布干部考核的结果、改革目前单一的数字评价的方式等,在今后的干部考核开始之前,最好把考核方案拿出来交给干部群众广泛讨论。

一是因校制宜,完善干部考核指标体系。就高校而言,现有的干部考核指标,即德、能、勤、绩、廉,还有进一步细化的空间。在同济大学的年度干部考核中,网络考评分数只是考核结果的一部分,还针对院系和机关职能部门的不同特点,设计了不同的分项指标。如,院系采用网络考评、院系人均绩效、资源绩效、人才工作评价相结合的方式进行考核,机关采用网络考评和教职工满意度测评的方式考核。

二是加强对干部考核结果的运用。首先,运用干部考核结果加强领导班子和干部队伍建设。同济大学年度考核结束后,通过会议的形式向基层党委书记和机关部处长进行反馈通报,引导各单位领导干部和领导班子开展谈心,增进团结,形成合力。机关某处长在年度考核中连续2年排名末尾,通过对他进行诫勉谈话后,其工作逐渐步入正常轨道。其次,探索把考核结果作为领导干部奖惩的依据。同济大学正在努力实现由过程管理向目标管理的过渡,现在的考核结果将会与领导班子和干部的奖惩挂钩,以精神奖励为主,物质奖励为辅,充分调动各单位的积极性。第三,将考核结果作为领导干部选拔任用的重要依据。同济大学开展党政领导干部网络考评4年来,逐步建立了考核结果数据库,发挥干部考核的“指挥棒”作用,从导向上保证干部工作的民主质量。

三是完善干部考核制度,鼓励引导干部群众积极参与。由高校干部工作部门组织专门的考核机构,组织广大教职工参与,对干部进行考核,将教职工对干部的管理与监督落实到日常工作中去。

干部监督制度。一是增加监督主体数量。“干部选得准不准,先交群众审一审”。重视和支持公众舆论监督。通过多种渠道公布选任干部的原则、条件、程序、纪律等情况,全方位接受监督。加强各职能部门的监督。建立健全组织部门与纪检、监察、审计、财务、教学评估等部门经常性的工作联席制度,定期通报情况,实行联合把关。

二是建立健全干部工作责任追究制度。坚持“谁提名谁负责,谁推荐谁负责、谁考察谁负责、谁决定谁负责”的原则,在民主推荐、考察、酝酿、任用决定的各个环节都要明确责任追究内容,着力解决责任主体难认定、责任追究难落实的问题。在初始提名环节、考察环节,一旦发现问题,要严肃追究责任。

3.信息公开

提高干部工作民主质量,首先要增加干部工作的公开化、透明化程度,最大可能地组织和发动群众参与,科学增加教职工的参与面,破除“神秘化、封闭式”的干部工作印象。

完善干部信息公开工作。首先,适时发布干部工作政策法规、领导班子职位空缺情况及其岗位职责要求等,将推荐对象的信息尽可能多的提供给群众。其次,尝试将干部工作信息纳入党务公开目录,实行依申请公开。公开的信息可以是选任工作的流程、进展情况、推荐情况、提名情况,也可以是干部考核的内容、方式、结果等。根据党务公开的方式、范围等规定向申请人公开相应的信息,确保干部工作参与者充分的知情权和监督权。第三,拓宽信息公开渠道。高校教师思维活跃,获取信息的渠道十分多元,因此,干部工作信息公开应在规定的范围内利用多种形式的媒介做到全方位覆盖,不留死角。

处理好干部工作信息公开与遵守干部工作纪律的关系。信息公开应该在保证学校稳定大局、调动全体教职工参与干部工作积极性的前提条件下,公开有关干部工作信息。同济大学通过信息门户,分别设立了党内、党外两个信息发布平台,具有统一身份认证的干部群众可以登录门户查看信息。

(同济大学课题组　徐建平 端木怡雯 张俊生 石 成　李 啸)