高校干部选拔任用工作民主质量问题的调查与思考

随着干部人事制度改革的不断深入,扩大干部工作民主越来越成为一种共识。但是,由于在观念层面和制度层面还有部分民主的难点和热点问题没有得到很好的解决,致使干部工作在扩大民主后,民主质量不高的情况日渐普遍。针对这一情况,党的十八大在重申“扩大干部工作民主”的同时,进一步强调要“提高民主质量”,这一方面是对干部工作发扬民主导向的进一步明确,另一方面也是对扩大干部工作民主后产生的现实问题的回应。

要提高高校干部选任工作的民主质量,需要厘清这样三个问题:第一,如何衡量干部选任工作的民主质量?第二,阻碍高校干部选任工作民主质量进一步提高的因素有哪些?第三,应该首先从哪几方面着手切实提高高校干部选任工作的民主质量?本文将结合文献研究、调研分析和工作实践来尝试回答这三个问题。

一、干部选任工作民主质量的衡量

(一)民主质量的概念

在20世纪70年代全球掀起的民主运动大潮中,民主制度和观念迅速扩展到许多国家,然而现实是,全球民主化出现了大量的虚假民主或非民主的政体形式,这表明,民主化在范围上的扩张只是民主转型的初级阶段,更重要的是,民主化还意味着在深度上的拓展,即如何提升民主质量。

目前关于民主质量比较流行的概念界定是利普哈特的定义“民主质量一词是指政治体系满足民主规范(如回应、责任、平等、参与等)的程度”,这一概念强调两个方面:民主的诸原则以及政权满足这些原则的程度。同样的,就干部工作的民主质量而言,应该也强调这两方面,即干部工作民主的诸原则及满足这些原则的程度。

最新的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确了干部选任工作所必须坚持的原则,尽管这些原则并不是对于干部工作民主原则的规定,但对于提炼干部选任工作民主原则而言,有着极其重要的指导意义。

(二)民主质量的评价维度

对于民主质量进行评估的高潮肇端于20世纪末期的民主转型和民主巩固进程。但值得关注的是2003年10月在美国斯坦福大学民主发展与法治研究中心召开的一次关于民主质量的研讨会,与会者在关于民主质量测评的内容方面基本上达成一致,确立了民主质量变化的维度,包括法治、参与、竞争、垂直和水平可问责性、公民自由和政治自由、政治平等、政府回应性等。这些维度对于给出干部选任工作民主原则有重要的参考价值。

综上,基于《条例》的精神和政治领域民主质量评估的实践,本文认为干部选任工作的民主原则应当包括法治、参与、公开、平等、竞争、认可、可问责、效率这八项;相应地,评价干部选任工作的民主质量也能从这八个维度进行考量,即:法治度、参与度、公开度、平等性、竞争性、认可度、可问责度、效率。

二、阻碍高校干部选任工作民主质量进一步提高的因素分析

(一)“法治度”维度:干部选任工作制度的知晓度不高,有关规定不够明确

1.干部选任工作制度的知晓度不高

在无职务的教师中,对于学校《处级干部选拔任用管理实施办法》非常熟悉的几乎没有,33.3%的人知道这个《办法》,但不了解具体内容,还有30.8%的人不知道这个《办法》。可见,多数教师不太关心干部选任工作方面的具体规定,但是要保障教师的民主权利,有关规定的被知晓度势必要提高。

2.干部选任工作的有关规定不够明确

认为干部选任工作程序“完善”和“很完善”的教师分别占到53.7%和9.8%,说明干部工作程序仍有完善空间。目前,干部选任工作中的某些规定比较笼统,比如“防止简单地以票取人”,在具体操作中,如何重票又不唯票,对选任工作而言是不小的考验。事实上,制度规定的模棱两可很大程度上阻碍了对制度的有效执行。

(二)“参与度”维度:教师参与干部工作的积极性不高,民意的真实性体现须提升

1.教师参与干部工作的积极性不高

分别只有39.9%和4.1%的教师认为教职工对干部选任工作的关心程度“较高”和“很高”,产生这一情况主要有两方面原因:一方面,不少教职工习惯了“家长制”和“一言堂”,主动参与意识不强;另一方面,不少教职工认为民主就是一切都由群众票决说了算,而党委在干部选任的过程中限制了这种“民主权利”,所以这类教职工会对干部工作存在不满或不信任。

值得注意的是,有58.1%的无职务教师通过同事聊天获取干部工作的有关信息,说明教职工并非对干部工作不关心,只是关心方式更多地体现为“非正式”或“非官方”。而且,有81.1%的教师在受邀参加干部考察工作时,会选择尽量参加,再次说明了教职工参与干部工作尽管被动,但其积极性有被调动的基础。

2.民意的真实性体现须要提升

只有57.9%的教师会在考察访谈时如实反应被考察对象的缺点和不足,这一比例在无职务教师中降到了49.2%。可见,扩大民主尽管为教师在干部工作中提供了表达意见的机会,但或是因为感到事不关己,或是因为怕得罪人,不少人不愿意表达真实意见。

(三)“公开度”维度:公开的内容有待拓展,及时性和针对性尚须增强

1.公开的内容有待拓展

分别只有46.4%和7%的教师认为干部选任工作的公开透明程度“较高”和“很高”,说明不少教师对于学校干部工作环节的公开程度有更高的期望。

对于以下七项学校未公开或未要求公开的信息,几乎多数人都赞成应该公开或适时适度公开,而其中有些信息,如“各单位干部的岗位职责及分工”“干部本人的工作计划、任期目标及完成情况”的公开与否,很大程度上影响到群众对干部的有效监督和客观评价。

表:对于干部工作的相关信息,您认为在现阶段如何公开更为合适(单位:%)

2.提供信息的及时性和针对性尚须增强

只有64%的教师在参加干部人选提名会议前被告知有关信息,不少人都是到了会议现场后才被告知会议内容;而且,教师们往往要在不了解推荐对象或测评对象实际工作情况和德才素质的情况下,在短时间内“画钩”“打圈”,这样很难做到客观公正。该会前公开的现场才公开、该提供述职报告的只提供干部简历,这样的信息公开非但不能适应干部工作的要求,还会降低教师的积极性。

(四)“平等性”维度:“唯上”心态仍占主导,存在制度性和体制性的不平等

1.“唯上”心态仍占主导

只有46.4%和7.7%的人认为干部带头讲真话、讲民主的情况“较好”和“很好”,在实际工作中,部分干部发扬民主不够,对待上级和下属采取不同的态度,“唯上”的心态仍占主导。在干部选任工作中,一方面表现为考察时重视干部意见多,听取群众意见少;另一方面表现为学校主要领导如对干部人选发表意见,往往会成为主导意见。

2.存在制度性和体制性的不平等

还有一些不平等现象缘于高校的制度设计和体制原因。比如,在干部选任工作中,有时会因为不同学科带头人的意见,而让选任工作变得左右为难;有时一位重量级学科带头人的意见的分量甚至不亚于学校的主要领导。

(五)“竞争性”维度:具体选任环节体现竞争性不够,体制性原因限制了充分竞争

1.具体选任环节体现竞争性不够

分别只有35.6%和6.7%的人认为干部选拔中的竞争性“较强”和“很强”。确实,在高校选任干部的过程中比较少使用公开选拔、竞争上岗等类型的竞争性选拔方式,一般还是以委任制的形式为主,所以给教师的感觉是竞争性不足。但值得反思的是,在干部选任过程中体现竞争性并不一定非要采用竞争性选拔方式,完全可以通过差额提名、差额考察、差额酝酿的方式来实现。

2.体制性原因限制了充分竞争

高校的体制特点,一定程度上限制了充分竞争。主要表现在三个方面:一是高校的院系干部一般要求具有本单位的学科专业背景,所以选拔院系干部往往只能限于单位内的有限人选;二是学校教职工的发展渠道比较多元,多数教师更愿意通过职称晋升实现个人发展;三是部门和单位间的待遇差距导致有些同志不愿意到待遇相对较低的单位任职;上述体制性原因共同作用,就使得充分竞争变得较难实现。

(六)“认可度”维度:干部队伍的被认可度有待提高,增强责任担当意识是关键

1.干部队伍的被认可度有待提高

提高干部工作民主质量的根本目的,是让群众对干部队伍本身公认和满意。从调查统计来看,对于学校干部队伍满意度“很高”和“较高”的无职务教师分别只占到3.6%和45.7%,合计未超过50%。

2.干部的责任担当意识不强

在“信念坚定”“为民服务”“勤政务实”“敢于担当”“清正廉洁”这五项标准中,教师们认为目前学校干部做得最不够的是“敢于担当”。现在,某些干部在工作过程中,瞻前顾后、计算得失,须要当场决断的事情能拖则拖,遇到事权不明确的工作能推就推,给教师留下了效率低下、推诿扯皮的负面印象,还影响了干部队伍在教师心目中的整体形象。只有坚持正确导向,拔擢那些真抓实干、不怕吃亏的干部,干部选任工作才能逐步在群众中获得公认和支持。

(七)“可问责度”维度:对于“程序性”民主较难问责,干部的退出机制不成熟

1.对于“程序性”民主较难问责

认为干部选任工作的监督和可问责机制效果“很强”“较强”的老师分别只占到6.7%和35.8%。

不得不承认,在实际监督干部选任工作的过程中,仍然存在上级监督“太远”(及时性不够)、同级监督“太近”(碍于情面和权威)等问题。现有的监督问责机制能够一定程度抵制选人用人过程中的不正之风,但就杜绝“利用程序”和“走程序”等民主程序空转的问题而言,有效性还不强。

2.干部“能下”的退出机制不成熟

认为干部退出机制的有效性“很强”“较强”的老师分别只占到3.4%和24.3%。干部“能上能下”的问题得不到妥善解决,既不能更好地优化干部队伍结构、提高干部队伍素质,又使干部选任工作本身的可问责性被削弱,长此以往,势必降低干部选任工作在群众中的威信。

(八)“效率”维度:务实高效的观念还须增强,信息化技术手段使用不足

1.务实高效的观念还须增强

目前,干部选任工作在追求务实高效方面还不够坚决。一方面表现为,对于何种岗位在怎样的时机适合进行公开选拔或竞争上岗还没有很好的总结和研判,导致部分竞争性选拔投入人力和时间后,却不一定能选出合适的干部。另一方面表现为,有时候花了时间精力召开较大范围的民主测评和民主推荐,却因为会前对测评对象和推荐岗位的有关信息公开不及时、不充分,致使推荐和测评的实际效果受到影响。

2.信息化技术手段使用不足

不少组工干部在工作过程中使用信息化手段提高工作效率的意识还不强,部分民主推荐和测评仍停留在手工统计阶段,干部信息的维护也没有建立在全校教师信息数据共享的基础之上,这势必导致组工干部有相当部分精力牵扯在低效率的机械性工作上。

三、提高高校干部选任工作的民主质量的途径

本文试图主要围绕以下五个关键性问题,来探讨提高高校干部选任工作民主质量的途径:

(一)如何解决体制性原因对于充分竞争的限制

之前提到的限制充分竞争的体制性原因主要有三方面,即“高校的院系干部一般要求具有本单位的学科专业背景”、“学校教职工更愿意通过职称晋升实现个人发展”、“部门和单位间的待遇差距导致有些同志不愿意到待遇相对较低的单位任职”。

就第一个问题而言,主要有两种思路:一是在后备干部队伍建设的过程中体现竞争性,在队伍建设的过程中给后备干部提要求、压担子,让更多的人才脱颖而出,避免平时不培养,到用人之际反而乏人可用;二是进行公开选拔、公开招聘,拓展用人视野,发挥引入人才的“鲶鱼效应”。

就第二个问题而言,搭建教师与学校管理者的交流平台,让教师更多了解学校的办学思路和发展战略,激发他们参与学校建设的热情。华东师大于2013年成立高级研修学院,对全校副高级以上职称教师开展培训,使他们在相互合作、交流和与学校领导对话的过程中更好地了解校情校策,增强与学校共同发展的体认。

就第三个问题而言,一方面完善财务管理制度,使经费收支情况得到有效监督,同时优先缩小机关职能部门间的不合理收入差距。

(二)干部“能下”的退出机制如何逐步建立

有些研究者认为要制造宽松的氛围,逐步淡化“能者上、庸者下”的观念,但事实上,“选贤任能”是干部工作的内在规律,只要干部工作遵循这一原则,那么人们的观念也不会发生根本性的转变。还有人认为,可以在干部卸任后保留级别和待遇,这虽是在现阶段相对可取的过渡措施,但群众不经会问“工人下岗了就基本没了收入,干部卸任了为何还要享受任职时的待遇?”

上述质问尽管难以回答,却给了我们解决这个问题的思路:如果一般教师干不好不得不离开岗位甚至离开学校,那学校干部自然就没有干不好还留在岗位上的道理。目前,华东师大在制定和推行“非升即走”“非升即转”等相关制度,主要针对教师在规定时间内如果考核不合格或没有按照考核要求获得相应的职称晋升,将被要求转岗和离开学校。尽管这一制度仍是遵循“老人老办法、新人新办法”,但随着“新人”逐渐变为“老人”,这种“不进取就离开”的氛围自然也会对干部选任工作形成“倒逼”。

但要给干部以“下”的充分理由,考核就成了关键。目前,华东师大正在着力健全干部考核制度,2013年起学校实行新的“处级干部年度考核实施办法”,改变以往干部仅由本单位教职员工测评的考核方式,将单位测评、相关人员互评和领导评价按照一定比例有机结合,并将考核结果与奖惩、晋升等工作挂钩;由于考核的参与面广,为了更加高效便捷,考核过程在专门的考核系统中进行,实现匿名线上考核。应该说,这样的考核已经让不少干部感到了压力。

(三)如何使“唯上”心态占主导的问题有所改观

调研中发现,不少教师将“‘唯上’‘官本位’的倾向难以破除”作为提升民主质量的最大障碍,并将“努力营造不同意见充分发表、平等讨论的氛围”列为提升民主质量的首要举措。

可以说,当前在全党开展的群众路线教育实践活动尽管没有指明反对“唯上”,但在其所反对的“四风”中就有“官僚主义”作风,而反对“官僚主义”就是反对“官本位”和“唯上”。学校领导班子、全校基层单位领导干部都在这次活动中做了批评和自我批评,也在群众中“晒”了自己的不足,提出了整改方案,一定程度上使学校的平等氛围变得浓郁。虽然相互批评还没有十分尖锐,但自我批评已经逐渐坦然,如果能够将这种自省的方式坚持下去并形成制度,同时,在文风会风等方面力戒突出等级、干部的“能上能下”机制逐步成熟,那么,即便“唯上”观念仍在,但开诚布公、自由平等自会在高校中进一步成为主流。

(四)如何缓解制度性和体制性的不平等

我们党对于干部选任等重要事项强调集体决定,那么高校同样可以在学术带头人群体中形成一个共同决策团体,进而使重量级学科带头人的意见有一个更合适的表达途径。华东师大以学校第七届学术委员会换届为契机,健全学术组织架构,形成了以校学术委员会为统领,下设多个专门委员会的新的校级学术组合架构,并相继成立了各院(系)学术委员会,增加了广大教授对学校学术事务管理工作的参与度,共有151人参与到校学术委员会和各专门委员会中,占全校教授总数的26%。此外,学校选择传统优势学科作为推进学部制改革的试点, 于2014年初建立地球科学学部,在学部范围内试行学校管理重心下移等改革措施,并探索干部选任方式的改革,对学术型干部将不再配备行政级别。上述一系列举措,为学者治校营造了更有利的环境,把包括干部选任在内的重要事务放到一个更公开民主的沟通协商环境之中。

(五)“程序性”民主的问题如何努力杜绝

杜绝“程序性”民主,有两种思路:一是走群众路线,除了现有的上级监督和同级监督外,通过各种途径让一般教师参与到过程监督中去。二是进一步突出领导和组织部门在干部选任中的考察识别责任。习近平总书记在2013年全国组织工作会议上强调“要把加强党的领导和充分发扬民主结合起来,发挥党组织在干部选拔任用工作中的领导和把关作用”;十八届三中全会《决定》中再次提到要“发挥党组织领导和把关作用,强化党委(党组)、分管领导和组织部门在干部选拔任用中的权重和干部考察识别的责任”。发扬民主能促进平等,能让大家敢于讲真话,进而使干部工作依托更真实的民意表达,并使干部队伍具有更坚实的群众基础。但在干部工作中“为民主而民主”,忽视党组织的把关作用、弱化党的领导和组织部门在干部选任中的考察识别责任,将令干部工作走上“歪路”、“邪路”。因此,“程序性”民主问题会随着我们党的干部工作的调整和完善被进一步消解,而大家会更多关注程序所产生的干部究竟是否经得起实践、群众和历史的检验。

(华东师范大学课题组　杨昌利 方 平 徐继玲　王柏俊 俞黎阳　童愈亮)