欧洲一体化进程中的宪法条约解析

欧洲一体化进程中的宪法条约解析

傅　聪

2004年6月18日，经过将近一年的谈判，《欧盟宪法条约》在欧盟政府间会议上获得通过。尽管随后由于法国和荷兰在2005年的全民公决中分别予以否决，迫使欧盟首脑会议不得不发表声明，宣布冻结尚未批准该条约的欧盟成员国的批准程序。但是欧盟的制宪进程并未就此止步，因此对于条约的问题仍然值得我们关注，特别是其中“宪法”属性的含量有多少更是一个值得探讨的问题。我们将从历史角度来对欧盟宪法化与欧洲一体化作一次探讨。

欧洲联盟宪法化的嬗变宪法化是一个组织机构以法律制度确认基本的组织特性和对一些基础价值达成尊重的过程；而且在这个过程中，该组织将逐步超脱于设立其本身的组织成员。^[1]该过程对于那些拥有成员国让渡的决策权力的国际组织甚为重要，因为这种权力不仅可以约束成员国，而且还可以对成员国内的个体产生影响。

自1951年旨在建立欧洲煤钢共同体的《巴黎条约》肇始，经历了1957年成立欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体的《罗马条约》，至1992年签署的建立欧洲联盟的《马斯特里赫特条约》，特别是对欧盟条约作出一系列改革的1997年《阿姆斯特丹条约》，宪法化一步一步地在政治家的脑海中清晰起来，它同时也进入了法学家的思考范畴。直至2001年《莱肯宣言》为欧盟明确地提出了起草宪法的任务，在经历了稳健的制度推进和充分的“归属感”引导后，“宪法”这个名词终于进入了欧洲民众的视野。

宪法化在欧共体语境下的发展是通过一个个事实的叠加凸显出来的，最初的突破是由司法部门做出的。欧共体条约作为共同体宪章的地位是通过欧洲法院的司法判例实现的。^[2]但是，在欧盟语境下的宪法化走向何方了呢？众所周知，尽管欧共体是欧盟的一个组成部分，但欧盟并不具有欧共体法律秩序的特征。事实上，成员国将共同体游离在联盟之外，共同体享有自己的法律人格并保留自己的“宪法”。欧盟不具备内在的逻辑机构体系，它只是一个历史逻辑，可以被理解为是一个政府间会议讨价还价和政治妥协的产物。^[3]《阿姆斯特丹条约》使欧共体与欧盟之间的关系变得更加错综复杂，但横亘其间的界墙似乎松动了。

欧盟宪法化的表现

随着一体化的逐步深入，欧盟各成员国把越来越多的主权授予欧盟，欧盟的权限已经从最初的共同体市场领域扩展到政治、社会、共同外交和安全以及司法和内务领域。欧洲联盟权能的扩大使得原来由国家议会控制的一些权力转移到了欧盟层面，但欧洲议会在联盟事务决策上的参与度极低，造成了对欧盟存在“民主赤字”的诸多诟病。一直以来，欧盟法律，确切地说应该是欧共体法更多的是作为一个手段而非目的存在着。它更多地承载着实现第一支柱（共同体领域）的某些目标的工具价值。因此对欧共体法律的关注主要聚焦在共同体的立法、司法与行政过程中所出现的法律规范（解决问题的工具）方面，而非说明、解释此种进程及由此种进程的内在性而导致的必然出现的法制（作为目的的法律）方面。面对对欧盟合法性的质疑与选民和各成员国政治家对欧洲“民主赤字”的批评，制宪就成为了在欧洲传统政治文化中赋予欧盟合法地位以及实现更加接近选民之目标的恰当选择。

（一）界定欧盟的三项权能

对欧盟来说，《欧盟宪法条约》基于其宪法性条约的性质，更可能意味着将政府间会议的决策机制法律化；同时也为欧盟增加存在的合理性。《莱肯宣言》为《欧盟宪法条约》草案制定的四项任务是：（1）更清晰地界定欧盟的权能；（2）简化欧盟的法律文件；（3）解决透明、民主与效力问题；（4）改进欧盟三个机构的组织制度并增强其运作能力。

对于界定欧盟权能的问题，我们可以在宪法条约第一部分第三编^[4]中找到答案。宪法条约第一条第九款明确了关于欧盟权能来源和行使的三项原则：其一，授予原则。即联盟为实现其由宪法所规定的目标，应在宪法中由其成员国所授予的权能限度内活动。宪法未授予联盟的权能由成员国保留。其二，辅助性原则。即在那些未划入欧盟专属权能范围的领域，只有当欲采取行动的目标无法由成员国充分实现，但可在联盟层级得到更好实现之时，联盟方可采取行动。其三，均衡原则。即联盟的行动范围与权能行使不应超出实现宪法目标的需要。

宪法条约以将欧盟的权限进行划分取代了现有的“三根支柱”结构。条约第一条第十二款将欧盟的权限分为三种类型，即：（1）欧盟专属权能，指只有联盟可以立法并采取具有法律约束力的行动，成员国只有在联盟授权或为实施联盟所采取的行动时方可行使的权能。（2）共享权能，即联盟在某一特定领域中与成员国分享的权能，联盟与成员国都有在该领域内立法和采取具有法律约束力的行动之权力。（3）支持、协调与补充性的权能，即在本宪法所规定的特定领域和特定条件下，联盟可拥有在不取代成员国在该领域之权能的前提下，采取行动以支持、协调或补充成员国之行动的权能。为了保证这种相对简单明了的结构良好运转，条约还提出了“忠诚合作原则”及“灵活条款”。条约第一条第五款第二项规定，“根据忠诚合作原则，联盟与成员国在履行源于宪法的任务过程中应相互尊重、相互支持。成员国可采取各种普遍或特定的适当措施，保证履行源于宪法或联盟机构文件所产生的义务。成员国为联盟完成其任务提供便利，避免采取任何可能损害联盟宗旨实现的措施。”条约第一条第十七款的“灵活条款”则规定，“为实现宪法所确定的某一宗旨需联盟采取行动，但宪法未规定必要的权力，部长理事会可根据欧盟委员会的建议并在取得欧洲议会同意后，一致决定采取适当措施。”宪法条约以权能划分取代了“三根支柱”，化繁为简，明确了欧盟机构与成员国间的权限范围，并对三项权能的实施领域作了列举式规定。但是，在联盟和成员国共享权能方面的规定仍嫌笼统，实施中博弈的空间很大。

（二）议会权力的扩大

宪法条约之前的欧盟决策在很大程度上是由部长理事会左右的。欧洲议会在欧盟立法程序中的作用要小于民族国家立法过程中国家议会所发挥的作用。立法过程中议会制衡缺失造成的民主赤字损害了欧盟的合法性及其权力的发挥。因而，在应对欧盟在民众眼中缺乏透明性和解决欧盟民主制度缺失问题的过程中，欧洲议会权力不断得到加强。宪法条约更是提出了一个创新，即在决策过程中增加成员国议会的发言权，从而提高欧盟的民主性。

欧洲议会和欧盟部长理事会共同享有立法权，一项法案的通过可能会经历三种程序。第一种是1986年《单一欧洲文件》中规定的“协商程序”。根据这个程序，欧洲议会对欧盟委员会提出的动议和法规的草案提出意见，欧盟委员会根据议会的意见修改其动议或者草案。第二种程序是《单一欧洲文件》中提出的“表决同意程序”。即议会必须通过表决，决定是否通过欧盟委员会谈判的国际协议、有关欧盟扩大的建议和修改表决机制等问题。第三种程序是1992年《马斯特里赫特条约》中提出的“共同决定程序”。它使欧洲议会在各种重大问题的立法上与部长理事会处于同等地位，议会可以通过绝对多数票否决一项法案。欧洲议会的权力随着条约一次次的修改而逐步增强，在《欧盟宪法条约》中也概莫能外。特别是欧盟经济领域的决策都要适用“共同决定程序”，对于欧盟委员会提出的政策措施，欧洲议会与部长理事会享有共同的决策权。而且条约还将共同决定扩大到了欧盟1千亿欧元的年度预算领域。但是，欧洲议会对大部分农业开支和外交及安全政策的预算仍不具有决策权。

欧洲议会是代表欧盟公民的民选机构，欧洲议会的议员通过直接选举产生。欧洲议会权力的扩大使其决策制度变得更加透明。

条约在增强欧盟合法性方面的另一项贡献就是将成员国议会引入到欧盟立法程序之中。成员国议会一直以来都在批评欧盟的决策过程没有充分考虑他们的意见。宪法条约在《关于成员国国家议会在欧洲联盟内的作用的议定书》^[5]中规定，欧盟有义务保持成员国议会对欧盟事务的知情权。欧盟委员会必须将其一切文件——从绿皮书、白皮书到指令草案——提交给成员国议会审查和讨论。宪法条约还规定，成员国议会在认为欧盟的措施违反辅助性原则时可以行使质疑权，即如果有三分之一的成员国议会反对，欧盟委员会就应重新审查自己的决定。但是，欧盟委员会并没有修改或撤回其决定的义务。

成员国议会介入欧盟事务的条款为成员国议会议员提供了在欧盟立法的上游阶段发表意见的机会。不幸的是“民主赤字”依然没有完全消除，因为成员国议会只有质疑权而无否决权，它们在欧盟立法机制中还不能发挥决定性作用。立法过程中成员国议会的议而不决使其作用被弱化了。目前，成员国议会唯有将《关于适用辅助性与比例性原则议定书》^[6]的作用发挥到极致，方可最大限度地实现其在欧盟决策中的发言权。

欧盟宪法化的出路

《欧盟宪法条约》不仅仅对欧盟众多的法律文件做了简化、梳理，还在提高欧盟的效率与增强欧盟的灵活性方面作出了务实的努力。因此也就出现了宪法条约为非单一制国家的出现奠定了一定基础的假设，但似乎支持和否定这一假设的论据各具分量。

（一）证成之论据

第一，宪法条约在第1～7条中规定欧盟应当具有法律人格。法律人格赋予了联盟聘任公务员、签订契约、接受和派遣使节以及实施经贸合作的权能。具有了独立法人资格的欧盟在处理对外关系和在国际舞台上发挥作用都会更加得心应手。

第二，多数表决机制的扩大。为了保证欧盟在扩大后有效运转，宪法条约不仅简化了表决制度，而且还减少了要求成员国一致表决通过的决策领域；换言之，宪法条约将多数表决机制扩展到了44个领域。另外，根据条约中的“过渡条款”（passerelle clause），欧盟在未来可以继续扩展多数表决的范围，即在所有成员国同意的情况下，欧盟可以在不对宪法条约进行重新谈判和批准的情况下，在新的领域内采用多数表决机制。多数表决制因绕过所有成员国的一致通过而加强了欧盟的决策权，也在一定程度上侵入了成员国的主权领地；同时它也暗合了欧盟逐步超脱于成员国的趋势。尽管采取多数表决的领域很大程度上只关涉现有政策的执行而非创设新的政策，一些成员国如英国、法国和丹麦还是对其自主权的影响表示了忧虑。^[7]

第三，宪法条约在“第二支柱”共同外交和防务政策以及“第三支柱”司法和内务领域^[8]做出了一些改变。在共同外交与防务政策方面，宪法条约的一项革新就是创立了“欧盟外交部长”一职。这一职位在制宪大会上被称为“双重头衔”（double hats），它是“部长理事会对外政策高级代表”与“欧盟委员会对外关系委员”两个职务的结合体。设立欧盟外交部长的意图在于使欧盟在国际舞台上的形象更加清晰，并确保欧盟在国际战略和对外援助方面的对外政策相互协调。条约对第二支柱领域的另外一项重要革新是设立“欧盟对外行动署”（External Action Service）^[9]以支持外交部长的工作，它由部长理事会、欧盟委员会和成员国战略机构的代表组成。它赋予欧盟一个更加连贯的对外形象，并在一定程度上鼓舞共同外交政策的继续发展。宪法条约使欧盟在国际事务中可以发挥更大的作用，采取更加积极的态度；但是它同时也要求成员国寻找共同行动的意愿，集合全体的资源以及学会承担风险。

目前欧盟司法与内务领域的决策主要是依靠政府间渠道完成的，欧盟机构在其中发挥的作用非常有限。宪法条约将允许欧盟采取一种类似于共同决策的程序在这一领域发挥决策权。条约增强了欧盟委员会在此领域内的动议权，相应地减少了成员国的此种权利。欧盟委员会在获得四分之一成员国的支持后可以提出立法建议，欧洲议会也在表决批准司法内务之立法上获得了与部长理事会相同的权力。欧盟委员会还获得了向欧洲法院起诉不履行司法内务之法律的成员国的诉权，而此前只有其他成员国可行使此项权能。条约还将多数表决机制引入到司法与内务领域，其不仅包括了警察与司法合作领域，还包括了移民与避难领域。

宪法条约草案打破了原先的三根支柱模式，使第二支柱和第三支柱融入到第一支柱体系之中。尽管在共同外交与防务政策和司法与内务合作领域，政府间会议还将是决策的主导力量，但是三根支柱的融合毕竟使欧盟在超国家机构的道路上又迈进了一步。

（二）证伪之论据

如果说以上三点像一部加速器，为欧洲一体化进程带来加速度动力的话，那么欧盟这部高速行驶的机车无疑还需要一个制动装置，这也将是我们证伪工作中的主要论据。宪法条约草案对目前的机构体系做出了一系列改进，在某种程度上反映了一些政治家们的凌云之志。但是，得到政府间会议通过的条约文本充满了妥协，最著名的恐怕非“紧急刹车”条款莫属了。

在上文提到的扩大多数表决领域的问题上，欧盟领导者谈判的结果就是通过“紧急刹车”条款来解决一些国家的担忧。申言之，如果一个成员国认为一项通过多数表决的决定对其国家利益有重大影响而表示反对，可以向理事会提出自己的立法建议。理事会需经一致表决，以决定批准这项法案或要求欧盟委员会重新提出议案。这个条款等于赋予了成员国实际上的否决权。在原“第三支柱”领域，特别是在刑事司法合作领域，条约也通过增设“紧急刹车”来限制这一领域多数表决机制的适用范围。即如果一个成员国认为通过多数表决的措施可能会威胁到其本国基本的司法制度，就可以使用“否决权”这个“撒手锏”。^[10]

在原“第二支柱”领域，宪法条约规定，欧盟外交部长（第一条第二十七款）有权实施联盟的共同外交与安全政策；欧盟外交部长应通过他/她的建议为共同外交政策的发展作出贡献，他/她应根据部长理事会的指令贯彻执行该政策，这一点也适用于共同安全与防务政策领域；其在欧盟委员会中应负责处理对外关系，协调联盟对外活动的其他方面。但是，欧盟外交部长拥有的话语权在多大程度上能够反映欧盟的外交与共同防务？答案仍然是成员国政府，它们几乎永远以一致通过的方式借助部长理事会来做出决定。到目前为止，欧盟在所有对外政策上都采取一致通过的方式。宪法条约第一条第四十款有关共同安全与防务政策的特别条款规定，“有关实施共同安全与防务政策的欧盟决定，包括展开本条提及的一项使命的决定，均应由理事会依照联盟外长建议或某个成员国的倡议一致通过。联盟外长可建议，或在适宜时与委员会共同建议——并使用国家资源及联盟手段。”《阿姆斯特丹条约》在此领域为多数表决制留下了一丝空间，它允许成员国仅在获得一致通过的“战略目标”的“实施决定”方面适用“超级特定多数表决”（super qualified majority voting）。在宪法条约中，这样的决定需要获得代表欧盟人口65%的72%的成员国支持方可。尽管新设了“对外行动署”，但是它将不会获得欧盟机构已有的关于对外关系的权力之外的任何新权力。条约没有为欧盟建立一支常规部队，更无须说“欧洲军队”；欧盟若欲在共同防务方面进一步发展，也只能有赖于“先锋集团”的紧密合作了。

如果说共同安全与防务政策上的一致通过是欧盟通往统一、强大的非单一制国家的拦路虎，那么欧盟在财政决策上的一致通过则是它的另外一块绊脚石。宪法条约第一条第五十三款“欧盟自有资源”条款规定，“理事会应通过欧盟法制定有关联盟自有资源系统的规定。在此范围内，可以建立自有资源的新类别或废除现有的类别。理事会应在咨询欧洲议会后，以一致同意采取行动。该法律经成员国根据各自宪法规定批准后方可生效。”安全、防务与财政的自主是一个主权国家必不可少的权能。如果欧盟在这两方面能够突破一致通过，那么松散的邦联国家模式才可能有存在的空间。

另外，美国的联邦宪法被视为联邦制国家宪政的典型代表。将《欧盟宪法条约》与美国宪法进行比较也为“证伪”提供了有力的论据。二者最为不同之处恐怕当数“授权条款”了。在欧洲一体化过程中没有成员国的国家权利逐步向联盟权利的演变，而是代之以“成员国向联盟让渡部分权能以实现共同宗旨”，^[11]尽管这些权能将按照“共同体的方式”^[12]行使，例如通过联盟的机构而不是通过成员国政府间国际会议得到实现。另外“联盟协调成员国政策以达到上述宗旨”^[13]反映了欧盟机构权能划分不清。在典型的联邦性宪法中（如美国）是不可能找到类似条款的，因为联邦机构（总统、议会、联邦法院）的权能有明确的授权，未被授予联邦机构的权能则保留在州或人民手中。

欧洲联盟的权力行使还要受到三重制约，即宪法条约第一条第九款的规定：“联盟权限的范围由授权原则决定。权限的行使由辅助性原则和比例原则决定。”对“辅助”的通常理解为由层级尽可能低的权力机构来承担对公民的治理；换言之，如果市或县的权力机关采取行动可以满足人民的需要，那么就不需要更高一层的权力机构去采取行动。“比例性”原则初现于德国联邦宪法之中，而后欧洲法院以判例对之进行了不断发展，该原则在1992年的《马斯特里赫特条约》之中也有规定。宪法条约既意图加强联盟的力量，又同时强调辅助性和比例性原则，这可谓是一个充满矛盾的权衡结果。

结论：“政府间主义”与“宪法主义”张力下的欧盟宪法

欧洲联盟宪法化的过程发展到缔结宪法条约阶段可谓达到一个高峰。然而，我们却发现这部欧洲联盟“宪法”乃有一个巨大的悖论。欧盟宪法在其表象与实质间被撕扯着，欧盟也在政府间主义与宪法主义之间摇摆着。可以说，欧盟法律制度似乎从国际公法出发（政府间框架下成员国签订的法律文件之表现形式），经过欧洲法院一连串里程碑式的判决而逐渐与国际法分道扬镳，转变成一种具有一定宪法性的（国内法）法律制度。这可以从欧洲法院的措辞中找到佐证。例如，它首先在凡·甘案中使用了“新型的国际法制度”这一表述（条约不仅是成员国之间的协议，更是欧洲人民之间的协议，它搭建了欧共体法与欧洲人民之间的桥梁），^[14]而后又将其演变成一种“新的法律制度”。这一法律制度的突出特征即“宪法性”，其过程也被概括为“宪法化”。^[15]然而，我们不禁要问对欧盟宪法化的论证至此是否充分了呢？

宪法主义通常可以从三个层面进行理解：一对权力的限制，即一套限制权力的政治、法律手段；二对政体的表达，即社会公共利益的体现及对这种社会公益追求的组织方式；三对民主审议的承载，即宪法主义的目的为创设一个可协调具有竞争关系的社会利益或以社会全体可接受的方式对社会利益进行公断的架构。^[16]欧洲对宪法主义的演绎则是，一方面创建一个欧洲政体，无论发生何种利益冲突，它都够阻止成员国逃出欧盟的利益边界；另一方面对不再受成员国宪法秩序和民众支持约束的欧盟自身衍生出的权力自治与官僚机构进行控制。欧洲经济一体化取得的成就和成员国对更加繁荣的欧洲的向往，使我们不必担心宪法主义在第一方面的实现。我们可以发现，在欧洲一体化过程中，宪法主义是随着规范性的权力逐步确立而披挂上阵的，反之则是名实不符。宪法主义是宪法性权威的一种显性工具及制约。因此，从一个政治团体具备掌控自身命运权力的意义上看，欧盟法律宪法性的优先并不能充分证明其拥有宪法性权威的假设。也许可以说欧盟具备了宪法制度的一些特征，但它无疑缺乏其基本的特质——普遍选举权所带来的合法化，在欧洲普遍选举权只能是由欧洲人民在各自的民族国家为本国事务而行使，这恐怕即是由欧洲精英阶层创造出的宪法条约遭到欧洲民众抛弃的原因之一。宪法条约还透露出政府间主义的渐行渐远，政府间过程被少数化，成员国个体不能再控制决策过程，他们在联盟决议过程中的独有甚或支配性的代表地位不复存在了。

《欧盟宪法条约》可谓宪法主义的直接反映。从形式上看，它解决了欧盟的合法性问题，为欧盟确定了名分，具有完美的纲领性文件的地位；从实质上看，它因充斥着各种政治上、经济上的妥协而变得纷繁复杂；从价值上看，它表达了欧盟成员国的基本共识——欧盟是主权国家之间的协议，它反映了欧洲人民在联合道路上的稳健与谨慎。宪法条约毕竟给了欧盟一个法典化的机会，一个澄清欧洲的宪法原则、基本权利和政治组织结构的机会。但是现在就推导出宪法条约标志了宪法主义的胜利还为时过早，因为其形式意义远大于实质意义，或许我们可以将之称为“低密度的宪法”。它是参照民族国家的宪法资源，通过司法和政治的逐步发展构建起来的，它既是条约形式的政府间主义发展的结果，又是欧洲法院结合欧盟超国家的法律和政治因素做出的宪法性解释的硕果。欧盟宪法主义的成就也恰恰在于它的多元化外衣及其与民族国家宪法主义的对话。

宪法条约生效的遥遥无期可以说并非是针对宪法主义的，它乃是欧洲民众对欧盟一体化进程的反思。^[17]我们不能就此认为宪法主义失败或政府间主义胜利，因为，宪法条约所传达的正是宪法主义和政府间主义的张力下的微妙平衡。

（原载《欧洲研究》2005年第4期）

【注释】

[1]Christiaan Timmermans，“The Constitutionalization of the European Union”，in Yearbook of European Law（21），Oxford University Press.

[2]例如，“凡·甘”案确立了欧共体自治的法律制度和欧共体法的直接效力与优先性。

[3]Christiann Timmermans，op.cit..

[4]Conference of therepresentatives of the governments of the member states，Brussels，6 August2004，CGI 87/04.

[5]Conference of therepresentatives of the governments of the member states，Brussels，6 August2004，CGI 87/04.

[6]Conference of therepresentatives of the governments of the member states，Brussels，6 August2004，CGI 87/04.

[7]英国最终成功地为自己画了一条“红线”，将税收、防务及对外政策和承担的欧盟预算排除在多数表决之外。法国和丹麦也强调在某些贸易政策上保留否决权。

[8]在《建立欧盟宪法条约》中有关司法与内务领域的第三根支柱被安排在“自由、安全和正义的地区”的标题之下。

[9]见《建立欧盟宪法条约》附件之《建立欧洲对外行动署的声明》。

[10]然而，条约为了将个别成员国的否决阻碍整个合作的实现的风险降到最低，又同时规定了一个所谓的“加速”条款，即部分成员国（不低于成员国总数的三分之一）可以达成协议，继续推进被“紧急刹车”否定的措施。这些部分国家集团可以不经部长理事会批准而径自开展合作，其法律依据为宪法条约草案之“强化型合作”（Part I，Chapter III，Article I-44）。这些“先锋集团”的形成亦是“多速欧洲”的肇始。

[11]Paragraph 1 of Article I-1，Treaty on Establishing a Constitution for Europe.

[12]Ibid.

[13]Ibid.

[14]Case 26/62，Van Gend andLoos v.Netherlands Inland Revenue Administration，［ 1963 ］ ECR 1.

[15]参见［美］约瑟夫·威勒：《欧洲宪政》，中国社会科学出版社2004年版，第269页。

[16]参见Miguel Poiares Maduro，“How Constitutional Can the European Union Be? The Tension between Intergovernmentalism and Constitutionalism in the European Union”，http://www.jeanmonnetprogram.org/papers.

[17]宪法条约被认为更多的是从深化欧洲一体化的角度出发，解决了欧盟运转的效率问题。而此次宪法条约被公投否决的很大一部分原因是由欧洲民众对欧盟无限扩大产生恐惧造成的。