《建立欧洲宪法条约》与欧盟宪政改革的分析

二、《建立欧洲宪法条约》与欧盟宪政改革的分析

根据传统的宪法理论，宪法作为根本大法，其最高性体现在规定内容的根本性和程序上的最高性两个方面。前者指宪法规定社会生活中至关重要的公权力的组织结构和实施程序，以及对公民基本权利的保障制度，后者包括宪法相对普通立法而言在效力上具有最高性，在制定批准程序上更具有稳固性。为推动欧盟的宪政改革，《建立欧洲宪法条约》在这几个方面均做出了重要的改革。

(一)《建立欧洲宪法条约》对欧盟权能的改革

随着欧盟治理权能范围的不断扩大，欧盟适用多数主义决策方式的领域不断扩展，成员国开始担心欧盟在实践中篡夺国家主权以发展独立的主权权利。因此，1993年丹麦对马斯特里赫特条约投了否决票。同年，德国联邦宪法法院公开挑战欧盟法的最高性权威，并强调成员国是条约的主人⁽⁴¹⁾。欧盟的权能危机阴云驱之不散，愈演愈烈。

在此背景下，围绕着欧盟与成员国之间纵向权能划分的主题，欧洲制宪大会设立了两个专门性的工作小组，分别讨论辅助性原则条款和补充性权能条款的起草。最后，欧洲宪法条约在积累基础条约和欧洲法院判例法中原则与经验的基础上，对现有制度引进了以下几个方面的改革。

首先，宪法条约第一次一般性地规定了对欧盟权能的授权原则。为彰显欧盟的法治精神，宪法条约第I-11(1)条重申欧盟的权能限制应遵循授权原则、辅助性和比例性原则，第I-12(2)条再次肯定欧盟应在条约授权的范围内行动，并明确规定“未授予欧盟的权能仍由成员国保留”，从而安抚了欧盟的“权能焦虑者”。对于用清单明确列举专属于成员国或欧盟权能的提议，工作组最后认为这种做法将强化欧盟和成员国之间权能对立的观念，不利于欧盟内多层宪政的合作。因此，正式的宪法条约文本并没有权能清单的规定。

其次，宪法条约将欧盟与成员国之间权能划分状况归纳成专属权能、共享权能、经济和就业政策的协调、共同外交和安全政策，以及支持协调或补充行为五种类型⁽⁴²⁾，大大增强了条约的透明度。此前，要了解欧盟和成员国之间以何种方式分享权力，或者分享的程度如何，只能在繁琐复杂的具体条文中找到答案。现在，宪法条约从整体上将欧盟与成员国之间的权能划分成五种类型，暂且不论这种划分是否科学客观，可以肯定的是，它将在一定程度上增强基础条约的清晰度，便于欧洲公民了解欧盟实施权能的状况以进行民主监督。

再次，宪法条约不仅合并了欧盟的三根支柱，而且在欧盟的权能实施条款中规定了统一的法律工具(legal instrument)⁽⁴³⁾体系。宪法条约将欧盟的权能实施方式一般性地划分为立法行为和非立法行为⁽⁴⁴⁾两类。这种分类在一定程度上明确了欧盟机构、行为程序和采取的行为三者之间的对应关系，减少了欧盟机构在基础条约之外的非标准行为。此外，欧盟的法律工具还确立了欧盟机构与具体决策程序之间的直接联系。由此，欧洲公民可以更方便、更清晰地理解欧盟层面“谁在做什么”的状况，欧盟进一步贴近欧洲公民将有利于其欧洲意识的培养。

最后，欧洲宪法条约成功地改进了对欧盟权能的监督机制。在政治监督方面，宪法条约规定了早期预警机制⁽⁴⁵⁾，史无前例地使成员国国家议会参与到欧盟的立法程序中来，欧盟立法获得双重的合法性。在司法监督方面，宪法条约将欧洲法院司法审查的权力扩大到关于犯罪的警务与司法合作领域，基本上实现了对第三支柱领域实质上的共同体化，加速自由、安全与正义领域目标的早日实现。

事实上，要完善对欧盟的政治监督、司法监督乃至社会监督，重要的前提条件是做到“有法可依”、“有法必依”。因此，一部透明清晰的根本大法是完善欧盟治理的必经之路。欧洲宪法条约对欧盟的权能类型和法律工具作了系统的澄清，更好地限制了欧盟机构的公权力，有效地缓解了欧盟的权能危机，从而增进了宪法条约的权威。

(二)《建立欧洲宪法条约》对欧盟机构的改革

欧盟的组织结构十分复杂。首先，欧盟的组织结构缺乏整体性的设计思路，在不同的政策领域存在着性质多样的机构安排。有的机构反映了超国家主义的性质，有的更偏向于体现政府间国际组织的本质。其次，在条约修订之外，欧盟机构在实践中还存在大量的有机发展(organic development)。这不仅体现在欧盟主要机构的实践中⁽⁴⁶⁾，某些具体政策领域中的机构也以不同方式获得有机的发展，如欧洲警务办公室(Europol)、欧洲内务司法机构(Eurojust)等具有特殊职能的准自治机构纷纷涌现。

欧盟复杂的组织结构已经阻碍了欧盟的进一步发展。它引致成员国更加担心欧盟机构在实践中逾越条约授权范围侵蚀国家主权，而且不利于欧盟机构工作效率的改进。从现代宪政理论来看，良好的治理机构的模式应该是:遵循一系列连贯稳定的基本原则，将欧盟的机构体系设计成某种形式的“欧洲政府”⁽⁴⁷⁾。如此建立的机构体系不仅更富有效率，而且将获得欧洲公民更多的信任。那么，在制定一部欧洲宪法的重大时刻，欧盟的机构体系能否获得突破性的发展呢?

从历史上看，历次欧盟机构的发展都是以实现某些具体领域的政策目标为目的，“机构改革只是起到推动相关政策发展的杠杆作用”。⁽⁴⁸⁾因此，欧盟机构发生根本性的改革，需要以重大的政策性事项或其他“立宪事件”作为支持的动力。遗憾的是，莱肯宣言只是为机构改革定下了更加“民主”、“透明”以及“效率”的抽象目标，制宪大会和成员国政府间会议也没有就具体领域的政策改革深入讨论。因此，在缺乏深层次的政策支持以及实践中机构有机发展的支持时，针对欧盟的机构改革，欧洲宪法条约不可能做到从整体上重新设计，最后只是引进了一些纯粹的并且是局部的制度设计。然而，对宪法条约中欧盟机构的改革措施逐一进行分析，不难发现，表层化的改革带来的后果是:表面上每一个机构都在不同程度上提高了民主合法性，改进了工作效率，但从整体上看，机构改革的天平越发倾向于强化保护国家利益的机制;成员国作为欧盟条约主人的观念得以强化，欧盟机构独特的自治性却进一步丧失。

在宪法条约的欧盟机构改革中，最大的输家是欧洲委员会(the European Commission)。首先，依据宪法条约，在委员会的组成上，委员会主席将由欧洲议会选举产生，即主席将对欧洲议会负责。这一举措表面上提高了委员会的民主合法性，但在实质上却破坏了委员会的独立性。从欧共体委员会成立之日始，委员会的合法性就不是来自议会赋予的民主性，而是来自于自身的独立与公正⁽⁴⁹⁾。更何况，欧洲议会虽然由欧洲公民直接选举产生，实际上倾斜于成员国的国家意志，而不是欧洲公民的意志。⁽⁵⁰⁾因此，就目前的现实而言，对委员会实行议会民主，实际是对其地位独立性的削弱。此外，在宪法条约中，决定委员会会议成员的权力不再完全处于委员会主席的掌控之下(主席内阁)，欧洲理事会也获得了同样重要的权力。委员会组成上的独立性也就被进一步削弱。其次，在欧盟条约中，欧洲委员会对设定欧盟立法议程具有垄断权，而在宪法条约中，这一权力为欧洲理事会分享。宪法条约增加了欧洲理事会设立优先议程的权力⁽⁵¹⁾，造成了与委员会权力竞争的局面，意味着成员国的国家意志再一次挑战共同体的利益。再次，宪法条约赋予外交部长双重职能⁽⁵²⁾，原本意图是将委员会的立法动议权扩展到共同体之外的领域，但实际上不仅于事无补，反而方便了欧洲理事会借助这个跨机构的职位更多地干预委员会在共同体领域的立法动议权。因此，外交部长同时兼任委员会副主席，实质上削弱了委员会的权力。

此外，由于宪法条约中部长理事会开始以人口权重作为分配表决权的基础，处于弱势的较小成员国不得不同时引进一系列的否决权保障机制，其中既包括集体否决权，也包括卢森堡妥协中形成的单独的否决机制⁽⁵³⁾。这一现象进一步表明，在欧盟机构的权力分配体系中，较小成员国认为一直作为“共同体利益”守护神的委员会在新的形势下已经不足以保护自己的利益，因此他们更频繁地求助于国际组织中最原始的自卫武器——否决权。欧盟的共同体精神继续在下坡路上越走越远。

除了委员会是宪法条约中的输家，部长理事会的职能也有所淡化。在共同体最初的机构设计中，享有至关重要权力的并不是像传统的国际组织中那样，由成员国国家元首或政府首脑组成的机构，而是代表国家利益同时又具有强烈技术倾向的部长们组成的部长理事会。这是因为根据功能主义学说，部长理事会更能胜任欧盟与成员国之间的职能性合作。但目前产生的新的问题是，欧盟发展至今已经不满足于技术性的职能合作，作为一个成功的经济共同体，欧盟还希望成为一个政治共同体。因此，欧盟发展的一般性政治方向以及优先议程的设定需要一个更能代表成员国利益的机构来掌控。这个重任就落在了由成员国国家元首和政府首脑组成的欧洲理事会身上。在宪法条约中，欧洲理事会被正式地纳入欧盟机构的行列。显然，这将打破欧盟原已形成的机构平衡，尤其是降低了部长理事会职能的重要性。除此之外，欧洲理事会通过部长理事会中一般事务理事会(GAC)一职，对部长理事会的政策选择施加直接或间接的影响。⁽⁵⁴⁾由此，部长理事会在欧盟立法过程中考虑的事项不再限于比较纯粹的功能性合作问题，还有更多的成员国之间权力斗争的结果。部长理事会在欧盟中的职能被进一步淡化。

在欧盟机构设计中最大的赢家是欧洲理事会。对此，欧盟评论家非迪纳·多莱卡迪(Ferdinando Riccardi)说:“欧洲理事会日益突出的作用是…危险的，因为欧洲理事会已经滑向了八国峰会的模式，其中缺乏一些基本的共同体因素:大国的主导地位，没有任何一个独立的机构会基于一般性利益来准备决策，也不会基于一般利益来指导决策的执行。沿着这条危险之路前行，终点将是欧洲共同体的终结。”⁽⁵⁵⁾

同样，欧洲议会也是机构改革的赢家，其权力在宪法条约中得到了扩展。并且，国家议会通过早期预警机制进一步参与到欧盟立法过程中来，能对欧盟立法权的实施起到更好的监督作用，也在一定程度上增加了欧盟的民主合法性。

综上，在宪法条约关于欧盟机构改革的协商过程中，一个核心问题是:如果一些成员国在欧盟的某些决策机构中没有直接的代表，欧盟政策体系产生的政治解决方案是否仍然“公平”?对这一点成员国深表怀疑。因此，在宪法条约的协商制定过程中，仍然呈现的是每一个国家为其各自的国家利益据理力争的局面。⁽⁵⁶⁾这就意味着，欧盟远远没有发展成为一个成员国通过相互信任和共同体精神紧密联系在一起的联邦式政体。在这个意义上，宪法条约的协商几乎和此前欧盟条约的创立修订过程没有本质上的区别，甚至其文本规定还对欧盟机构独特的自治性造成了某种程度的破坏。

(三)《建立欧洲宪法条约》对欧洲公民基本权利的保护

在欧盟内，保护公民基本权利的体系分为三个层面，即国际层面、欧盟层面和国家层面。其中，欧盟对公民基本权利的保护既不同于欧洲人权公约在欧洲层面的保护⁽⁵⁷⁾，而且也区别于成员国的保护制度。在宪法条约中，欧盟对基本权利的保护和成员国的保护体系二者之间既相互区别又彼此吸引的现象颇具启示意义。

一方面，虽然欧洲宪法条约将《欧洲联盟基本权利宪章》并入其中，使欧盟拥有了一部具有正式法律约束力的基本权利目录，但是，它所规定的欧盟的保护制度仍然在质和量两个方面和成员国的保护体系形成区别。

虽然从内容上讲，欧盟对公民基本权利的保护来自于成员国共同的宪法传统，因此它与国家对基本权利的保护不可能有实质上的区别。⁽⁵⁸⁾但是，从并入宪法条约中基本权利宪章的规定来看，二者之间还是存在质上的区别。首先，从对基本权利的限制来看，宪法条约第Ⅱ—112(1)条规定:“对本宪章承认的权利和自由施加的任何限制必须由法律做出规定，并尊重这些权利和自由的本质。根据比例性原则，只有在必要时或确实符合欧盟一般性利益的目标时或保护其他的权利和自由时，才能对其做出限制。”可见，欧盟法对基本权利的保护是在个人利益与欧盟一般性利益之间达成平衡，并且欧盟法考虑欧盟层面的公共利益依据两个标准进行，一个是欧盟一般性的目标，另一个是比例性原则。相比之下，国家基本权利的保护体现的是个人利益与国家利益之间的平衡。其次，从欧盟基本权利的启示性渊源来看，宪法条约第II—112(4)条规定:“当宪章所承认的基本权利来自于成员国共有的宪法传统时，应该依据这些传统解释这些权利的含义。”这个条款表明，当国家宪法权利与欧盟宪法表达的权利之间出现紧张情形时，应该运用解释的方式达到“软和谐”，而不是使一个基本权利高于另一个基本权利。因此，从质的角度而言，欧盟层面对公民基本权利的保护是出于个人利益与欧洲共同体利益之间的平衡，是不同于国家基本权利保护的另一种社会选择，它反映了欧盟的自我意识越来越明显。

另外，从量的角度看，欧盟层面基本权利的保护和国家层面的保护也有所区别。这主要表现在目前欧盟保护的全面性远远不及国家的保护。虽然宪法条约第二部分的规定既包括充实的公民权，也包括丰富的政治权利以及社会权利，可以说是一个完美的全方位保护标准，但是，宪法条约第Ⅱ-111(2)条强调指出，宪章中的权利不得影响欧盟与成员国之间的权力划分。从欧盟条约授予欧盟权能的具体条款可知，欧盟的权力主要体现在共同市场一体化的领域，在征税、消费和福利的重新分配这些领域几乎没有权力。没有权力就不存在权利。因此，欧盟公民在欧盟层面上主要是“市场公民”⁽⁵⁹⁾，而不是真正的公民，欧盟公民在欧盟层面上享受的基本权利远远不及国家层面上的那样丰富。此外，宪法条约第II-112(5)条提出在“权利”和“原则”之间加以区别，主张基本权利中包含的“原则”不具有司法可诉性。这表明，欧盟对基本权利的司法保护目前只限于消极的公民和政治权利，成员国不愿将其扩展到公民积极的经济和社会权利。

另一方面，在欧洲宪法条约中，欧盟对公民基本权利的保护与国家基本权利保护之间又存在着相互影响、彼此吸引的关系。

首先，国家宪法推动了欧盟层面对基本权利的保护。在欧盟内，国家将部分主权权利转让给欧盟，欧盟直接对欧洲公民实施公权力，因此国家保护基本权利的任务也随之转移到欧盟层面上。但是，国家是否认为欧盟对基本权利的保护在程度上应该至少不低于国家的保护程度呢?1992年在关于批准马约的判决中，德国宪法法院对欧盟保护基本权利的程度提出质疑。最后，法院认为，欧盟对基本权利的保护“比得上”国家的保护程度。“比得上”是一个非常模糊的一般性标准，但正是借助于这样的比较过程，司法层面的交流对话推动了欧盟对基本权利的进一步保护。此外，宪法条约第I-9(3)条规定成员国共同的宪法传统是欧盟基本权利的一般法律原则，因此，当成员国发展新的共同的宪法传统时，欧盟的基本权利也得以丰富。

其次，尽管欧盟内存在国家和欧盟两个层面上对公民基本权利的保护，但因为在任何法律体系中最终只能存在一个有法律约束力的解决办法。因此不可避免的是，欧盟在实质上还是趋向于形成统一的保护标准。根据宪法条约第Ⅱ-111条，欧盟保护基本权利的义务对象，不仅包括欧盟机构，还包括作为欧盟机构的成员国代理机构，同时还有成员国减损欧盟法禁止条款的自主措施。那么针对同一个成员国的行为，如果它是在执行欧盟法时(即作为欧盟机构的代理)侵犯了公民的基本权利，适用欧盟保护基本权利的标准;但如果它是在完全自主的国内措施中侵犯了基本权利，则适用国内法的保护标准。从长远看，这种双重标准显然令人无法忍受。因此，在实践中，国家法院趋向于根据宪章和欧洲法院发展的案例法来解释国家基本权利;欧洲法院要使其判决为所有成员国接受，也应继续保证其案例法与国家层面发展的标准尽可能一致。此外，按照欧洲法院的案例法，成员国在实施减损欧盟法禁止条款的自主措施时也要受到公民基本权利的约束。这就意味着，即使欧盟法中没有相应的法律依据，欧洲法院仍可以审查成员国的国内措施，从而对国家立法直接适用一个更广泛的欧盟保护基本权利的标准。

综上，欧洲宪法条约中保护欧洲公民基本权利的条款清晰地表明:根据目前欧盟层面上基本权利的保护现状，欧盟内统一的基本权利保护标准在短期内不可能实现。但是，在它实现的那一天，欧盟也就形成了统一的价值观，欧洲公民具有了统一的自我理解，欧盟将作为一个欧洲联邦而存在。

(四)《建立欧洲宪法条约》中欧洲宪法程序上的最高性

1.《建立欧洲宪法条约》的最高性条款

在欧共体发展的早期，欧盟成员国已经承认了欧盟法相对于国内一般法律具有优先性，有的国家甚至隐含赋予其高于国家宪法的最高效力。尽管如此，欧盟法与成员国国家宪法的冲突始终存在，并主要表现在三个方面。第一，若欧盟侵犯了成员国国家宪法保护的基本权利，成员国法院是否有权审查?第二，若成员国断定欧盟的立法超越权限，国家法院是否具有最终的裁决权?这种保留性的权威也被称为自裁管辖权(Kompetenzkompetenz)。第三，当欧盟法和成员国特定的宪法条款发生冲突，谁具有优先效力?尤其是在欧盟新增加到二十五个成员国时此类型的冲突变得更加尖锐。⁽⁶⁰⁾那么，欧洲宪法条约能否彻底解决这个问题呢?欧洲宪法条约能否取得如同名副其实的“宪法”那样所具有的绝对的最高性地位呢?

在宪法条约第I-6条中，最高性条款第一次得到了明确的规定:“宪法和欧盟机构在实施被授予的权能时采纳的立法应高于成员国立法。”对此可以从两个方面理解。一方面，如果说这个新的最高性条款仅仅只是对共同体一项一般法律原则的编纂，这项编纂的意义也十分重大。这就意味着欧洲法院要确立欧盟法的最高性只需援引宪法条约的文本，而无需像从前那样求助于复杂的案例法，或对复杂的概念性、经验性或规范性的问题进行繁琐的解释。并且，宪法条约的明文规定，代表了成员国对该原则的正式认可，增强了欧盟法在新、老成员国国内法上的权威。另一方面，最高性条款仍然为国家的宪法审查留下了解释的余地。实际上，最高性条款以及关于此条款的正式宣言都没有否定欧盟法和国家宪法之间冲突的继续存在，成员国法院仍可以像从前那样基于基本权利、自裁管辖权以及特定的宪法义务三个方面的理由挑战欧洲法院的权威。

但是，这并不是说最高性条款的规定仅仅只是在形式上增强了宪法条约的宪法权威。不可否认的是，它在实质上也为宪法冲突的缓和作出了贡献。这一点同样表现在三个方面。第一，因为欧盟法和特定宪法义务之间的冲突往往是针对较为纯粹的法律性事项，而不是针对法院具有强烈政治性含义的解释，因此最高性条款的明文规定将易于这类冲突的解决。第二，宪法条约使欧盟第一次拥有了完备的基本权利目录，并且要求欧盟加入欧洲人权公约，这些举措加强了欧盟保护公民基本权利的力度，因此将减少成员国法院以保护不足为由挑战欧盟法权威的情形。第三，任何管辖权的范围都不可避免地存在着灰色区域，一般而言，欧盟管辖权界限的争端应由欧洲法院裁决。但成员国法院不愿放弃自裁管辖的大权，实质上是因为在欧盟权能危机尖锐化的背景下，当欧洲法院解决欧盟的权能界限争端时，成员国对其裁决的公正性缺乏信任。如前所述，宪法条约针对欧盟权能危机所做的改革，将有效地缓和成员国的权能焦虑，增加他们对欧盟法院的信任感，从而在较大程度上降低成员国法院挑战欧盟法最高性原则的可能性。

2.《建立欧洲宪法条约》的制定程序

细读莱肯宣言，不难看出成员国对创立欧洲制宪大会的授权充满了矛盾。一方面，召开欧洲制宪大会为欧盟条约的协商形式注入了新鲜动力，但另一方面不得不承认，这种协商形式与理想的宪法协商模式仍然存在很大的距离。不过，这样一个与传统政府间会议截然不同的“制宪大会”，在一定程度上做到了以欧盟一般共同利益为出发点，在理性的基础上协商讨论，使最终的宪法条约文本具有了浓厚的宪法气质。

这首先是因为，制宪大会大多数成员建立的“交际规则”有力地促进了大会的宪法协商气质。根据“交际”规则，在制宪大会中既不允许投票表决，也不允许谈判，成员们被鼓励展开辩论，至少也要伪装成辩论。正是建立在平等交流的基础上，制宪大会成员在某些事项上才能形成共同语言，最终解决分歧。

其次，制宪大会在不同程度上使用了三种常见的宪法协商机制，即外交协商的方法、实效性方法和逻辑的方法，推动着欧洲联盟共同利益的最大化。外交协商的方法是众所周知的宪法协商的常用机制，其核心在于以模糊的概念或灵活的用语达成协议，为不同的解释留下余地来防止出现公开的冲突。⁽⁶¹⁾制宪大会的与会者有时为避免产生冲突，甚至采取将有争议的问题暂时搁置于协议之外的方法，例如搁置处理欧洲“基督教遗产”的问题就是一个很好的例子。

“实效的”方法是制宪大会成员采纳的主要方法。在全会以及工作组的大部分讨论中，制宪大会成员偏向于从具体实际结果的角度解释各自的观点，而不是用抽象的概念或动机来寻求共识。欧洲制宪大会采取了两类实效性宪法协商方式。一种是从归纳历史的经验出发寻求观点对立方的理解，即经验主义的方法。另一种是基于假设的经验，主张用对欧盟是有利还是不利的后果来评价具体事实，即实用主义的方法。这两种实效方法都要求“在反思某些概念和规则时，发言者要做到从真实的实际状况和行为所要求的决策出发”⁽⁶²⁾。典型的例子表现在支持保留主席轮换制的小国家和支持设立欧洲理事会常任主席的大国之间的辩论中。

除此之外，逻辑(或理性主义)的方法在宪法辩论中也起到了重要的作用。从欧盟各国政治倾向呈现的分裂性看，原本逻辑主义的协商方法是无用武之地的。但令人惊奇的是，制宪大会协商过程中频繁地使用了这种方法。究其原因，不仅是因为欧盟各成员国在法律概念、原则等方面有较多的共同点，也由于大会具有的立宪性质以及大多数成员具有的法律背景，使得运用具有强烈逻辑性的法律语言表达各自的观点成为可能。正因为如此，制宪大会顺利展开了关于欧盟法律人格和简化欧盟法律文件以及程序的研究，将“简化”作为欧盟制宪的目标之一，使得大会成员之间至少能在这个目标上形成共识。

在大会的协商过程中，成员们有意或无意地使用了这些一般性的宪法协商机制，并且常常将三种方法融合运用。不可否认的是，在大多数情形下大会主要使用的还是逻辑主义的协商模式，它与传统的谈判模式相抗衡，赋予了最终的宪法条约文本更多的宪法性权威。

3.《建立欧洲宪法条约》的批准程序

作为一项国际条约，欧盟宪法虽然完成了缔结、签署和认证的程序，和其他的国际条约一样，其生效还需要由成员国依国内宪法要求的程序进行批准，以及将批准书交存意大利政府的国际批准。从批准的难易程度来讲，国内批准程序攸关条约能否生效，而国际批准程序相对简单。

欧盟宪法条约规定，成员国可以自由选择批准宪法的方式。事实上，基于宪法条约的特殊性，制宪大会上也有一些代表号召举行全欧洲范围内的公民公决，并在法律上采取双重多数主义(公民的多数以及成员国的多数)表决的批准方式，或者召开专门的批准会议(如同美国宪法的批准)。但这些建议均被一一否决。在实践中，成员国采用同一般国际条约一样的批准程序。

不过，欧盟各成员国的国内批准程序也有特殊之处——这一次有相当多的国家决定使用公投程序。例如英国政府原本决定由议会予以批准，但在民意的压力下改成由英国公民举行公投。虽然欧洲公民对欧盟宪法真正有多少政治热情很令人怀疑，但是因为欧洲宪法条约的出现，不同成员国之间的辩论使得欧洲公民之间的联系更为紧密，产生了一个真正意义上的欧洲交流。这种程度的交流虽然并不是构建了欧盟宪政的协商框架，从而使宪法条约成为一部具有自治性的实质宪法，但至少在很大程度上增强了宪法条约的宪法权威。

这首先是因为，对某些成员国而言，宪法条约的批准直接涉及修订国内宪法的问题。由于宪法条约在某些事项上可能改变国内宪法中已经界定的权力范围，这就要求成员国在作出批准的同时应在国内宪法中安排好相关事项。例如，欧洲宪法条约第I-6条规定的最高性条款在一定程度上挑战了国家宪法最高性的传统观念，因此各国有必要修订国内宪法以明示接受欧盟法的最高性。⁽⁶³⁾其次，在一些成员国内，条约的批准行为被视为成员国国家的实质性立宪行为，公民在批准程序中显然应该具有更多的直接发言权，为此，成员国决定针对宪法条约举行公投，或是采取具有类似政治效力的民意咨询测验等措施。最后，在一定意义上，从批准程序中每个成员国国内公民的参与，以及不同国家之间进行辩论彼此密切联系的角度来看，也可以将宪法条约的批准视为全体欧洲公民的批准。上述出现在宪法条约批准过程中的这些因素，都将增强宪法条约的权威。由此可以预见到，成员国国家法院将避免将国家宪法解释为拒绝适用欧盟法的理由了。