《欧洲宪法条约》与欧盟治理结构的改革

第七节　《欧洲宪法条约》与欧盟治理结构的改革

从总体上讲，《欧洲宪法条约》有关欧盟治理结构的设计承袭了现行欧盟基本条约的规定及其实践。但是，在保持现有组织框架、职权分配和运作程序的基础上，宪法条约中作出了诸多完善和改革现行组织结构的规定。这些完善和改革的条款旨在提高欧盟的民主性、增进欧盟的运作效率和强化欧盟的一体化程度。其主要表现在：

首先，作为提高欧盟民主的一个标志，宪法条约进一步巩固和提升欧洲议会在欧盟治理结构中的地位与作用。在确立欧洲议会的职权时，明确地规定“应与理事会一起共同行使立法和预算职能”，并且将欧洲议会的其他职能，如“政治控制”、“协商”和“选举欧盟委员会主席”等，置于其“立法和预算”职能之后。⁽⁸⁷⁾这意味着，宪法条约下的欧洲议会是一个与理事会并驾齐驱的立法机关，这与它过去纯属协商机关和只是部分地行使立法权的现状形成鲜明的对照。

第二，宪法条约明确地将欧洲理事会列为欧盟组织结构的组成机构(第I-19条)。虽然欧洲理事会作为欧盟的最高决策机构早已是一种事实，但是过去和现行的欧盟的基本条约并没有将它列为欧共体/欧盟组织框架内的一个主要机关，甚至并没有将它视为一种正式的机构。例如，《欧盟条约》第4条(原第D条)对于欧洲理事会的组成是这样表述的：“欧洲理事会应将成员国国家元首或政府首脑和委员会主席召集在一起(bring together)，他们应得到成员国外交部长和委员会的一位委员的协助……”从上述措辞可以看出，《欧盟条约》并没有直接使用“组成”(consist of)一词，这实际上是将欧洲理事会继续视为一种定期的首脑会议。而且，外交部长和委员会委员所要协助的是“他们”(即首脑们)，而不是作为机构的欧洲理事会。宪法条约的相应规定则有显著的区别：“欧洲理事会应由成员国国家元首或政府首脑组成(consist of)，连同其主席和欧盟委员会主席。本联盟外交部长应参与其工作”(第I-12(2)条)。在这里，尽管欧洲理事会的成员基本上还是成员国的首脑(也略有变化，如其主席单列为成员；新设置的欧盟外交部长取代成员国外长参加等)，但是他们是以欧盟的一个机关组成人员的身份行使职权，而不再是以首脑会议的被召集者身份参与欧洲理事会的活动。

第三，宪法条约变革欧洲理事会主席的产生方式，增强了欧盟的独立身份。根据现行的《欧盟条约》及其实践，欧洲理事会并没有自己独立的主席，而是由各成员国首脑每半年轮流担任，当值的成员国是欧洲理事会的轮值主席国。这是一种典型的国家间或政府间治理体制，其最大的好处是淋漓尽致地体现了国家主权平等，而与之相随的最大弊端是不利于一种国际体制的有效运作。宪法条约第I-22条规定：“欧洲理事会应以特定多数方式选举其主席，任期为两年半，可连任一次。在发生妨碍或严重渎职的情况下，欧洲理事会可能依照同样的程序终止他或她的任期”。而且，宪法条约还规定，“欧洲理事会主席不应担任国内职务”(第I-22(3)条)。宪法条约的上述规定对于欧盟的组织建设具有深远的意义：欧洲理事会主席，如同欧洲议会议长、欧盟委员会主席和欧洲法院院长一样，也必须经过选举产生、有特定的任期和必须是专任。遗憾的是，《宪法条约》并没有对欧洲理事会主席候选人的个人资格与条件做出明确而又具体的规定。

第四，宪法条约新设置了欧盟外长职位，增添了欧盟的“超国家”因素。这一职位的人选、产生方式和职责都具有新的特点。根据宪法条约第I-28条的规定，欧盟外长必须是欧盟委员会的一名副主席，由欧洲理事会与欧盟委员会主席达成协议后，以特定多数方式做出决定。外长的主要职责是具体负责欧盟共同外交与安全政策以及防务政策的实施。为了有效地履行其职责并保证相关的欧盟机关积极协调与配合，部长理事会的外交事务理事会将由欧盟外长主持，取代现行的理事会组成人员的轮流制；而且，作为欧盟委员会的副主席，他在委员会中负责对外关系，以保证欧盟所有的对外政策与行动的协调。可见，欧盟外长在欧洲理事会、欧盟理事会和欧盟委员会三个主要决策、立法与执行机关中均具有重要的地位和作用。

第五，宪法条约对于现行的欧盟司法体制进行了适当的改革。它在欧盟的基本文件中首次采用了“欧洲联盟法院”(The Court of Justice of the European Union)名称。但是，这里的“欧洲联盟法院”本身并不是对一个司法机关的具体冠名，而是对宪法条约中设计的欧盟司法机关体系的总称。欧洲联盟法院由欧洲法院(The Court of Justice)、一般法院(General Court)和专门性法院(specialised courts)组成。⁽⁸⁸⁾从宪法条约有关欧盟法院的组成、职权和程序等事项的规定来看(第III-353～381条)，其设计的欧洲法院与现行的欧洲法院基本相同，一般法院则类似于现行的初审法院，至于专门性法院，只有现行的欧洲公务员法庭可归属于其中。值得指出的是，宪法条约中的“专门性法院”的英文采用的是复数形式，这说明它并不是一个特定法院的具体名称，而是指欧盟根据实际需要建立两个或几个专门法院。实际上，宪法条约第III-359条的规定已经证明了这一推断。该条规定：“欧洲法律可以建立依附于一般法院的专门性法院(specialised courts，复数形式，笔者强调)，初级审理和裁决特定领域中提起的特定类型的诉讼……”需要进一步认识的是，宪法条约不仅仅规定三种类型司法机关的不同管辖权，而且还明确地规定了它们彼此之间的梯级结构(即一般法院为专门性法院的上诉法院，而欧洲法院又是一般法院的上诉法院和整个欧盟法院的终审法院)，从而旨在构建明晰的欧盟内部的司法体系。

【注释】

(1)这里所指的国际组织仅限于政府间组织，不包括国际民间组织或非政府间组织。

(2)也许，混合代表原则并不是欧盟的独创。例如，在国际劳工组织的大会机关中，每一个成员国的代表团由四人组成，其中政府代表限定为两名，另两名分别由劳资双方各派代表一名。不过，这似乎是国家代表原则的一种辅助，因为劳资双方的代表在国际劳工组织中并未形成独立的代表机构，而且其人选由成员国政府与有关行业组织和工会协商产生。又如，也有个别国际组织设有议会机关(如欧洲委员会)。但是，其他国际组织的议会机关由成员国国内议会机关的代表组成，而欧洲议会机关的议员自1979年以来一直是通过直接普选产生。参见曾令良：《欧洲共同体与现代国际法》，武汉大学出版社1992年版，第25～26页。

(3)See Jo Shaw，Law of the European Union，second edition，Macmillan，1996，p.107.

(4)Ibid.，p.107.

(5)通常援引的加权表决是国际货币基金和世界银行的做法，即每一个成员国的表决权大小取决于它对该组织的出资份额和其货币的稳定性。联合国安理会的表决是另一种特点的加权，即所有的理事国都拥有相同的票数，但是在特定事项上，少数常任理事国的表决权分量或质量高于或重于其他非常任理事国。一些国际商品(初级产品)协定组织的加权表决做法是：将表决权在出口(生产)成员国集团和进口(消费)成员进行平均分配；在每一个集团内部，各成员国的表决权由两部分组成：一部分为各成员国享有相等的基本票，另一部分根据各成员国在特定年份有关产品的出口(生产)或出口(消费)所占的比例进行分配。See Jan Klabbers，An Introduction to International Law，Cambridge University Press，2002，p.232.又见曾令良：《欧洲共同体与现代国际法》，武汉大学出版社1992年版，第269～270页。

(6)亦称《卢森堡协议》或《卢森堡一致》(Luxembourg Accords)，是原来的六个创始成员国于1966年1月28～29日在卢森堡举行的特别理事会会议上所达成的一项政治协议，其目的是解决欧共体历史上最长且最严重的一次危机。这次危机发生于1965年6月30日的理事会会议上。当时，法国拒绝一系列相互关联的委员会提案，这些提案涉及共同农业政策的融资、欧共体独立财源的开辟和欧洲议会预算权的扩大等问题。与上述事件相伴而行的是：1965年底，理事会应按原计划将自动适用多数表决程序来取代一系列领域所适用的全体一致同意规则。对此，法国表示反对，其主要理由是：当有关事项涉及一成员国的根本利益时，该国的立场不应被其他成员国的意见所推翻。由于法国与其他成员国未能在这一问题上达成协议，它在理事会实行缺席政策达7个月之久。

(7)参见《欧共体条约》第7条(原第4条)。

(8)如果委员会在《欧共体条约》如此要求的事项上未能做成提案，它很有可能在欧洲法院受到不作为的指控。参见《欧共体条约》第232条(原第175条)。

(9)参见《欧共体条约》第208条(原第152条)。

(10)参见《欧共体条约》第250(1)条(原第189a(1)条)。

(11)参见《欧共体条约》第250(2)条(原第189a(2)条)。

(12)参见《欧共体条约》第3条和4条(原第3条和3a条)。

(13)参见《欧共体条约》第5条(原第3b条)。

(14)参见《欧共体条约》原第14条和15条。鉴于过渡期的规定早已失去实际意义，《欧共体条约》涉及关税同盟过渡期的条款已被废止。

(15)参见《欧共体条约》第99(2)条(原第103(2)条)。

(16)参见《欧共体条约》第99(3)条(原第103(3)条)。

(17)参见《欧共体条约》第97(2)条(原第102(2)条)。

(18)参见《欧共体条约》第111(2)条(原第109(2)条)。

(19)参见《欧共体条约》第166(1)条(原第130i(1)条)。

(20)参见《欧共体条约》第175(3)条(原第130s(3)条)。

(21)P.S.R.F.Mathijsen，A Guide to European Union Law，sixth edition，Sweet＆Maxwell，1995，p.62.

(22)The Eighth General Report on the Activities of the European Communities，1975，p.297.

(23)绝大多数成员国由政府首脑出席，有的成员国如法国则由国家元首出席，因为该国政府首脑的职能通常由国家元首来行使。

(24)参见《单一欧洲文件》第2条。

(25)参见《欧共体条约》第214条。

(26)Rules of Procedure of the European Parliament，Rule 29(4).

(27)欧盟成员国扩大到25个后，每一个成员国只有一名本国国籍的委员。而且，欧盟已经达成协议，当保加利亚和罗马尼亚加入欧盟后，委员会的组成人数将固定，并且必须少于27人，以保证工作效率。到时委员会委员的国籍可能实行轮流制。

(28)Paul Craig and Grainne de Burca(ed.)，EC Law：Text，Cases，and Materials，Clarendon Press，1995，pp.41-42.

(29)D.Lasok and J.W.Bridge，Law and Institutions of the European Communities，fourth edition，1987，p.186.

(30)参见《欧共体条约》第211条(原第155条)。

(31)参见《欧共体条约》第226～228条(原第169～171条)。

(32)参见《欧共体条约》第228(2)条(原第171(2)条)。

(33)P.S.R.F.Mathijsen，A Guide to European Union Law，sixth edition，1995，p.72.

(34)参见《欧共体条约》第230条和第232条(原第173条和第175条)。

(35)See Mathijsen，A Guide to European Union Law，sixth edition，1995，p.76.

(36)Case C-65/90 Parliament v.Council［1992］ECR I-4593.

(37)详见曾令良：《欧洲共同体与现代国际法》，武汉大学出版社1992年版；或其繁体中文修订版《欧洲联盟与现代国际法》，台湾志一出版社1994年版。

(38)Opinion 1/91 on the Compatibility of the Treaty Establishing a European Economic Area［1991］ECR I-6079.

(39)参见《欧共体条约》第302～304条(原第229～231条)。

(40)Resolution of 30 March 1962，J.O.1962，1045.

(41)Rules of Procedures of the European Parliament，Rule 26.

(42)Rules of Procedures of the European Parliament，Rule 36.

(43)Bulletin of the European Communities，12-1992，p.24.

(44)P.S.R.F.Mathijsen，A Guide to European Union Law，sixth edition，1995，pp.47-48.

(45)Third General Report of the European Communities，1969，p.486.

(46)《欧共体条约》原第140(4)条。

(47)参见《欧洲议会议事规则》第44条、45条和46条。

(48)参见《欧洲联盟条约》第17条(原第J.7条)。

(49)参见《欧洲议会议事规则》第29(4)条。

(50)参见《欧共体条约》第214(2)条(原第158(2)条)。

(51)参见《欧共体条约》第194条(原第138d条)。

(52)Case 138/79 Requette v.Council［1980］ECR，pp.3357-3358.

(53)Case 13/83 Parliament v.Council［1985］ECR，p.1588.

(54)Case C-70/88 Parliament v.Council［1992］1 CMLR 91.

(55)参见《欧共体条约》第230条和第232条。

(56)I.Macleod，I.D.Hendry＆S.Hyett，The External Relations of the European Communities，Clarendon Press，1996，p.102.

(57)Ibid.，pp.102-103.

(58)Ibid.，p.103.

(59)这里“共同体”一词的英文用复数形式，表示该法院是欧洲煤钢共同体、经济共同体和原子能共同体所共有的司法机关。虽然自《马约》签署以来，人们通常用“欧洲联盟”或“欧盟”的称呼取代“欧洲共同体”或“欧共体”，但是由于该司法机关的管辖权仍主要限于欧共体事项，并未相应地扩大到欧盟的共同外交与安全政策和司法与内务合作这两个新的支柱领域，似乎不可将欧洲法院称之为“欧洲联盟法院”或“欧盟法院”。

(60)参见《欧共体条约》第220条(原第164条)。

(61)Case 294/83 Les Verts v.Parliament［1986］ECR 1365.

(62)P.S.R.F.Mathijsen，A Guide to European Union Law，sixth edition，1995，pp.83-84.

(63)Schwarzenberger，International Law，p.24；P.S.R.F.Mathijsen，A Guide to European Union Law，sixth edition，1995，pp.83-84，footnote 17.

(64)L.Neville Brown，The Court of Justice of the European Communities，third edition，Sweet＆Maxwell，1989，pp.35-36.

(65)事实上，有几名欧洲法院的法官被批准在一些大学或研究机构从事教学科研工作。See Neville Brown，The Court of Justice of the European Communities，third edition，Sweet＆Maxwell，1989，p.41.

(66)Mathijsen，A Guide to European Union Law，sixth edition，1995，p.85.

(67)K.P.E.Lasok，The European Court of Justice，second edition，Butterworths，1994，p.13.

(68)值得注意的是，总顾问与法官一起参与所有的程序问题和有关法院行政事项的讨论，并与法官一样享有表决权。从这个意义上讲，总顾问无疑是欧洲法院的成员。

(69)《欧洲法院报告》是一种官方的案件汇集，同时用欧共体的各种官方语言出版。《共同市场法报告》(Common Market Law Reports，CMLR)是用英语整理出版的一种非官方案件汇集。与官方的《欧洲法院报告》相比，后者的优点是出版速度更快，而且通常就案件的事实、法律问题和判决概括出要点。

(70)参见《单一欧洲文件》第4、11和26条。

(71)参见《欧共体条约》第225(2)条(原第168a(2)条)。

(72)See Mathijsen，A Guide to European Union Law，sixth edition，1995，pp.86-87.

(73)Opinion 1/91 Draft Agreement on a European Ecomimic Aren(EEA)［1991］ECR I-6079.

(74)Opinion 1/92 EEA Agreement［1992］ECR I-2825.

(75)Sergei A.Voitovich，International Economic Organizations in the International Legal Process，Martinus Nijhoff Publishers，1995，pp.49-50.

(76)Opinion 1/75 Understanding on a Local Cost Standard［1975］ECR 1355.

(77)Opinion 1/94 Re The Uruguay Round Treaties［1975］1 CMLR 205.

(78)H.Schermers，Judicial Protection in the European Communities，fourth edition，1987，p.449.

(79)该条约于1975年7月22日签署，但直到1977年6月才生效。

(80)P.S.R.F.Mathijsen，A Guide to European Union Law，sixth edition，1995，p.114.

(81)各成员国在经社委员会的名额分别是：德国、法国、意大利和英国各为24人；西班牙和波兰各为21人；比利时、捷克、希腊、匈牙利、荷兰、奥地利、葡萄牙和瑞典各为12人；丹麦、爱尔兰、立陶宛、斯洛伐克和芬兰各为9人；爱沙尼亚、拉脱维亚和斯洛文尼亚各为7人；塞浦路斯和卢森堡各为6人；马耳他为5人。

(82)参见《欧共体条约》第263条(原第198a条)。

(83)参见《欧共体条约》第159条(原第130b条)。

(84)参见《欧共体条约》第161条(原第130d条)。

(85)参见《欧共体条约》第162条(原第130e条)。

(86)在1998年5月初举行的欧洲理事会会议上，成员国首脑们就首任欧洲中央银行行长的人选问题展开了激烈的争论。其中法国坚持应由法国现任中央银行行长担任，而以德国为首的其他成员国则倾向于前荷兰中央银行行长、现任欧洲货币机构主席担任。最后，经过反复磋商，达成的妥协是：欧洲中央银行的首任行长由前荷兰中央银行行长德伊森贝赫担任，但其任期只是8年任期的一半，另一半任期将由法国中央银行行长让-克洛德·特里谢夫担任。参见新华通讯社：《参考消息》，1998年5月6日，第2版。

(87)Treaty Establishing a Constitution for Europe，Article I-20(1).

(88)See Treaty Establishing a Constitution for Europe，Article I-29(1).