欧盟治理结构的独特性

第一节　概说：欧盟治理结构的独特性

欧盟的治理结构(governing structure)或组织结构(institutional structure)从一开始就具有卓尔超群的特点。这首先表现在它的主要机关的设置上。虽然国际组织⁽¹⁾的主要机关的多寡并没有一定之规，这完全取决于有关组织的成员国依据该组织的宗旨和职能的实际需要而定，但是，绝大多数的国际组织的主要机关由审议与决策机关、执行机关、行政管理机关构成，少数国际组织还设有司法机关。欧盟不仅拥有上述这些主要机关，还另设立欧洲议会作为其主要机关。而且，从《马约》开始，过去作为辅助机构的审计院也提升为欧盟的主要机关。

欧盟在治理结构上最重要的特色之一是其主要机关组成的混合性。在其他国际组织中，除了秘书处和司法机关外，最重要的审议、决策和执行机关均由成员国代表组成。在欧盟的五大机关中，唯有欧盟理事会的构成严格遵行国家代表原则，欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院和审计院等四个主要机关都由非国家或政府的代表构成，其中每一个非国家或政府代表组成的主要机关在成员的资格上又各有自己的特点。欧盟组织结构的混合性主要体现在：主要机关的组成既有国家或政府代表，又有欧盟公民的代表，还有政治、经济、法律界的精英代表以及其他社会力量的代表。⁽²⁾

欧盟的治理结构在当今国际体制中可谓自成一类。为此，有的学者认为，欧盟既不同于一般国际组织的治理结构，也不同于现代议会民主国家的组织构架。欧盟之所以不同于前者，是因为其机构行使着成员国转让的主权权力；它之所以不同于后者，是因为其立法和执行职能之间不可能清晰地进行权力划分。其立法权显然是理事会和欧洲议会分享，而委员会和其他一些辅助机构(如地方委员会、经济与社会委员会等)也参与其中。就其执行权能而言，虽然绝大部分是由委员会掌管，但是通常是在理事会的授权下进行的，后者又通过设立专门委员会的方式进行控制。而且，在共同外交与安全政策领域和警察与刑事司法合作领域，欧盟层面的执行权主要由理事会拥有。更重要的是，欧盟机构执行权的有效行使在很大程度上有赖于它们与成员国之间的积极合作。所以，不可以将欧盟的立法权和执行权简单化。换言之，在欧盟的治理结构中，不存在单一的立法机关和单一的执行机关。⁽³⁾

论及欧盟治理结构的特点，欧洲法院的地位和作用不可或缺。如前所述，尽管设立司法机关并不是欧盟所独创，但是欧洲法院的管辖权和它实际发挥的作用是其他任何国际司法机构所不能匹配的。在管辖权方面，欧洲法院集多种司法职能于一身。它既行使普通法院的管辖权，又行使类似于一些国家的宪法法院和行政法院的管辖权；它既是特定领域的初审法院和终审法院，又是另一些领域或事项的上诉法院；它不仅处理成员国之间的争端，而且还对成员国与欧盟机构之间、欧盟机构彼此之间、个人与成员国之间、个人与欧盟机构之间以及个人相互之间的诉讼行使管辖权。从实际发挥的作用来看，诚如本书其他有关章节所提及的，欧洲法院利用其权威的法律解释权为推进欧盟政治、经济、社会、法律等领域的一体化扮演着不可替代的角色。

欧盟的治理结构源于欧共体的组织框架，而后者是根据《欧共体条约》第7条(原第4条)的规定而建立的。《马约》通过并入《欧共体条约》的方式将欧共体的组织结构延伸适用到欧盟的第二和第三支柱领域。因此，当我们谈论现行的欧盟治理结构时，仍然很难将它与欧共体的治理结构区别开来。⁽⁴⁾《欧洲宪法条约》将现行的欧盟三个支柱合并在单一的基本条约之中，从而统一了欧盟在三个支柱领域中的治理结构。更重要的是，宪法条约为适应欧盟东扩带来的挑战，对现行欧盟治理结构进行了适当的改革。