《欧洲宪法条约》

六、《欧洲宪法条约》——欧盟一体化新纪元的基石

欧盟各成员国在《尼斯条约》签署之后，在该条约还未生效而仍然处在批准过程的期间，就启动了《欧洲宪法条约》的制定工作，这在欧盟一体化历史上是没有过的。究其根本原因，就是要以尽快通过基本法律文件的方式应对欧盟历史上规模最大的一次扩大，特别是要尽快解决由此而产生的一系列迫在眉睫的重大问题，如欧盟扩大后决策的民主、透明度和效率问题；欧盟公民资格、基本人权与自由和公民其他权益的保障问题；欧盟自身安全及欧盟在全球和平与发展主题中的地位与作用问题，等等。这些问题不仅需要欧盟及其成员国和申请加入的国家妥善解决，而且还是欧洲广大民众普遍对欧盟扩大后最为关切的事情。

2001年12月，欧洲理事会在比利时莱肯(Laeken)举行会议，并作出决定，成立由各方代表组成的欧洲未来制宪会议(theConvention on the Future of Europe)(以下简称为“制宪会议”)，⁽¹⁴⁾来为欧盟未来起草新的基本法律文件，以便为政府间会议谈判和制定这一基本法律文件奠定尽可能公开和广泛的基础。制宪会议于2002年正式开展工作，并于2003年7月18日向欧洲理事会提交《欧洲宪法条约草案》(the Draft Treaty on Establishing a Constitution for Europe)。在2004年6月举行的欧洲理事会会议上，25个欧盟成员国和三个候选成员国首脑一致通过了经政府间会议谈判达成的《欧洲宪法条约》，并于同年10月29日正式签署这一宪法条约。根据该宪法条约第IV-447条的规定，它在各缔约国根据各自的宪法要求履行批准程序并交存批准书之后，应在2006年11月1日生效，或在最后一份批准书交存后的第二个月的第一天生效。

然而，《欧洲宪法条约》的批准过程并不顺利。2005年5月29日和6月1日，法国和荷兰先后举行公民投票，结果均相继否决了该宪法条约的通过。欧洲理事会鉴于这一结果，于同年6月举行会议进行磋商，达成的共识是：“我们感觉到原计划于2006年11月1日报告本条约的批准不能继续坚持，既然尚未批准本条约的那些国家将不能在2007年中期之前提供明确的答复。”目前，欧盟各成员国正在对是否批准《欧洲宪法条约》展开意见反馈、解释和讨论。欧洲理事会计划2006年上半年就讨论的情况进行审查。可见，欧盟各成员国并没有放弃批准《欧洲宪法条约》；不过，原定的生效时间表推迟至何时，迄今尚不明朗。⁽¹⁵⁾

《欧洲宪法条约》，一方面是集欧盟一体化不同时期的各种基本文件和既有成果之大成(在欧盟的组织结构、内部权力分配、决策方式、活动领域以及欧盟与成员国之间的权力分配等核心内容方面)，另一方面从形式到内容都实现了诸多新的突破：

从表现形式上考究，《欧洲宪法条约》不再延续半个多世纪以来通过不断修正现行基本条约的方式来适应欧盟发展的需要，而是采用一种全新的“宪法条约”形式来构建欧盟未来，尽管它无疑是以现行的欧盟基本条约为基础的。据称，为欧盟未来注入欧洲宪法这一新概念出自前德国外长菲舍尔的设想和提议，并经过欧盟政治领导人和社会各界广泛讨论后而确定的。菲舍尔在洪堡大学发表的演讲中提出，欧洲一体化的“最后形式”和“完成形式”是从国家联盟发展为联邦。这种联盟不是要取消现行的欧盟各成员国，而是在拟议的联邦和各成员国之间进行主权分割。这种分割的前提条件就是签订一项宪法条约。菲舍尔还认为，欧盟东扩后面临的三大改革任务(加强民主制度、调整欧盟各机构权能和调整欧盟与各成员国以及地区之间的权能)，都“只有通过在宪法体制上重新创建欧洲才能实现……这个宪法的核心是确立基本权利、人权和公民权，在欧洲各机构之间进行平衡的分权，并且对欧洲层次和民族国家层次做出明确的划分”。⁽¹⁶⁾

正是由于《欧洲宪法条约》引入了宪法的精神和理念，使得它的产生方式别具一格，“即：由过去单纯的政府间会议方式改为由制宪公会和政府间会议相结合的新模式”，⁽¹⁷⁾这种创新不仅仅是增添制宪会议这种方式本身，更重要的是体现在制宪会议组成的广泛代表性上。它的组成“不仅有正式成员国的代表，而且还有即将加入的候选成员国的代表……不仅有纯粹代表欧盟利益的欧盟委员会的代表，还有代表各成员国和候选成员国公民的代表。从制宪会议组成人员所代表的层面和利益方来看，其多样性和广泛性不仅是欧盟和全球的国际法律文件制定史上所罕见的，恐怕也是许多国家制宪史上所难于类比的”。⁽¹⁸⁾

此外，《欧洲宪法条约》制定过程中的广泛民主性和极高的透明度也创造了欧盟的历史之最和国际条约及国际组织章程制定方式的先河。例如，制宪会议的所有会议都对公众开放，有关文件一律在欧盟网站上公布，并且还开辟专门论坛，广泛征询社会各界和非政府组织的意见和建议；制宪会议还有组织地召开特定人群的特别大会；在制宪会议主席向欧洲理事会主席提交的报告中还如实反映反对《欧洲宪法条约草案》的意见，甚至对主席本人的指责也照呈不误。⁽¹⁹⁾

最后，具有深远法律意义的是，一旦《欧洲宪法条约》生效，欧盟无论是在法律基础上还是在运作体制上将结束长期以来的“拼盘”状态。欧盟一体化从一开始就是分领域、分部门运作的。尽管自20世纪60年代中期《合并条约》以来，欧盟一直在统一的组织体制中展开活动，但各个领域的一体化分别在原始的和经过多次修订的《欧洲煤钢共同体条约》、《欧洲经济共同体条约》(20世纪90年代初以来的《欧洲共同体条约》、《欧洲原子能共同体条约》和《欧洲联盟条约》中运作，甚至三个共同体各自一直具有独立的法律人格。即使是《欧洲联盟条约》将三个共同体条约和两个新兴的领域(共同外交与安全政策和警察与刑事司法合作)的法律基础和组织体制归于一体，“三个支柱”明确地被置于不同的合作层面上和不同的运作机制之中。这也许是长期以来不仅是国际社会，就是欧盟民众也很难读懂欧盟的主要原因之一。《欧洲宪法条约》生效后，将取代现行的三个共同体条约和《欧洲联盟条约》，从而在法律基础上将欧共体、共同外交与安全政策和警察与刑事司法合作融合在一起——尽管后二者的决策与实施仍然维持其特殊的程序规则。不仅如此，欧盟将具有单一的法律人格。

至于《欧洲宪法条约》在内容上的诸多改革与创新，本书将结合以下各章的主题逐一进行具体阐述。

【注释】

(1)即《欧洲联盟条约》，简称为《马约》，1992年2月7日由当时的欧共体12个成员国的代表在荷兰马斯特里赫特市签署，经上述各成员国依各自宪法规定批准后，于1993年11月1日正式生效。

(2)不过，欧盟的司法机关的名称仍为“欧洲共同体法院”，英文仍以复数形式：The Court of Justice of the European Communities。See P.S.R.F.Mathijsen，A Guide to European Union Law，sixth edition，Sweet＆Maxwell，1995，p.4.

(3)See P.S.R.F.Mathijsen，A Guide to European Union Law，sixth edition，Sweet＆Maxwell，1995，p.5，note 6.

(4)例如，欧共体委员会于1975年6月26日作成的《欧洲联盟报告》，See Suppl.5/75—Bull.EC；1975年12月29日由当时比利时总理主持制订的《廷德曼斯报告》(Tindemans Report)，See Suppl.1/76—Bull.EC；由欧洲议会于1984年通过的《欧洲联盟条约草案》(Draft Treaty Establishing the European Union)，See Bull.EC 2—1984.

(5)James D.Dinnage＆John F.Murphy(ed.)，The Constitutional Law of the European Union，1996，p.12.

(6)关于欧洲政治合作的形成与发展、特点与性质，详见曾令良：《欧洲政治合作与欧洲共同体》，载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)1991年第3期。

(7)James D.Dinnage＆John F.Murphy(ed.)，The Constitutional Law of the European Union，1996，p.12.

(8)参见《经济共同体条约》第237条；《原子能共同体条约》第205条；《煤钢共同体条约》第8条。

(9)2007年1月1日起，罗马尼亚、保加利亚正式成为欧盟成员国。当然，后文在论述有关欧盟法律制度时，如无特别说明，均以第五次扩大后的欧盟制度设计为标准。

(10)系指自欧共体成立以来，已被欧共体机构和成员国接受为调整有关欧共体各种活动的一整套原则、规则、协议、宣言、决议、立场、意见、目标和做法，而无论其是否具有法律约束力。See A.G.Toth，The Oxford Encyclopedia of European Community Law，vol.1，1990，p.9.

(11)该协定是指比利时、丹麦、德国、希腊、西班牙、法国、意大利、卢森堡、荷兰、奥地利、葡萄牙、芬兰和瑞典先后于1985年6月14日和1990年6月19日签订的，旨在逐步废除边界检查的协定，因该协定首次在卢森堡申根市签署而得名。

(12)前德国外交部长一针见血地道出了欧盟热衷于东扩的根本原因：“欧盟仅仅局限于西欧，就意味着存在一种分裂的国家体系：在西欧是一体化，在东欧却是旧的均势体系，即民族国家的导向、强制性的结盟、传统的利益政治、民族主义的意识形态和民族主义的对抗的长期危险，等等。如果没有一个建构其上的秩序，那么这种分裂的欧洲国家体系就会使欧洲变成一块长期动荡的大陆……”［德］菲舍尔：《从国家联盟到联邦：对欧洲一体化最终形式的思考——在洪堡大学的讲话》(2000年5月12日)，载曹卫东编：《欧洲为何需要一部宪法》，中国人民大学出版社2004年版，第6页。

(13)在原15个成员国中，唯有爱尔兰在2001年10月18日举行的全民公决中否决了《尼斯条约》，后于2002年10月19日举行第二次全民公决获得通过。故《尼斯条约》比原计划的生效时间推迟了半年左右。

(14)另译为“欧洲未来大会”。参见曹卫东编：《欧洲为何需要一部宪法》，中国人民大学出版社2004年版，第93页。

(15)2007年3月25日，欧盟及其成员国领导人聚首柏林庆祝欧盟成立50周年，并发表《柏林宣言》，表示“将在2009年欧洲议会选举之前团结一致，为寻求欧盟新的共同基础而努力”。这实际上是将2009年作为以新条约取代受挫的《欧洲宪法条约》以便结束宪法危机的最后期限。参见《欧盟五十周年发表〈柏林宣言〉》，《参考消息》2007年3月26日。

(16)曹卫东编：《欧洲为何需要一部宪法》，中国人民大学出版社2004年版，第3～14页。

(17)曾令良：《论〈欧洲宪法条约草案〉的两重性》，载《中国国际私法与比较法年刊》2004年第7卷，法律出版社2005年版，第226页。

(18)曾令良：《论〈欧洲宪法条约草案〉的两重性》，载《中国国际私法与比较法年刊》2004年第7卷，法律出版社2005年版，第227页。

(19)曾令良：《论〈欧洲宪法条约草案〉的两重性》，载《中国国际私法与比较法年刊》2004年第7卷，法律出版社2005年版，第228～229页。