我国节水型社会建设与宁夏区域实践探析

我国节水型社会建设与宁夏区域实践探析

中国水利水电科学研究院水资源所　王建华

我国是一个水资源问题非常突出的国家，人均水资源占有量不足世界人均水平的三分之一，北方地区甚至不到八分之一，加上时空分布不均，供需矛盾突出，水资源紧缺已经成为我国经济社会可持续发展的重要制约因素。与水资源短缺的现实相比，我国水资源利用方式粗放，在生产和生活领域存在严重的结构型、生产型和消费型浪费，用水效率不高，节水潜力巨大。2005年我国万元GDP用水量306m³左右，约为世界平均水平的3倍。农业灌溉用水有效利用系数0.45，发达国家已达到0.7～0.8；全国工业万元增加值用水量是发达国家的5～10倍，全国城市供水管网漏损率达20%左右。我国在污水处理回用、海水、雨水利用等方面也处于较低的水平。这种水资源短缺与严重浪费现象长期并存的局面，反映出我国传统的以工程建设为主的节水模式已不能适应形势的需要，必须深化水资源管理体制改革，努力创新节水机制，以提高用水效率和效益为核心，全面建设节水型社会。这要求我们把水的问题放在整个经济社会发展的全局中进行统筹考虑，处理好人与自然的关系、协调好生活、生产和生态用水，认真研究水资源承载能力，合理配置水资源，慎重论证重大水资源工程的布局，建立水资源供给与高效利用的保障体系和维护生态与环境安全的水资源保护保障体系。

1.节水型社会建设现状

我国的节水研究和实践历时已久，但长期以来，节水多属单一部门行为，缺乏足够的系统性。1996年建设部、经贸委、国家计委和建设部提出了创建“节水型城市建设”活动，是城市范围内的综合性节水项目，为节水型社会建设奠定了一定的实践基础。1997年审议通过的《水利产业政策》，明确规定各行业和各地区要大力普及节水技术，全面节约用水。节水型社会这一概念首次在中央文件中正式提出是2000年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》。2001年全国节约用水办公室批复了天津节水试点工作实施计划，可以认为是我国节水型社会建设的正式启动。2002年修订的《水法》中，将“建设节水型社会”作为法律形式固化下来。随后，水利部批复了张掖、绵阳和大连三个节水型社会建设试点，标志着我国节水型社会进入实践试点阶段。2004年3月中央在部署年度人口资源与环境工作时，将“全面推进节水型社会建设”放在了相当重要的位置。2005年在《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》中，又将宁夏和南水北调东中线受水区作为全国节水型社会建设的重点示范区。目前，全国先后确立国家级试点42个，省级节水型社会建设试点100多个，重点推动了南水北调东中线受水区、河西走廊、东部沿海、南方水污染严重地区的节水型社会建设，取得了初步成效，同时《全国节水型社会规划纲要》也基本编制完成，标志着我国节水型社会进入全面试点和建设阶段。

2.节水型社会建设的内容与目标

2.1　节水型社会建设的内容

针对我国水资源开发利用和管理存在的主要矛盾，经过试点实践探索，我国节水型社会建设内容主要包括四方面，即建设以水权管理为核心的水资源管理制度体系、建设与水资源承载能力相协调的经济结构体系、建设与水资源优化配置相适应的水利工程体系和形成与培养区域水资源形势相适应的公众节水意识。

水资源管理制度体系建设的内容主要包括：①建立水务一体化的管理体制，实行城镇与农村、地表水与地下水、取水用水与排水等水务一体化管理；②建立总量控制和定额管理相结合的水资源管理制度，即在宏观上通过取水和排污许可实现用水排污总量控制，并进行初始水权和排污许可的逐层分解，在微观层面上实行分行业用水定额管理制度；③建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会运行机制。其中政府调控的职能主要包括调整生产力布局和产业结构、制定水资源综合规划体系、分配初始水权和制定定额管理标准、制定相关制度政策与法规等；市场引导主要包括通过水价、水资源费、水权交易、投资与收益、水利产业和节水鼓励等促使水资源向高效方向发展；公众参与包括公众参与意识和监督意识的培养，参与技能的提高，参与平台的建设等。

与水资源承载能力相协调的经济结构体系建设的内容主要包括：①区域社会经济发展和生态环境保护规划制定必须以水资源条件为基本依据，在合理配置区域水资源前提下，实施总量控制下的水资源论证制度；②大力发展清洁生产和循环经济，调整产业结构尤其是种植结构，缺水地区严格控制高耗水产业的发展；③区域生态环境保护与建设也必须考虑水资源条件，缺水地区的基本生态需水的标准不宜定的过高，重视生态节水和发展节水型生态；④缺水地区充分利用“虚拟水”，实施水资源替代战略，加大水资源密集型产品的贸易和进口力度。

与水资源优化配置相适应的水利工程建设的内容包括：①生产和生活节水工程的建设，包括农业节水工程建设、工业节水工艺的推广和生活节水器具的普及等；②非常规水资源开发利用工程的建设，包括污水集中处理回用、中水回用、海水利用、雨水利用、跨区域调水以及劣质水利用等工程建设；③水资源监测和管理体系，包括水量水质监测系统建设、取水用水计量设施建设、水生态环境建设体系建设和水资源管理信息系统建设等。

区域先进的用水节水意识形态培养内容包括：①高效用水与节水的教育与宣传；②文明用水与节水文化的促进与形成。

2.2　节水型社会建设的特征

在《开展节水型社会建设试点工作指导意见》中，水利部对试点建设提出了四十字要求，即“城乡一体，水权明晰，以水定产，配置优化，水价合理，用水高效，中水回用，技术先进，制度完备，宣传普及”，这可以作为节水型社会试点建设的概化特征。另外在已批复的全国试点方案中，分别提出了建设的目标，包括水资源管理目标、用水总量控制与行业定额管理目标，以及节水条件下的社会经济发展和生态环境保护目标等，可视为区域节水型社会建设的期望特征。

节水型社会是一种以水资源集约和高效利用为基本特征的先进社会形态，它应当具备三大基本特征。①高效：包括水资源宏观配置和微观利用上两方面的高效，可以从效率和效益两方面衡量，其中效率用取用水过程中无效损耗比例来衡量，效益则用单方水的经济和生态产出来衡量；②安全：主要包括饮用水安全、供用水安全和水生态环境安全，其中饮用水安全是指区域饮水供水能够达到国家颁布的相应标准，供用水安全是指不同行业供用水都能够达到相应的保证率和水质标准；水生态环境安全在包括水循环、水环境和水生态安全三方面。③可持续：主要指水资源、用水与节水管理形成了内在可持续的运行机制，具体可以从总量控制、水管体制改革，制度建设完备性和适用性、管理水平、水市场规范性、公众参与程度等方面进行衡量。

3.节水型社会建设中的几个关键问题

3.1　加速政府、市场和公众三元合力的形成

节水型社会建设牵涉全社会各个层面，建设的主体也应当依靠多方力量。我国以往节水工作的推动者主要是政府，取得巨大成效，但也面临着许多“政府失效”的问题。当前节水型社会建设实践涉及生产力布局与结构的调整、社会生产关系的调整以及节水上层建筑的形成，其中既需要政府实施宏观调控与管理，也要按照市场经济规律办事，同时还需要公众广泛的执行和参与，因此政府、市场与公众是建设节水型社会的三元力。

政府、市场与公众这三元力在节水型社会建设过程中缺一不可，也不能相互替代。节水型社会建设中政府、市场和公众要明晰职能、理顺机制，充分发挥三元合力作用。概括来说，政府的主要建设职能包括：①宏观资源管理；②宏观经济调控；③制度、政策与法制建设；④控制指标和相关标准制定；⑤组织、控制和监督；⑥评估、反馈与调整。市场经济的建设职能主要包括：①经济杠杆调节；②市场流通；等。公众的建设职能主要包括：①自身节水；②遵守和监督意识；③参与管理等。

3.2　强化制度建设，形成节水型社会的“硬规则”

现代经济学认为，制度是一组规则的集合。节水型社会作为一种有序的现代文明社会，必然需要一套相对完备的、具有普遍意义的、比较稳定的、带有一定强制性的和正式的社会规范体系来对人们社会活动及行为方式进行界定和规范。制度的功能主要体现在两方面，一是通过给予不同程度的惩罚来干预偏离制度的行为；另外，制度也从积极建设性方面来维护社会秩序，使整个节水型社会相关水事活动有序化。

针对我国影响水资源利用效率和效益的内在因子，制度建设是节水型社会建设的中心内容，也是一般社会向节水型社会转型的关键。由于节水型社会建设的核心是水，因此制度建设也主要针对水的开发、配置、利用、排放而展开，核心是水权制度建设，其中水资源的开发主要围绕取水控制开展制度建设，如水资源的评价与规划制度、水资源论证制度、取水许可制度等；水资源配置则主要围绕初始水权的一次行政分配与二次市场分配展开；用水主要围绕计划用水管理制度建设、经济调节制度建设、公众参与用水管理制度建设等方面展开；排水主要围绕水资源保护、功能区化管理以及排污总量控制等方面系统开展制度建设。

3.3　促进产业结构布局调整与升级，发展节水型生产力

我国传统的经济发展模式是一种粗放型、外延式的线性增长模式，基本特征表现为“高投入、高消耗、高排放、低效益”，反馈到水资源开发利用上则突出表现为传统的“以需定供”的水资源配置模式、以供水管理为核心的水资源开发模式、以内部生产成本外部化为特征的用水与排水模式。在节水型社会建设过程中，应坚持“节水”和“增效”的双赢，根据资源禀赋进行产业选择和调整，加速生产力结构及其布局的改造，发展具有比较优势的产业，包括三次产业结构调整、农业经济结构及其种植结构调整、发展循环经济、适水型产业布局的优化、贸易结构的优化以及产业链的延伸和产业升级改造。

具体来说，区域国民经济和社会发展要充分考虑水资源的承载能力。编制国民经济和社会发展规划以及城市总体规划、进行重大建设项目布局必须量水而行，进行科学的水资源论证。在水资源不足地区，控制城市扩大规模，严禁盲目新建高耗水项目。实施水资源替代战略，适当提高高耗水产品的进口比重。农业上，要积极调整农作物布局，优化种植结构，发展高效节水农业和生态农业。缺水地区要因地制宜地调整农作物种植结构，发展节水旱作农业，减少水稻、冬小麦等耗用水较多的作物种植比重。要加大工业布局调整力度。火电、纺织、石油化工、造纸、钢铁等高耗水行业，应逐步向水资源丰富地区转移。要结合产业结构优化升级，全面推行清洁生产，大力发展循环经济。

3.4　大力增强公众意识，建立节水型社会软准则

尽管目前学术界关于意识的定义尚未完全统一，但意识决定行为这一论断却为大家所公认。由于节水乃至节水型社会建设的行为需要公众来完成，因此公众的节水意识对于节水型社会建设的成效至关重要，意识的增强过程就是节水型社会软准则的形成过程。

增强公众节水意识已经越来越广泛的受到水管理者的重视，公众意识的增强主要包括三个层面，一是公众的认知，只有在主观上对水资源形势、水资源价值、节水的意义等多方面有了一个充分的认知，才能意识到节水和节水型社会建设的必要性和紧迫性，公众才会主动支持这场需要付出成本的社会革命；二是公众的参与，即公众将节水和水资源保护意识转化为节水行为，如用水者协会的成立等；三是公众的监督，即公众不仅需要从自身做起，而且还需要营建良好的节水监督机制，推进全社会共同节水。提高公众节水意识的途径很多，大体可以归结为宣传和教育两大类，节水型社会建设中要特别重视宣传和教育的有效性。

4.宁夏节水型社会建设实践

4.1　建设节水型社会是保障水安全的根本出路

宁夏地处西北干旱半干旱地区，年均降水289mm，其中北部引黄灌区不足200mm，自产水资源量少质差，社会发展主要依赖过境黄河水，按照国务院黄河分水方案，一般年份允许宁夏耗用黄河水资源量40亿m³，用水总量约束严格，水资源相当紧缺。今后一个时期，是宁夏全面建设小康社会的关键阶段，核心是立足煤炭资源优势，加速新型工业化进程，重点将依托已列入全国13个亿吨级大型矿区的宁东煤炭基地，做大做强能源重化工产业。工业化和城镇化发展必然带来新的用水需求，在南水北调西线工程通水前，宁夏没有大规模开源的可能。立足自身挖潜，建设节水型社会是保障区域水安全的必然选择和根本出路。

4.2　宁夏节水型社会建设试点培育历程

针对经济社会发展与水资源制约矛盾，经过充分科学的研究和论证，2004年自治区在全国率先提出建设省区级节水型社会并付诸实施，受到国家及有关部门的高度重视。2005年3月，在全国人大十届三次会议上，宁夏代表团提出的“将宁夏作为全国第一个省区级节水型社会建设试点的建议”，被全国人大常委会列为全国人大十大重点处理的建议之一，随后全国人大和水利部多次专门赴宁夏考察和指导。6月，国务院将“重点抓好宁夏节水型社会建设示范区建设”写入《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》中。2006年3月，水利部和国家发展改革委审查通过了《宁夏节水型社会建设规划》，在随后两部委联合回复的“关于对宁夏节水型社会建设规划及试点工作有关意见的函”中，充分肯定了宁夏试点工作的意义和规划的内容，同意启动宁夏节水型社会建设试点工作。根据国家建设资源节约型社会的指示精神和对宁夏节水型社会建设试点工作的具体要求，自治区正在全面部署和积极推进试点建设工作。

4.3　宁夏节水型社会建设试点工作要点

建设节水型社会是宁夏协调人与自然关系，践行科学发展观的战略性举措，它不仅能够系统推进全区节约型社会建设进程，也是实现区域环境友好、生态健康的基本保障。对于宁夏这样传统农业经济区，节水型社会还是社会主义新农村建设的有力抓手。宁夏节水型社会建设试点工作的基本思路可概括为“四个三”。

一是面向三个层次。在国家层面上，要注重试点的示范效用，重点放在以水权制度为核心的综合节水制度设计和具有宁夏特色的实践模式探索上，为全国提供借鉴；在流域层面，要通过严格的总量控制管理，实现用耗水不超过国家分配的水量调度指标，为促进黄河生命健康做出贡献；在区内层面，要通过全面建设节水型社会，在保障必要的生活用水、高效的生产用水和基本的生态用水安全基础上，不断提高水资源利用效率和效益，促进区域生产发展和生态健康。

二是立足三大分区。北部引黄灌区抓住农业灌溉条件好，工业发展潜力大的特点，重点探索“农业综合节水－水权有偿转让－工业高效用水”为基本结构的“哑铃型”区域节水型社会建设模式；中部地区注重扬黄工程效益的发挥，将人畜饮水与生产用水结合，探索以用水结构调整、节水技术改造为核心、扬黄工程管理体制改革“三位一体”的高效用水模式；南部山区充分利用降水相对丰富特点，以雨水资源化为核心，探索库、坝、塘、池、井、窖等水利水保工程联合运用为主要途径的水资源高效利用模式。

三是抓住三个重点。一是管理制度建设。围绕控制总量与增进效率两大核心，开展水权分配、取水许可、有偿用水、计划用水、水价水市场等制度设计，建立总量控制与定额管理相结合制度体系，同时加强节水型社会的法制建设；二是节水和水管理能力建设。以农业节水为重点，优先启动关键的灌区节水和水资源配置工程，如沙坡头南北干渠农业水资源配置工程，以及唐涞渠－西干渠、汉延渠－惠农渠两两合并节水改造工程。加强水情监测、取用水计量和信息化设施建设，增强水管理能力；三是经济结构调整。以宁东能源重化工基地为龙头，推进新型工业化进程，优化三次产业结构。立足分区资源优势，压缩耗水大、效益低的一般粮食作物面积，扩大高效经济作物、优质饲草种植面积，优化种植结构。

四是实现三大目标。一是安全用水目标，包括饮水和生活用水安全、基于行业保证率下的生产用水安全以及基本的生态环境用水安全；二是高效用水目标，包括用水效率目标用水产出效益目标以及科学生态用水的结构与布局；三是可持续用水目标。建立包括价格、市场、奖惩和政策调节在内的节水激励机制和低效用水约束机制、高效的水资源管理体制和节水型社会的法制保障，促进节水型社会可持续运行。试点期末，如果建设任务全部完成，将达到引水节水14亿m³，耗水节水4.7亿m³，从实现需水基本不增长，平水年基本不缺水，制度体系框架初步形成。

建设节水型社会是从宁夏区情和水情实际出发所做出的一项战略决策，同时宁夏地貌和生态类型多样，经济社会差异性明显，是整个西北地区的“盆景”，并在水权制度建设、农民用水者协会参与等方面已取得一定初步经验，因此宁夏节水型社会建设不仅能为自治区经济社会发展提供水安全保障，同时还能为全国提供良好的示范，其战略意义和实践意义都是勿庸置疑的。