扬州市土地利用系统规划调控

四、扬州市土地利用系统规划调控

规划调控是扬州市土地利用系统调控的主要手段，目前为止，扬州市已经完成并实施了两轮土地利用总体规划，第三轮土地利用总体规划修编的前期工作也已经完成。规划调整土地利用系统的核心内容是土地利用结构和布局的优化，扬州市上一轮土地利用总体规划根据确定的土地利用目标明确提出了土地利用结构调整和优化的原则：①优先安排农业用地，努力保持耕地总量动态平衡，确保基本农产品用地，合理调整农业内部结构和布局。②各类建设用地应当充分挖掘潜力，盘活存量土地，尽可能利用非耕地，严格控制各类建设占用耕地。③积极开展土地整理、复垦和开发，可将增加的耕地面积的一定比例用于非农业建设用地。④土地利用要以增加耕地、改善生产条件和保护生态环境为前提，注重社会、经济、生态综合效益。

可见，土地利用结构的调控涉及各类用地的规划管理，是从宏观整体的角度掌控了土地利用系统的发展变化，因此，本书主要从土地利用结构的角度出发，通过分析不同用地结构中土地利用类型的构成及系统特点，确定土地利用系统规划调控的重点，进而明确土地利用规划对土地利用系统的调控作用。

（一）土地利用结构分析

本书将土地利用系统的结构主要划分为现状结构、预测结构和规划结构三种类型，通过对各种用地结构中土地利用类型的构成状况进行分析，以及不同土地利用结构之间的比较，得出土地利用系统结构调整的对象。

1.土地利用现状结构分析

土地利用现状结构是指扬州市第三轮土地利用总体规划确定的基期年，即2004年扬州市土地利用系统的结构状况。

由表6－28可以看出：2004年扬州市的各类用地中，比重最大的是耕地，占到了全部土地面积的47.73%，可以认为在扬州市耕地几乎能够代表农用地的整体状况；在建设用地的主要类型中，农村居民点的面积最大，该类用地的面积占比是全部土地面积的9.57%，明显高于其他类型的建设用地，独立工矿、水利设施用地和城镇用地的面积相差不大，其比重都在2%左右，相比之下，交通用地的比重较小只有0.97%，是建设用地中规模偏小的一类用地；未利用地的面积比重占到了18.61%，相比较农用地和建设用地的比重来说，未利用地的比重还是略有些高（面积占比高于建设用地的比重）。

表6－28　扬州市土地利用现状结构

2.土地利用预测结构分析

依据扬州市1996～2004年间土地利用平衡表^[4]，假定2004～2010年间扬州市的土地利用结构会以同样的趋势演变，运用马尔科夫模型对土地利用结构做时间状态上的滚动，得出2010年扬州市土地利用结构。本书根据扬州市土地利用平衡表二级地类的统计口径，把三大类用地细化为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、城镇用地、农村居民点用地、独立工矿用地、交通用地、水利用地和未利用地12个地类，首先给出8年间扬州市土地利用结构变化的平衡表。

由表6－29可以看出1996～2004年间扬州市各类用地之间互相流动的明细情况，以耕地为例，这期间有1 382.27公顷的耕地转变为园地，1 915.76公顷的耕地转变为林地，7 627.99公顷的耕地转变为其他农用地，3 286.23公顷的耕地转变为城镇用地，2 691.33公顷的耕地转变为农村居民点，5 811.01公顷的耕地转变为独立工矿用地，2 011.21公顷的耕地转变为交通运输用地，同时可能由于耕地质量的下降、地力的丧失以及地理位置险峻等原因有667.17公顷的耕地变为未利用地，这期间共有26 091.35公顷耕地转变为其他用途的土地。同期有18 884.3公顷其他用途的土地转变为耕地，但是期内耕地面积的净变化量为负，耕地净减少7 207.05公顷，其他各类用地的增减情况同理可得。由此平衡表计算出8年间扬州市土地利用类型的平均转移概率矩阵，见表6－30：

表6－30　1996～2004年间扬州市土地利用类型平均转移概率矩阵

从扬州市1996～2004年土地利用变化的分析中可以看出，近几年来扬州市土地利用的结构相对比较稳定，短期内没有大的变动，可以考虑用马尔科夫模型对规划目标年的土地利用结构作预测，为了检验该模型的可行性，以1996年的土地利用结构为基础模拟全市2004年各类用地的土地利用结构，其期的状态概率为1996年各类用地占土地总面积的比例：

P（0）＝（0.488 2，0.020 6，0.012 0，0.000 7，0.123 7，0.014 3，0.103 9，0.011 4，0.004 9，0.005 6，0.021 6，0.193 0）

依据马尔科夫理论模拟出2004年扬州市土地利用结构，与2004年实际的用地结构对比见表6－31，两者差别很小，说明用转移概率矩阵，通过马尔科夫链来模拟和预测土地利用结构变化是可行的。

表6－31　应用马尔科夫模型模拟扬州市2004年土地利用结构的检验　　单位：%

假设规划期内扬州市土地利用结构变化比较稳定，即土地利用类型转移概率矩阵不变，则应用该模型对规划区域2010年的土地利用结构作出预测，结果见表6－32：

表6－32　2010年扬州市土地利用结构预测值　　单位：公顷，%

从表6－32的预测结果可以看出规划期内，扬州市土地利用结构有如下的变化趋势：到2010年扬州市农用地中耕地和园地的面积减少，尤其是耕地面积减少幅度显著，虽然从用地比重上看，耕地面积的占比在这期间只减少了0.58%，但是耕地面积基数大，仅仅0.58%的下降就导致耕地总面积减少了3 847公顷，是所有地类中降幅最大的；园地在原有基础上也有所减少，减少量不到耕地的三分之一；其他各类农用地的面积都有不同幅度的增加。在建设用地的结构变化过程中，城镇用地、独立工矿用地以及交通用地的规模都增长较快，与此相反的是农村居民点用地将会大幅减少，这期间预计会减少3 093公顷，仅次于耕地的减少量，尽管如此，与2004年相比，建设用地的总量还是净增加了2 950公顷，增幅很大。未利用地的面积在这期间虽然减少了，但是减幅只有2 518公顷，还不足以建设用地的净减少量。

3.土地利用规划结构分析

上一轮规划本着局部利益和全局利益、当前利益和长远利益相结合，社会、经济和生态效益相统一的原则，制定了土地利用结构调整的原则，设定了全市土地利用结构的规划调整目标：

（1）耕地：全市1996年耕地总量323 866.7公顷，占土地总面积的48.64%；至2010年耕地总面积325 380公顷，占土地总面积的48.87%，在现有耕地面积的基础上，净增1 513.3公顷。

（2）园地：全市1996年园地面积13 637.03公顷，占土地总面积的2.05%；至2010年园地面积17 566.7公顷，比现状增加3 929.67公顷。今后园地发展按照“上山、下滩，进庭院、拓四旁”的要求，尽量少占耕地。

（3）林地：全市1996年林地面积7 976.23公顷，占土地总面积的1.2%；至2010年调整至10 593.3公顷，比现状增加2 617.07公顷。今后林业用地应充分利用江堤、圩堤、沟渠、路边大力营造乔灌结合防护林，建立综合防护林体系，发挥护堤、护坡、防风、水土保持，改善田间小气候，为农业高产稳产创造良好的生态环境。

（4）牧草地：全市牧草地面积较少，且分布零星，1996年483.03公顷，到2010年减少到93.3公顷，以放牧食草动物。

（5）城镇村庄及独立工矿用地：全市1996年城镇村庄及独立工矿用地面积89 267.22公顷，占土地总面积的13.41%；规划期内减少5 180.52公顷，为84 086.7公顷，占土地总面积的12.61%；至2010年城镇建设用地比现状增加15 264.3公顷，在增加的面积中，扬州市区建设占用耕地1 366.7公顷，四个县市城区建设占用耕地953.3公顷，集镇建制镇建设占用耕地1 513.3公顷，农村居民点比现状减少10 106.7公顷。

（6）交通用地：全市1996年交通用地3 730.37公顷，占全市土地总面积的0.56%；规划期内增加交通用地3 120公顷，其中占用耕地2 246.7公顷，增加的交通用地中，省以上的重点工程占用1 700.6公顷，其中三亚至同江高速公路1 390.4公顷，镇扬大桥116.7公顷，宁启铁路扬州段占用193.5公顷。

（7）水利设施用地：全市1996年水利设施用地面积14 339.66公顷，占土地总面积的2.17%；规划期内水利建设用地增加593.3公顷，其中长江大堤达标占用耕地100公顷、泰州引江河江都段占用耕地200.7公顷。

（8）未利用土地：全市1996年未利用土地128 028.56公顷，占土地总面积的19.3%；规划期内减少5 613.5公顷，其中用于耕地开发2 600公顷，各项建设940公顷。

由表6－33可以看出：扬州市2010年土地利用规划结构与预测结构的差异很大，依照不同的土地利用结构预期值，各类用地发展变化的趋势会发生很大的变化。如果以1996～2004年间扬州市土地类用结构的演变态势继续发展下去，到2010年扬州市的耕地、园地和水利设施用地的面积都会减少，居民点及工矿用地和交通用地的面积会大幅增加，这是土地利用现状自然演化的结果；而如果依照《扬州市土地利用总体规划（1997～2010）》，到2010年扬州市的耕地、园地会不断增加，规划目标值与现状值相比落差悬殊，规划的制定中这两类用地是呈增加趋势变化的，而实际利用过程中，它们是不断减少的，而且减幅很大；对于林地，扬州市做好了今后林地发展的主题规划，即以生态保护为目标大力植树造林，拓展林业用地的规模，规划期间制定的林地面积增加指标要比现状林地面积多出1 900.35公顷，如图6－7所示。

表6－33　2010年扬州市土地利用结构规划值　　单位：公顷

图6－7　扬州市土地利用结构差值比较

在建设用地类型中，土地利用预测结构与规划结构也是差异迥然，依据扬州市的规划目标，到2010年居民点及工矿用地的规模应该是不断下降的，规划期内减少5 180.52公顷，具体到细类来看，规划期内允许城镇建设用地的面积适度增加，而农村居民点和独立工矿用地的面积要严格控制并缩减，以达到该类用地在规划期内总量减少的目标，但是依照当前建设用地的态势发展下去，该类用地的面积是增加的，到2010年会扩展1 365.62公顷，这与规划目标背道而驰，导致9 016.68公顷的建设用地处于超标利用的状态；交通用地和水利设施用地在规划期间都有所增加，这一方面是由于扬州市在规划期间准备开发新的交通、水利工程建设，需要拓展这些地类的建设规模，另一方面是由于2002年实行新的土地利用分类体系以来，交通用地和水利设施用地的三级地类发生了变动，为了能够使规划期间的数据具有可比性，需要对1996～2002年间的土地利用类型进行相关的拆并，这就不可避免地会造成地类面积上的误差。未利用地的开发利用过程中，预测目标值和规划目标值的演变趋势基本上是一致的，预测结构的减少幅度要比规划结构的减少幅度略大一些，这其中除了单纯的未利用地开发之外也包含了地类合并的因素。

（二）调控目标的确定

根据以上不同土地利用系统结构的比较分析，可以明显看出扬州市在规划调控期间预测结构与规划结构矛盾最为突出的地类主要集中在农用地中的耕地、园地和建设用地中的居民点及工矿用地。从图6－7中可以直观地看出，现状用地基础上各类用地的预测结构差值和规划结构差值都分布在X轴的上下两侧，这些地类的预测发展方向与规划发展方向是背向的，因此，这些地类是土地利用系统中规划调控的重点所在，应该根据规划编制的思路和依据对实际用地的“出轨”情况进行合理的调控管理。

1.加强耕地保护力度，确定合理的耕地保有量

耕地保护是我们国家的基本国策，同时也是扬州市土地利用的重心所在。2004年全市人均耕地面积不足1.05亩，略高于全省0.97亩的平均水平，但是远低于全国1.41亩的平均水平。在上轮规划的指标分配中，为了保障各项农业生产顺利进行，规划确定2010年全市耕地面积在原有基础上增加到325 380公顷，而到2004年扬州市的耕地面积已经减少到316 643.09公顷，而且从规划制定起各年都是呈下降态势的，如果以这种态势发展下去，与规划目标相一致的耕地缺口就会越来越大，以致会出现不可控制的局面。

当前扬州市耕地面积减少的主要原因是非农建设占用耕地，集中体现在独立工矿、城镇用地、基础设施以及农村居民点建设等对耕地的占用；除此之外，农业结构调整以及生态退耕也导致了耕地面积的减少。在城市化、工业化快速发展的时期，要想实现耕地面积的不断增加几乎是不可能的，而目前扬州市的耕地现状是可以满足全市人民粮食需求的，所以当前耕地保护的主要任务就是要在尽量避免非农建设占用的耕地的前提下，对于非占不可的情况一定要实现耕地总量的动态平衡，不仅是数量的平衡，更要注重质量上的平衡，尤其是要通过农业结构调整、农村居民点整理、废弃地复垦以及未利用土地开发等措施，加强新增耕地的潜力开发，以土地利用率的提升来满足其他的需求。依据耕地占补平衡的原则结合新增耕地的补充情况对原有的耕地规划目标进行适当的修正，在保证100%粮食自给率的条件下，到2010年扬州市的耕地保有量应该保持在31.11万公顷左右，这样才能总体上满足农业生产和生活的需求。

2.严格控制建设用地扩展，提高建设用地集约利用程度

扬州市规划建设用地的规模和预测的规模差别悬殊，表现为正反两个方向上的差异，目前扬州市正处在经济快速发展的大好时期，各项建设的发展速度都比以前有了很大的提高，这必然带动建设用地规模的扩张，在这种实际情况下，原来规划制定的建设用地规模缩减的目标是很难实现的，所以当前对建设用地的调控措施一方面体现在用地规模的控制上，另一方面则是要提高建设用地集约利用水平，在有限的土地上产出更高的效益。

从图6－7可以看出，建设用地中交通用地和水利设施用地的结构变动不大，主要的变化则是体现在城镇用地、农村居民点用地以及工矿用地，这几类用地约占建设用地总量的80%以上，是建设用地主要调控的对象。城镇用地是城镇发展的载体，在城市化发展的初始阶段，城市化水平的提高与城镇用地的扩张基本上是呈正比发展的，但是随着城市化进程迈向稳步发展阶段，城镇用地的规模也趋向稳定，而且要适当地控制城镇规模，将城镇发展的方向由粗放转向集约。从土地经济投入产出情况来看，扬州市城镇建设用地集约水平低于苏南地区平均水平，除市区以外，其他县市均低于苏中地区平均水平，说明扬州市城镇建设用地集约利用水平不高，今后应提高城镇建设用地利用效率，特别强调加大投入产出力度，挖潜城镇建设用地集约利用的潜力空间。

由于政府对农村建房普遍缺乏必要的监督和指导，农民建房的自主性形成了农村村落的无序发展，扬州农村居民点普遍存在占地面积较大，布局分散、零乱、随意性大，利用粗放，严重超标，过剩闲置，老宅基地利用率不高等土地利用粗放的现象。2004年扬州市人均农村居民点用地数量达到201.29平方米，而国家政策规定村镇建设用地人均标准最高限为150平方米，存在很大的用地挖潜空间。在规划期内，农村居民点用地应该以国家制定的标准为整理依据，借鉴苏南农村居民点整理的先进经验，可以考虑在政府的支持下结合地方发展的实际情况，建造公寓式住宅，从而可以整理出大量的农村建设用地，一方面用以补充耕地，另一方面可以通过城镇建设用地增长与农村居民点整理挂钩政策，用整理的农村居民点用地置换城镇建设用地以补充耕地的动态平衡。

扬州市的工矿用地占地规模与城镇用地相当，利用效率不高，随着近年来开发区热的兴起，开发区用地成为建设用地扩张的又一焦点，目前，扬州市众多开发区都存在土地征而不用，开而不发的情况，土地经征用后并未真正进行投入并开发利用，大量土地闲置，利用率低下，扬州市开发区土地利用率只有58%，与苏南相比开发区土地利用的集约程度比较低下，有很大的挖潜空间。规划期间扬州市的开发区用地应当加大开发力度，合理地调整开发区用地结构，在总用地量中，生产性用地比例低，而商业服务业及绿地的用地比例则过大，这种用地结构的不适宜性极大地抑制了开发区建设用地集约度的提高，所以应当转变这种用地结构，提高各种功能用地的集约利用水平。此外，要积极寻求适应开发区土地利用的科学的产业政策，科学合理的产业政策能通过产业集群降低成本，实现“规模经济”、“范围经济”，还可以“促进技术交流”、“促进创新”。

【注释】

[1]基于第二轮和第三轮土地利用总体规划修编的时间跨度，为了避免两次土地大调查在数据统计口径上的差异，本研究将实证部分的实证数据全部统一在第二轮和第三轮土地利用总体规划修编的起始年份之间，即1996～2004年间，由此对理论部分的研究进行一定时间序列的验证。本书其他章节的数据也一并统一到2004年，请各位读者予以理解。

[2]数据来源：《扬州市统计年鉴2005》。

[3]数据来源：扬州市土地利用现状数据，扬州市土地局提供。

[4]我国从2002年以后采用三大类的土地利用分类体系，在此之前一直沿用的是八大类的旧分类法，为了能够更加真实、详细地反映研究区域该段时间内的土地利用变化，这里根据新分类体系中对各类用地的划分，对2002年之前的用地类别作相应的调整和归并，使研究区域1996～2004各年的用地类别具有相同的可操作性。