土地利用系统的规划调控

时间：2022-11-11 百科知识版权反馈

【摘要】：完整的土地利用规划体系为土地利用系统的调控提供了良好的平台。由此可见，土地利用规划对整个土地利用系统的调控具有纲领性的宏观作用机制，要实现土地利用系统的整体有序发展必须制定合理有效的土地利用规划，使整个土地利用系统的发展演化有据可依。总体土地利用结构是指规划区域内全部土地中各类用地的数量比例和空间布局。土地利用结构对土地利用系统的调控应遵循以下几个方面的原则：耕地保护原则。

六、土地利用系统的规划调控

在以上各种土地利用系统调控的手段中，土地利用规划调控处于首要地位，它决定了一个区域土地利用的总体方向，是宏观调控政策在土地利用中的实现，进而可以确定区域土地利用结构布局以及由此而决定的产业结构布局，土地利用规划从土地利用的源头处就制定了一个区域在未来一段时期内土地利用系统演化发展的内容，因此可以认为，土地利用规划也是土地利用系统调控管理的龙头，是土地利用系统调控过程中最主要的实现手段，本书就此对土地利用规划的调控管理进行讨论。

（一）土地利用规划的内涵

土地利用规划的实质就是对有限的土地资源在国民经济部门间的合理配置即土地资源的部门间时空分配（数量、质量、区位），具体借助于土地利用结构加以实现，因此可以认为，土地利用结构和布局是土地利用规划的核心内容。

在我国土地利用规划体系按等级层次分为土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三类。土地利用总体规划是在一定规划区域内，根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求，协调土地总供给与总需求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施。它是由各级人民政府组织编制的，其核心是确定或调整土地利用结构和宏观布局，采取指标控制与用途管制相结合的规划模式。指标控制是土地利用总体规划根据当地区域发展实际，确定一些土地利用的战略性指标，如全国的耕地保有量、新增建设用地量、城乡建设用地总规模、土地开发复垦增加耕地量等具体指标，以实现对区域土地利用变化的控制；土地用途管制就是根据社会经济发展的客观要求和管理目标，按照主导用途原则划分不用的空间区域，并制定各区域的土地用途管制规则，通过用途变更许可制度，实现对土地用途的管制，其目的是有效地保护耕地，严格控制建设用地增长。土地利用专项规划是在土地利用总体规划的框架下，针对土地开发、利用、整治、保护的某一专门问题或某一产业部门的土地利用问题而进行的规划。土地利用详细规划是针对某一地段、某一土地使用单位的土地利用做出具体的安排和规划设计，两者都具有较强的针对性。

（二）规划调控的必要性

完整的土地利用规划体系为土地利用系统的调控提供了良好的平台。土地利用规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是加强宏观调控、发挥市场配置土地资源基础性作用的重要前提，是实行土地用途管制、落实最严格土地管理制度的基本手段。曾培炎在全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议上强调指出：“土地的科学规划，关系到土地资源的利用和保护，关系到区域经济的防调发展，是国家调控经济社会防调发展的一个重要手段。”^[2]这既是对新形势下土地利用规划工作的总要求，只有严格按规划控制土地供应总量，实行土地用途管制，才能有效发挥市场配置土地资源的基础性作用，提高土地资源利用效率；只有通过规划合理配置土地资源，才能促进城乡建设合理有序进行，达到城乡统筹、区域统筹、协调发展的目标。由此可见，土地利用规划对整个土地利用系统的调控具有纲领性的宏观作用机制，要实现土地利用系统的整体有序发展必须制定合理有效的土地利用规划，使整个土地利用系统的发展演化有据可依。

（三）规划调控的核心——土地利用结构

土地利用规划对土地利用系统的调控作用从根本上讲就是土地利用结构的调控，土地利用的总体规划实质上就是土地整体结构的布局。合理的土地利用结构能够保持土地利用系统的良性循环，提高土地利用的综合效率，促进社会经济的可持续发展，对土地利用结构的研究有助于实现在国民经济各部门之间合理配置土地资源和土地利用效率最大化的目标。

1.土地利用结构的系统构成

土地利用结构是异常复杂的自然、社会和经济系统及其相互作用的一个侧面，其基本元素是地表存在的各种物质实体，包括人类所创造的和经人类改造的自然实体，系统内还存在一组关系变量，由它们控制物质实体的空间分布。

土地利用结构是客观存在，它伴随土地利用活动而生，是无时不在、无处不在的。土地利用结构可分为现状结构、预测结构和规划结构。土地利用现状结构是指规划基期年或特定研究时点的土地利用结构，根据规划目标判断，现状结构有其合理和不尽合理的部分，对于不尽合理结构，需经调整使其趋于合理。预测结构是运用有关科学方法（如建立数字模型等）和土地利用参数，求解而得到符合理论评判标准的结构。它既不同于现状结构又异于规划结构，是评价现状结构的重要标准和选定规划结构的重要依据。规划结构是依据理性结构结合考虑一些定量和非技术因素，如政策因素、制度因素等，选择作为付诸实施的结构方案。

依据规划范围的不同，土地利用结构又可分为总体土地利用结构、乡村土地利用结构和城市土地利用结构。总体土地利用结构是指规划区域内全部土地中各类用地的数量比例和空间布局。乡村土地利用结构是指乡村区域内全部土地中各类用地的数量比例和空间布局。城市土地利用结构是指城市区域内全部土地中各类用地的数量比例和空间布局。

2.土地利用结构调控的原则

结构决定功能。分析土地利用规划对土地利用系统的调控作用应从土地利用结构调控入手，合理的土地利用结构能够保持土地利用系统的良性循环，提高土地利用系统的综合效率，促进社会经济的可持续发展，土地利用结构的调控有助于实现在国民经济各部门之间合理配置土地资源和土地利用效率最大化的目标。土地利用结构对土地利用系统的调控应遵循以下几个方面的原则：

（1）耕地保护原则。土地利用规划始终要把耕地保护作为长期坚持的基本原则，尽量少占或不占耕地，特别是基本农田，确需占用也要占一补一，在地域范围内实现占补平衡。在土地利用结构的确定中要把确保一定数量的耕地保有量作为一项硬指标。

（2）经济发展与生态保护并重原则。土地利用的效益目标不是单纯地以牺牲环境为代价的经济发展，而是要坚持以最小的资源成本和环境生态代价来谋取最大福利的原则。在土地利用结构的安排中要注重生态用地的布局，经济用地的发展应采取少投入、多产出、低消耗、低污染的生产经营方式，不断缓解开发建设和工业生产与资源环境荷载能力有限的矛盾。

（3）城乡统筹发展原则。在城乡一体化发展的方针指引下，根据城市与乡村产业发展的合理用地需求，制定区域协调发展的土地利用战略计划和战略布局，实现整体区域内产业发展合理有序，工农业用地比例协调，城市中心与城市边缘、城市郊区、农村用地结构的科学合理，发挥城市对农村的辐射和带动作用。

（4）集约用地原则。区域土地利用结构中一方面通过不同产业（生产性和基础设施性）的地块集聚组合，使经济活动在技术、市场、劳动力、基础设施、资源和产品利用方面得以互补，产生节约经济和规模经济；另一方面是增加土地投资强度，使土地使用率提高，实现土地利用方式的集约化转变。

3.土地利用结构调控的内容

1）土地供应结构调控

土地供应结构就是在土地供应时点各类用地的数量结构状况，反映了各类用地的供给水平，所以，土地供应结构的确定必须以满足各类用地的合理需求为目标，尤其是对建设用地规模的控制和耕地数量的保护。对于重大建设项目的土地供应必须在土地利用年度计划的控制下，有序供应，合理布局。土地利用年度计划根据项目的重要性、紧急程度、产业关联性、进度工期、土地供应的可能性来调控项目用地和土地利用结构的转变。要以土地供应引导需求，合理、有效利用土地，优先保证国家重点建设项目和基础设施项目用地，实现城镇用地增加与农村建设用地减少相挂钩，尽可能使有限的土地通过合理的配置满足各种需求。

2）土地需求结构调控

土地需求指人类从事生产与消费活动对土地的需求，反映在结构上则表现为三大产业对土地需求的结构。第一、二、三产业用地的比例不同于产业的产值比例，因为第一产业是以平面利用的形式出现，第二、三产业除交通用地外多呈现出立体用地的形式。三大产业用地结构要与区域产业结构相对应，能有利于充分发挥区域资源的比较优势，有利于提高产业间在数量、规模、时间、空间布局方面的关联程度和协调程度。三产业之间用地比例可考虑为第一产业用地在50%左右，第二产业在20%左右，第三产业在30%左右，这样考虑首先是满足农业自给和生态用地的需要，因为第二产业发展的关键是产业的技术和效率而不是用地的数量，所以第二产业用地在数量上也得到充分保证，按这样比例形成的生产型结构和消费型结构会比较均衡。

3）土地空间结构调控

土地利用结构的空间布局应该首先以交通轴为发展轴，围绕交通轴或交通枢纽成长产业点，最后在疏密相当的空间集聚产业，形成交通用地—工业用地（公用设施用地）—居住用地—商业用地的推进。在时间和空间上形成扩散—集聚—点轴体系升级的过程。按这样布局的土地利用结构转变形式和转变过程是有序的和充分的。

4.土地利用结构预测

预测是人们利用已经掌握的知识和手段，预先推知和判断事物未来和未知状况。在整个土地利用系统的研究中，开展比较广泛的是土地需求量预测，就是指对于一定规划期内规划地区（或单位）各业用地规模所进行的预先测算和估计，主要侧重于农业用地需求量预测和建设用地需求量预测。然而就土地利用系统的整体而言，不仅需要对各类用地的供需状况作出分析和预测，同时更需要从整体上把握土地利用系统的结构变化，也就是要对规划期内规划区域的土地利用结构作出科学、合理的预测。

目前，由于不同的学者在对土地利用结构进行预测时所采用的方法不尽一致，使得预测原理和结果存在一定的差异性，所以至今还没有一个比较全面、统一的概念来界定土地利用结构预测。本书拟采用马尔科夫模型，根据土地利用现状结构的存在特征，在规划期内对规划区域的土地利用结构进行动态的现状结构模拟演变，从而可以得出一个规划期末的土地利用预测结构，该预测结构完全是从理论上由现状结构模拟所得，通过对土地利用结构变化的动态模拟和预测，可以调整社会经济发展的策略，优化土地利用结构，达到土地可持续利用的目标。同时它可以作为土地利用规划结构编制的有效理论依据，根据规划期内土地供需状况的总体调控政策和措施，编制出符合理论要求和实际发展需求的合理的土地利用结构，从而体现土地利用规划的调控作用。

马尔科夫过程是指具有“无后效性”（即马尔科夫性）的特殊随机运动过程。所谓“无后效性”即为某随机过程第（n＋1）步的状态X_（n＋1）的条件概率与X_（0），X_（1），X_（2），…，X_（n－1）等（n）步以前的状态无关，而仅与X_（n）状态有关的性质。这点用于土地利用结构变化是合适的，因为在一定条件下，土地利用的动态演变具有马尔科夫过程的性质：①一定区域内，不同土地利用类型之间具有相互可转化性；②土地利用类型之间的相互转化过程包含着较多尚难用函数关系准确描述的事件。

运用马尔科夫模型的关键是确定土地利用类型之间相互转化的转移概率矩阵P，其数学表达式一般为：