水的权属理论

第九章　水资源管理

1992年1月，联合国在都柏林召开的“水与环境”国际会议(ICWE)上通过的《都柏林声明》中指出：“淡水资源的紧缺和使用不当，对于持续发展和保护环境构成了十分严重又不断加剧的威胁。人类的健康和福利、粮食的保障、工业发展和生态系统，都依赖于水。但现在我们却处于危险之中，除非从现在起，在十年左右的时间内，能够采取比以往更为有效的对水的管理措施。”在人类开发利用水资源的全过程中，水资源管理是贯穿其中的重要问题，只有通过有效的水资源管理措施，才能比较完整地使水资源开发利用达到其预期效益的目标。本章将主要阐述水资源管理内涵、体制和权属，介绍水资源管理的行政措施、经济手段和法律法规等内容。

第一节　水资源管理内涵

一、水资源管理内容

从广义上讲，水利管理包括水资源管理，因为水利管理的内容中也有对水资源的开发、利用、保护和管理的内容，但还包括了对已建水利工程系统的管理。

陈家琦等(2002)认为，水资源管理是水行政主管部门对水资源开发、利用和保护的组织、协调、监督和调度等方面得实惠。运用法律、行政、经济、技术等手段，组织各种社会力量开发水利和防治水害；协调社会经济发展与水资源开发利用之间的关系，处理各地区、各部门之间的用水矛盾；监督、限制不合理的开发水资源和危害水源的行为；制定供水系统和水库工程的优化调度方案，科学分配水量，对水资源开发、利用、治理、配置、节约和保护进行管理，以求可持续地满足经济社会发展和改善生态环境对水需求的各种活动。

李宪法等人认为，水资源管理是为防治水资源危机，保证人类生活和经济发展的需要，运用行政、技术、立法等手段对淡水资源进行管理的措施。水资源管理工作的内容包括调查水量，分析水质，进行合理规划、开发和利用，保护水源，防治水资源衰竭和污染等。同时也涉及与水资源密切相关的工作，如保护森林、草原、水生生物，植树造林，涵养水源，防止水土流失，防治土地盐渍化、沼泽化、沙化等。

李石认为，水资源管理是运用、保护和经营已开发的水源、水域和水利工程设施的工作。水利管理的目标是：保护水源、水域和水利工程，合理使用，确保安全，消除水害，增加水利效益，验证水利设施的正确性。为了实现这一目标，需要在工作中采取各种技术、经济、行政、法律措施。随着水利事业的发展和科学技术的进步，水利管理已逐步采用先进的科学技术和现代管理手段。

左其亭等人认为，水资源管理是水行政主管部门的重要工作内容，它涉及水资源的有效利用、合理分配、保护治理、优化调度以及所有水利工程的布局协调、运行实施及统筹安排等一系列工作。其目的是通过水资源管理的实施，以做到科学、合理地开发利用水资源，支持经济社会发展，保护生态系统，并达到水资源开发、经济社会发展及生态系统保护相互协调的目标。

水资源管理工作主要包括以下几部分内容：水资源统一管理，坚持利用与保护统一，开源与节流统一，水量与水质统一；制定明确的国家和地区水资源合理开发利用实施计划和投资方案；在自然、社会和经济的制约条件下，实施最适度的水资源分配方案；为管理好水资源，必须制定一条合理的管理政策，通过需求管理、价格机制和调控措施，有效推动水资源合理分配政策的实施；加强对有关水资源信息和业务准则的传播和交流，广泛开展对用水户的教育。

二、水资源管理目标

根据国家制定的《中国21世纪议程》，综合水资源管理建立在水是生态系统的一个完整部分、一种自然资源和一个社会经济的产物，并且水质和水量决定了其利用的自然属性的基础之上，其具体目标如下：

(1)建立高效用水的节水型社会。即在对水的需求有新发展的形势下，必须把水资源作为关系到社会兴衰的重要因素来对待，并根据中国水资源的特点，厉行计划用水和节约用水，大力保护并改善天然水质。

(2)建设稳定、可靠的城乡供水体系。即在节水战略指导下，预测社会需水量的增长率将保持或略高于人口的增长率。在人口达到高峰以后，随着科学技术的进步，需水增长率将相对也有所降低，并按照这个趋势，制定相应计划以求解决各个时期的水供需平衡，提高枯水期的供水安全度，即遇特殊干旱的相应对策等，并定期修正计划。

(3)建立综合性防洪安全社会保障体系。由于人口增长和经济的发展，如遇同样洪水给社会经济造成的损失将比过去增长很多。在中国的自然条件下江河洪水的威胁将长期存在。因此，要建立综合型防洪安全的社会保障体制，以有效地保护社会安全、经济繁荣和人民生命财产安全，以求在发生特大洪水情况下，不致影响社会经济发展的全局。

(4)加强水环境生态系统的建设和管理。建立国家水环境监测网。水是维系经济和生态的最关键性要素，通过建立国家和地方水环境监测网和信息网，掌握水环境质量状况，努力控制水污染发展的趋势，加强水资源保护，实行水量和水质并重、资源和环境一体化管理，以应付缺水和水污染的挑战。

三、水资源管理的工作流程

水资源管理的工作目标、流程和手段受人为作用影响的因素很多，其工作流程如图9-1所示。首先要确立管理目标，确立管理目标和方向是管理手段得以实施的依据和保障，获取信息和传输是水资源管理工作得以顺利开展的基础条件，通常需要获取的信息有水资源信息、社会经济信息等；其次，建立管理优化模型寻找最优管理方案，根据研究区的社会、经济、生态环境状况、水资源条件、管理目标，建立该区属自愿管理优化模型，紧接着对选择的管理方案实施的可行性、可靠性进行分析；最后，水资源运行调度。通过决策方案优选，实施可行性、可靠性分析之后，做出及时的调度决策。

图9-1　水资源管理的一般工作流程图
资料来源：左其亭，窦明，吴泽宁.水资源规划与管理[M].北京:中国水利水电出版社，2005.

第二节　水资源管理体制

水资源管理是当前世界中各个国家都十分重视的问题，加强水资源的管理是缓解当前水危机、推动社会经济发展的途径。水资源管理的组织体系是关于水资源管理活动中的组织结构、职权和职责划分等的总称。水资源管理的复杂性，使得各国对水资源管理的体制无统一的模式，主要是集中管理、分散管理和集中管理与分散管理结合三种模式。集中管理实质上是以国家和地方政府机构为基础的行政管理体制，借助于各级政府部门的行政职权，以协调、监督各用水部门的工作；分散管理则是由国家各有关部门按分工职责对水资源分别进行有关业务的管理，或者将水资源管理权交地方当局执行，国家只制定有关法令和政策。各个国家的水资源现状以及经济发展水平都存在差异，但是在水资源管理的体制建设以及实施办法上能够相互起到借鉴的作用。

一、国外水资源管理的组织体制

美国水资源管理的形式经历了分散—集中—分散的过程。在20世纪50年代以前，美国的水资源管理形式是分散的，通过大河流域委员会来执行，到1965年鉴于水资源的分散管理不利于全盘考虑水资源的综合开发利用，由国会通过水资源规划法案，成立了全美水资源理事会(Water Resource Council)，负责水资源及其有关的土地资源的综合开发利用。在此期间美国的水资源管理走向集中，但导致联邦政府和州政府之间在水资源管理上的矛盾和冲突。80年代初，美国联邦政府撤销水资源理事会，成立了国家水政策局，只负责水资源的各项政策，而不涉及具体业务，把具体业务交给各州政府全面负责，其水资源管理形式趋于分散。现在，美国水资源管理机构分为联邦政府机构、州政府机构和地方政府机构三级，此外，直属于联邦机构的还有环境保护局、田纳西流域管理局、国家水政策局以及一些流域委员会等，他们的职能主要是起协调作用；各州具体的水业务由各州下属的水资源局完成，负责本州的水资源开发与管理，承担本州内工程的规划、设计、监理、评估、分析、管理等业务。

英国水资源管理基本上没有统一的水管理形式，主要是在英格兰和威尔士建立了水法和水资源法，因此英国的水资源管理经验实际上属于省级的经验。早在20世纪40年代设立了河流局，负责排水、发电、防洪、渔业、防治污染和水文监测，自60年代起英国开始改革水资源管理体制，该河流局为河流管理局，在英格兰和威尔士共设立了29个河流管理局和157个地方管理局，水资源管理仍比较分散。到70年代对水资源管理实行集中，把上诉河流管理局合并为10个水务局(Water Authourities)实行其管辖范围内地表水和地下水、供水和排水、水质和水量的统一管理。为了进一步加强对水资源的统一管理，在1973年英国成立了国家水理事会(National Water Council)，负责全国水资源的指导性工作。但到了1989年，水法对水务局的机构、职能和任务重新做了调整，并开始走向水服务私有化的唯水公司(Water-Only Company)，把水务局的资源管理部分改组为国家河流管理局，成立水服务办公室。到1995年又通过环境法，把国家河流管理局并入新成立的环境署，并将所有水资源规划和管制职责并入到环境署。因此，英国对水资源管理尚未最后形成一个比较完善的体制。

日本对水资源的管理形式是由许多个部门分管，在中央政府一级的有关部门有建设省、农林水产省、通商产业省、厚生省和国土厅等。对于河流的管理则按照日本河川法的规定，一级河流由建设大臣任命的建设省河流审议会管理；二级河流由河流所在的都、道、府、县知事管理。农林水产省则负责灌溉排水工程的规划、施工和管理。通商产业省则负责工业用水和水力发电，厚生省负责城市供水和监督水道法的实施。国土厅设有水资源部，负责水资源长期供求计划的制订及有关水资源的政策，并协调各部门间的水资源问题。因此，日本的水资源管理属于分部门、分级管理的类型。

法国对水资源的管理基本上采用以流域为主的方式，属于分散管理模式。水资源管理业务属于环保部的职能范围。法国实行的是供水、排水、水质保护、污水处理一体化的水务管理体制。水资源管理分四级管理，第一级为国家级，领导机构主要由国家水委员会和环境部，国家水委员会负责商讨解决涉及大地区和流域间共同关心的问题，制定和修订水法和其他有关的法律，编制或共同编制全国水资源规划和水治理及管理的指导性纲要等。环境部作为全国水资源、水环境的主管部门，负责协调财政部、工业部、农业部等八个部门的活动，其中财政部负责核查水工程的经费开支和计划，工业部负责能源生产污染控制，农业部负责农业面源污染控制。第二级为流域级，法国共有六大流域，流域及主要管理机构有流域委员会(水议会)及其执行机构——流域水管理局。流域委员会是水与水资源管理的最高决策机构，它由代表国家利益的政府官员和专家代表、地方行政当局的代表和企业与农民利益的用户代表，三方代表各占1/3。流域委员会的重要任务就是审议和批准流域水管理局董事会提交的管理局的五年计划和各年度工作计划及其他计划，委员会的工作重点主要是审批流域水管理局逐年增加征收水费的五年计划方案中资助污染治理工程和饮用水供应的投资方案。流域委员会通过的行动计划和政策纲要必须得到执行。流域水管理局是一个独立于地区和其他行政辖区的流域公共管理机构，它接受环境部的监管，负责流域水资源的统一管理，而且在管理权限和财务方面完全自治，同时在流域内还必须执行流域委员会的指令。流域水管理局对水资源实行不分区的统一管理，负责收取流域内取水费和排污费；且收取费用的90%以上用于水开发、供水和水处理工程。流域水管理局不具备水域管理行政强制手段，也不是各项水利设施的业主。流域水管理局的主要任务是对流域各地区、省、市、镇的水污染防治活动进行金融和技术激励。即对好的项目进行投资和技术倾斜，在所有水用户之间确保水资源供需平衡，尽力将流域内水质达到法规所确定的质量目标。第三级为地区级(州级)，主要管理机构有地区水董事会、地区环境办公室和流域水管理局地区代表团。地区水董事会是水资源开发和水环境整治的咨询、协调机构，地区环境办公室是隶属环境部的环境监督管理机构。法国有22个地区环境办公室，其中6个设在流域水管理局总部所在地的地区环境办公室，负责全流域的环境执法，并与流域水管理局平行开展工作，流域水管理局地区代表团负责流域管理局所在地区的全部事务。第四级为省市级，主要管理机构是省、市级水行政主管部门，负责有关水资源管理事务的实施和监督。

二、国内水资源管理的组织体制

1)水利部

1994年，国务院再次明确水利部是国务院水行政主管部门，统一管理全国水资源，负责全国水利行业的管理等，此后在全国范围内兴起的水务体制改革则反映了我国水资源管理方式由分散管理模式向集中管理模式的转变。水利部为国务院29个部、委、行、署之一，机关组织机构如图9-2所示。

图9-2　水利部机关组织结构
资料来源：何士华，徐天茂，武亮.论我国水资源管理的组织体系和管理体制[J].昆明理工大学学报(社会科学版)，2004，4(1):35-38.

水利部与水资源管理有关的主要职责为：

(1)负责保障水资源的合理开发利用，拟定水利战略规划和政策，起草有关法律法规草案，制定部门规章，组织编制国家确定的重要江河湖泊的流域综合规划、防洪规划等重大水利规划。按规定制定水利工程建设有关制度并组织实施，负责提出水利固定资产投资规模和方向、国家财政性资金安排的意见，按国务院规定权限，审批、核准国家规划内和年度计划规模内固定资产投资项目，提出中央水利建设投资安排建议并组织实施。

(2)负责生活、生产经营和生态环境用水的统筹兼顾和保障。实施水资源的统一监督管理，拟订全国和跨省、自治区、直辖市水中长期供求规划、水量分配方案并监督实施，组织开展水资源调查评价工作，按规定开展水能资源调查工作，负责重要流域、区域以及重大调水工程的水资源调度，组织实施取水许可、水资源有偿使用制度和水资源论证、防洪论证制度，指导水利行业供水和乡镇供水工作。

(3)负责水资源保护工作。组织编制水资源保护规划，组织拟订重要江河湖泊的水功能区划并监督实施，核定水域纳污能力，提出限制排污总量建议，指导饮用水水源保护工作，指导地下水开发利用和城市规划区地下水资源管理保护工作。

(4)负责防治水旱灾害，承担国家防汛抗旱总指挥部的具体工作。组织、协调、监督、指挥全国防汛抗旱工作，对重要江河湖泊和重要水工程实施防汛抗旱调度和应急水量调度，编制国家防汛抗旱应急预案并组织实施，指导水利突发公共事件的应急管理工作。

(5)负责节约用水工作。拟订节约用水政策，编制节约用水规划，制定有关标准，指导和推动节水型社会建设工作。

(6)指导水文工作。负责水文水资源监测、国家水文站网建设和管理，对江河湖库和地下水的水量、水质实施监测，发布水文水资源信息、情报预报和国家水资源公报。

(7)指导水利设施、水域及其岸线的管理与保护，指导大江、大河、大湖及河口、海岸滩涂的治理和开发，指导水利工程建设与运行管理，组织实施具有控制性的或跨省、自治区、直辖市及跨流域的重要水利工程建设与运行管理，承担水利工程移民管理工作。

(8)负责防治水土流失。拟订水土保持规划并监督实施，组织实施水土流失的综合防治、监测预报并定期公告，负责有关重大建设项目水土保持方案的审批、监督实施及水土保持设施的验收工作，指导国家重点水土保持建设项目的实施。

(9)指导农村水利工作。组织协调农田水利基本建设，指导农村饮水安全、节水灌溉等工程建设与管理工作，协调牧区水利工作，指导农村水利社会化服务体系建设。按规定指导农村水能资源开发工作，指导水电农村电气化和小水电代燃料工作。

(10)负责重大涉水违法事件的查处，协调、仲裁跨省、自治区、直辖市水事纠纷，指导水政监察和水行政执法。依法负责水利行业安全生产工作，组织、指导水库、水电站大坝的安全监管，指导水利建设市场的监督管理，组织实施水利工程建设的监督。

2)水资源管理现状

(1)水资源管理主要由水利部负责。水利部同时负责全国大江大河的综合治理和开发等。

(2)在水利部隶属下，长江、黄河、珠江、松花江、辽河、海河、淮河以及太湖分别设立流域管理委员会，内设有水资源保护局，由水利部和国家环保局共同领导。

(3)各省设有水利厅，负责本地区的水资源管理工作(图9-3)。

图9-3　我国现行流域管理体制

资料来源：钱冬.我国水资源流域行政管理体制研究[D]．昆明：昆明理工大学，2007．

3)水资源管理存在的问题

(1)水资源管理责、权、利界定不清，水污染和水资源浪费严重。我国水资源管理在产权上的一个主要问题是要对水资源的使用权进行合理界定。目前，我国对部门之间的水资源使用权界定不清，导致其责、权、利不明确，存在“多龙治水”和“多龙管水”现象，水资源利用效率低下。一方面，人类在生活和生产活动中，需要从天然水体中抽取大量的淡水，并把使用过的生活污水和生产废水排放到天然水体中。由于工业废水未经处理或未经充分处理就排入河流、湖泊和水库，造成了这些水体的污染。工业污水中的有毒物质危害着水体中的水生生物;生活污水，水土流失，农田灌溉形成的肥料流失等还可使水体富营养化，受污染水域的水资源无法再直接使用。地球上的地表水和地下水面临着来自不同方面的污染。另一方面，水价偏低导致人们对水的价格不敏感，节水观念淡薄，造成用水过程中大量浪费。在我国，大部分地区的农业采用大水漫灌的方式，水的有效利用率仅为40%～50%，损耗量高出发达国家两倍，造成水资源的严重浪费。为此，保护水资源，防止水体污染和水资源的浪费，已成为人类必须重视的大问题。

(2)流域管理与行政区域管理在管理上的差异。流域管理和行政区域管理是两种不同性质的管理模式，两者边界往往不重合。一个流域区可能跨越几个行政区，而一个行政区也可能包含几个不完整的流域区。一直在区域开发管理中出现许多矛盾和问题，责权划分不清楚：在纵向上，环境保护部对地方各级环保机关实行业务指导，而地方各级环保机关隶属于本级政府，财权和人事任免权均受限于地方政府；在横向上，政府的水资源保护职能分散在环保、水利、国土、农业等部门。

(3)水资源管理的法律体系不健全，执法力度不够。目前，我国有关水资源管理和水体保护的法律、法规及规章之间缺乏有机的联系。现有的环境、水利建设等方面的法律、法规及规章对水资源保护工作规定得不具体、不明确，可操作性差，不能体现出环境与资源协调发展的战略思想。同时现行的环境法规对水资源保护仅是从环境角度管理，而没有从水资源可持续发展的角度考虑。水利部门缺乏水资源保护的统一思想、条例、规章，工作随意性大，没有系列条例作为行政依据来管理和保护水资源。同时，由于执法力度不够，往往因地方保护等种种原因不能严格执法。对污染单位大多只象征性地收取排污费，而不强调达标排放，从而造成对水资源的严重破坏。

(4)水资源的市场配置不合理，市场价格太低。一般人们的节约意识尤其是节水意识比较低下，人们都认为水资源是可再生的资源，是取之不尽的，没有必要过分节约。同时，国家为了大家用水方便，对水的价格定价较低，甚至可以说完全与价值不符，这更使人们在利用水资源时不懂得珍惜和节约，使水资源浪费严重。

第三节　水资源的权属

一、水的权属理论

水权的定义，既是水权制度建设的基石，也是研究水权相关问题的逻辑起点。因此，国内外许多学者从不同角度对水权定义进行了讨论和研究，但至今仍尚未形成统一的定义。Renato等认为水权是享有或者用水资源的权利；傅春等认为水权是依法获取的水资源使用权，包括保护和治理水环境的各种权益；姜文来(1998)、冯尚友(1991， 1998， 2000)、周玉玺和胡继连(2003)等认为水权是包括水资源的所有权、经营权和使用权在内的三种权力的总和。钟玉秀认为，水权是水资源的所有权、使用权，水产品和服务经营权等与水资源有关的一组权利的总称。董文虎认为水权是指“国家、法人、个人或外商对于不同经济类属的水，所获得的所有权、分配权、经营权、使用权，以及由于取得水权而拥有利益和应承担减少或免除相应类属衍生出的水负效应的义务”。学者王亚华从广义和狭义两个层面定义了水权，认为广义水权是指所有涉水事务(例如水利工程修建、防洪治涝、水运)相关活动的决策权，它反映各种决策实体在涉水事务中的权力义务关系；而狭义水权专指水资源产权，是与水资源用益(例如分配和利用)相关的决策权，它反映各种决策实体在水资源用益中相互的权利义务关系。

对权力性质的主张中，也有几种，但总的主张水权是一种特殊的用益物权。原因在于水权的享有人在法律规定的范围内对财产可以独立进行支配，且所有权以外的权利人不仅可以向第三人主张权利，而且还可以对抗所有人的非法干涉，具有鲜明的物权性质。但总的来说，在水的权属上，无论是哪种观念，都承认了水资源的所有权与使用权的分离，对水资源的使用权通常简称水权。水资源是一个相关的权力体系，以水资源的所有权与他物权；水(产品水)的所有权与他物权为核心内容。这里主要谈以下几类:

1)水资源所有权

由于水资源的自然性质决定了它是一种具有“公共属性”的资源，具有整体性和不可分割性，它的这种性质决定了在现实中它应该是每一个人的财产，或者说它不是任何人的财产。因此在水资源的产权的界定上，只有水资源国有才能适应水资源的这种特性。为了便于加强政府对水资源的控制，在国际上水的所有权也呈现出向公有制方向发展的趋势。1976年，在委内瑞拉首都加拉加斯由国际水法协会召开的“关于水法和水行政第二次国际会议”，公开提倡：“一切水都要公有，为全社会所有，为公共使用，或直接归国家管理，并在水法中加以固定”。与此相适应，法国的水法改革按照水的所有权将河流分为公河和私河。日本在《日本河流法》中规定河流属公共财产。《苏联各加盟共和国水立法纲要》(1970年)规定水资源属国家所有。

我国《宪法》第九条规定，水流湖泊均为国家资源，属于全民所有。《水法》第三条规定，水资源属于国家所有。新出台的《物权法》(草案)第五十四条亦规定水流属于国家所有，由国务院代表国家行使所有权。这些规定都表明了我国水资源的所有权属于国家。

2)水资源使用权

在水资源国家产权的制度下，国家必须将水资源的使用权转让给他人，才不至于使水资源永远处在国家手中，从而出现水资源闲置，自然人、法人和其他组织无水可用的境地。依照现代各国水法的一般规定，水权是指权利人依法对地表水和地下水进行使用、收益的权利，它是汲水权、蓄水权、排水权、航运水权、竹木流放水权等一系列权利的总称。这条规定指的水权即水资源使用权。我国《水法》第六条规定国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。这是单位和个人对水资源享有使用权的法律依据。水资源使用权的重要意义在于将资源的使用权量化赋予具体的区域、群体和个人，使水资源国家所有即全民所有权的属性具体化，付诸实践。这反映在，水资源使用权体现了水资源的“共有属性”或公民均可使用的属性，其具有包含个体的集合性(例如流域、区域、市、乡镇、村共有，及至个体拥有)，但可以分割和量化，因此是相对具体和量的概念，是水权“度”的属性。

水资源的使用权是一个集合概念，在水资源使用权下各种类型的水的相关权力在性质、功能上有很大的差异，所对应的客体是一定时间、一定区域内的一定量的水，它通过时间、空间和数量等因素的限制已从水资源整体中独立出来，可以被特别认定。

二、我国对水资源权属改革历程

新中国成立后的相当一段时期，由于实行计划经济以及社会发展还没有给水资源造成太大的压力，除了在宪法中对自然资源的公有制作出过规定，其他法律法规没有对水资源权属作明确设定。

进入20世纪80年代，随着经济社会的发展，用水量急剧增加，水资源供需矛盾日趋突出。为适应新形势的要求，国家和各级地方政府都开始探索建立新的水资源管理制度和社会用水机制，一些地区开展了水资源调查评价和取水管理，初步涉及水资源权属管理的内容。1988年，在总结水资源开发利用和管理的经验教训基础上，我国颁布实施了《中华人民共和国水法》，规定了除属于集体经济组织的水塘、水库中的水资源归集体所有外，水资源归国家所有。同时还设定了取水许可制度和水资源有偿使用制度，初步搭建了新的水资源权属制度框架。

1993年，我国颁布了《取水许可制度实施办法》，对通过取水许可获得的权利和义务、获取程序和监督管理等都作了规定，水资源权属制度的框架内容更加明朗。同时，一些地区开始制定并实施了征收水资源费的地方性法规或规章，一些重要河流的水量分配方案也应势出台。为适应经济社会高速发展和市场经济体制建立的要求，我国加快了水资源权属改革的步伐。从2000年开始，国家推进了水资源调查评价、水资源综合规划和专项规划、用水定额测算等基础工作，开展了水权转换和节水型社会建设试点。部分流域开始探索流域水量分配，确定区域用水总量，加强对区域用水的宏观管理。不少地方在水资源权属改革上也取得了阶段性成果，一些地区颁布了行业用水定额，实施了用水定额管理。

2002年新修订的水法中吸收了近年来水资源权属改革的实践探索经验，重申了水资源属国家所有，明确了农村集体经济组织的用水权利，增加了水量分配制度、总量控制和定额管理相结合等管理制度，设定了取水权。为理清水资源权属制度的基本内容，进一步推进水资源权属改革，水利部2005年印发了水权制度建设框架，明确了水权制度体系建设的内容。同年，水利部下发了关于水权转让的若干意见，对水权转让的基本原则、范围、费用、年限、监督管理及制度完善等方面作出了明确规定。国家还陆续出台了一系列法规规章，在不同的方面充实了水资源权属制度的内容。2006年，国务院以第460号令发布了《取水许可和水资源费征收管理条例》，为适应水资源权属管理的需要，明确规定了“依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续”，市场机制在水资源配置中的作用得到进一步发挥。2008年，水利部公布的《水量分配暂行办法》正式实施，首次对跨省(自治区、直辖市)的水量分配，以及省(自治区、直辖市)以下其他跨行政区域的水量分配的原则、分配机制、主要内容等，做了比较全面的规定。作为国家水权制度中一项起支架作用的重要制度，《水量分配暂行办法》在初始水权分配的关键环节上完善了法律制度，与2006年颁布实施的《取水许可和水资源费征收管理条例》互为补充。这两部法规规章的颁布实施，标志着我国初始水权分配制度已经基本建立。

水资源和其他许多自然资源不同，多数地上或地下的自然资源常附着于土地上，并随土地的所有权而转移，但水资源却因其具有自高向低流动的天然属性，并能通过自然界水文循环的作用而在以年为周期的期限内不断补充更新，土地的边界不能控制其流动范围，因此即使在土地私有制的国家里，尽管河流流经其土地上，也不能把河流中的水据为己有。这些特点使水资源的权属问题比较复杂，并常在开发利用中出现一些矛盾。

我国现行《水法》中规定“水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。”水资源所有权归属国家所有的制度，决定了水资源权属管理的主体只能是国家，国务院及其授权的地方政府有权管理水资源，对水资源进行分配。同时，在责、权、利明晰的基础上，水资源的所有权和使用权分离，国家通过一定的程序将水资源使用权分散化、个性化、确定化，将特定的水资源由共享资源变为专有资源；在一定的规则程序制约和监督下，使水资源的使用权可以依法进行有序的有偿转让。

对地下水资源的所有权问题各国实行的不完全一样。多数国家认为水资源应包括地表水和地下水，但也有不少国家认为地下水资源应附属于土地。在英国认为在私人土地上的地表水和地下水都属土地所有者所有。中国税法的水资源是指天然状态下的水，包括地表水和地下水都属国家所有。但在中国农村的土地是集体所有，前述对农民集体投资或投劳修建的水塘、水库中拦蓄的水，已不是天然状态下的水而是由人工开发的水，已经规定是集体所有，那么农民打井后在尽可能取水范围内的地下水，其所有制虽未明确规定，但却规定了国家对开采地下水要统一规划，加强监督管理，如果出现超采地下水要严格控制开采，以及必要时要征收水资源费等，说明地下水资源也是为国家所有。因此，世界多数国家都认为在天然状态下的水资源是属国家所有或社会所公有，对所有权的管理则是由国家制定的机构分级负责。

水资源权属明确对水资源的分配和使用是由水的主管部门进行控制，并且是在服从国家规定的方针政策原则指导下进行管理。许多国家实行取水许可制度，有的明确使用水资源应按规定交纳水费或水资源费，由国家指定的单位或机构收取。为扩大水的使用目的需要对天然水资源进行控制，如在河流、湖泊上修建闸、坝、引水渠道和管道、打井、泵站等，均须由相应水的管理部门审批，有的须经地方或中央一级政府审批，防止无计划地任意开发利用水资源。

第四节　水资源管理的行政措施

行政手段又称为行政方法，它是依靠行政组织或行政机构的权威，运用决定、命令、指令、指示、规定和条例等行政措施，以权威和服从为前提，直接指挥下属的工作。采取行政手段管理水资源主要是指国家和地方各级行政管理机关依据国家行政机关职能配置和行政法规所赋予的组织和指挥权利，对水资源及其环境管理工作制定方针、政策，建立法规、颁布标准，进行监督协调。实施行政决策和管理是进行水资源活动的体制保障和组织行为保障。

水资源特有属性和市场经济对资源配置方式决定了政府对水资源管理应以宏观管理为主，宏观管理的重点是水资源供求管理和水资源保护管理。在水资源配置、开发、利用和保护等环节，围绕处理水资源供给与需求、开发和保护的关系，以及处理由此而产生的人们之间的关系，成为水资源管理的永恒主题。以水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展，保障国家发展战略目标的实现，这是水资源管理的根本任务。实现经济效益、社会效益和环境效益高度协调统一的水资源优化配置是管理的最高目标。

水资源行政管理主要包括如下内容：

(1)水行政主管部门贯彻执行国家水资源管理战略、方针和政策，并提出具体建议和意见，定期或不定期向政府或社会报告本地区的水资源状况及管理状况。

(2)组织制定国家和地方的水资源管理政策、工作计划和规划，并把这些计划和规划报请政府审批，使其具有行政法规效力。

(3)某些区域采取特定管理措施，如划分水源保护区、确定水功能区、超采区、限采区、编制缺水应急预案等。

(4)对一些严重污染破坏水资源及环境的企业、交通等要求限期治理，甚至勒令其关、停、并、转、迁。

(5)对易产生污染、耗水量大的工程设施和项目，采取行政制约方法，如严格执行《建设项目水资源论证管理办法》、《取水许可制度实施办法》等，对新建、扩建、改建项目实行环保和节水“三同时”原则。

(6)鼓励扶持保护水资源、节约用水的活动，调解水事纠纷等。

2011年的中央一号文件明确提出，实行最严格的水资源管理制度，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，划定“三条红线”，建立“四项制度”，到2020年基本建成水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和江河湖泊健康保障体系。最严格的水资源管理制度基本建立，有利于水资源节约和合理配置的水价形成机制基本建立，顺应自然规律和社会发展规律，合理开发、优化配置、全面节约、有效保护水资源，实现水资源可持续利用。这是在我国水资源与经济社会发展变化的新形势下做出的重大战略决策，坚持像重视国家粮食安全一样重视水资源安全，像严格土地管理一样严格水资源管理，像抓好节能减排一样抓好节水工作，对于解决我国复杂的水资源问题，实现经济社会可持续发展具有深远意义和重要影响。

最严格的水资源管理，是以水资源配置、节约和保护为主线，全面贯彻落实水资源管理的各项法律、法规和政策措施，划定水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，选择用水总量、万元工业增加值用水量、农业灌溉水有效利用系数和水功能区达标率作为考核指标，明确县级以上地方人民政府对水资源管理和保护的职责，建立能操作、可检查、易考核、有奖惩的水资源管理红线指标体系。贯彻落实最严格的水资源管理制度，必须围绕水资源配置、节约保护、流域管理等领域完善法律法规，围绕用水总量控制制度、取水许可制度和水资源有偿使用制度、水资源论证制度、节约用水制度、入河排污口管理制度等各项法律制度完善政策措施，围绕水量水质监测能力建设，严格实施水资源管理考核制度完善保障体系，使水资源管理目标更加明晰、制度体系更加明确、管理措施更加严格、责任主体更加明确。内蒙古自治区地域辽阔、资源富集、水资源短缺、经济欠发达，境内黄河、辽河、嫩江、海滦河、内陆河流域水资源条件迥异，国土资源、产业布局与水资源分布不相匹配，水资源问题复杂。按照实行最严格的水资源管理制度的战略部署，必须从本地区的实际出发，结合东中西部资源禀赋条件和水资源条件，不断完善配套政策措施，保障水资源管理“三条红线”和“四项制度”的贯彻落实。

行政手段一般带有一定的强制性和准法治性，否则管理功能无法实现。长期实践充分证明，行政手段既是水资源日常管理的执行渠道，又是解决水旱灾害等突发事件强有力的组织者和执行者。只有通过有效力的行政管理才能保障水资源管理目标的实现。

第五节　水资源管理的经济手段

水利是国民经济的一项重要基础产业，水资源既是重要的自然资源，又是不可缺少的经济资源，在管理中利用价值规律，运用价格、税收、信贷等经济杠杆，控制生产者在水资源开发中的行为，调节水资源的分配，促进合理用水、节约用水，限制和惩罚损害水资源及其环境以及浪费水的行为，奖励保护水资源、节约用水的行为。

自20世纪70年代后期，我国北方地区出现严重的水危机，各级水资源管理部门开始采用经济手段以强化人们的节水意识。1985年国务院颁布了《水利工程水费核定、计收和管理办法》，对我国水利工程税费标准的核定原则、计收办法、水费使用和管理首次进行了明确的规定，这是我国利用经济手段管理水资源的有益尝试。为将经济手段管理的方法纳入法制轨道，1988年1月全国人大常委会通过的《中华人民共和国水法》明确规定：“使用供水工程提供的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费”，“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费”。这是水资源的经济管理手段在全国内开展获得了法律保证。随着市场经济体制的不断完善，水权及水市场理论得到积极探索与实践，2005年水利部颁布了《水利部关于水权转让的若干意见》，首次为水权交易提供了政策依据。此外，用水户的用水权交易也得到积极尝试，一些城市开始推进用水制度改革，对用水户实行总量控制、定额管理，用水户根据定额指标购买用水权，并推行用水权有偿转让，交易价格由交易双方自行商定，促进了用水权的市场流转和水资源的市场化配置。

水资源管理的经济手段，就是以经济理论作为依据，由政府制定各种经济政策，运用有关的经济政策作为杠杆，来间接调节和影响水资源的开发、利用、保护等水事活动，促进水资源可持续利用和经济社会可持续发展。具体来说，水资源管理的经济措施，目前应用比较广泛的有水价和水费政策、排污收费制度、补贴措施以及水权和水市场等，下面分别进行详细介绍。

1)制定合理的水价、水资源费等各种水资源价格标准

水价制度作为一种有效的经济调控杠杆，涉及经营者、普通用户、政府等多方面因素，用户希望获得更多的低价用水，经营者希望通过供水获得利润，政府则希望实现其社会稳定、经济增长等经济目标。但从整体角度来看，水价制度的目的在于在合理配置水资源，保障生态系统、景观娱乐等社会效益用水以及可持续发展的基础上，鼓励和引导合理、有效、最大限度地利用可供水资源，充分发挥水资源的间接经济、社会效益。

水价是水资源使用者为获得水资源使用权和可用性需支付给水资源所有者的一定货币额，它反映了资源所有者与使用者之间的经济关系，体现了对水资源有偿使用的原则、水资源的稀缺性、所有权的垄断性及所有权和使用权的分离，其实质就是对水资源耗竭进行补偿。水费是水利工程管理单位(如电管站、闸管所)或供水单位(如自来水公司)为用户提供一定量的水而收取的一种用于补偿所投入劳动的事业型费用。

水价制定的过程中，要考虑用水户的承受能力，保障起码的生存用水和基本的发展用水；而对不合理用水部分，则通过提升水价，利用水价杠杆来强迫减小、控制、逐步消除不合理用水，以实现水资源有效利用。我国的供水行业经历了公益性无偿供水阶段(1949—1965年)、政策性有偿供水阶段(1965—1985年)、水价改革起步阶段(1985—1995年)和水价改革发展阶段(1995—2003年)。2003年7月国家发展和改革委员会与水利部联合发布《水利工程供水价格管理办法》，并与2004年1月1日在我国正式实行，这也是我国现行的水价政策。该办法将水费由“费”推向“价”的层次，将水费从行政事业性收费的性质推向经营性收费，完全纳入市场经济的商品价格范畴，不再作为预算外资金纳入财政专户管理。水价属于商品价格范畴，按商品核算法则计算交易价格，并建立了规范的水价核定和执行机制，我国的水价开始以供水价格的形式出现。

我国目前的水价制定主要以《水利工程供水价格管理办法》(国家发展和改革委员会与水利部联合发布，2004年1月1日起实行)为准，基本上由市行政主管部门核算。目前普遍所采用的水费计价方法已经不适合我们节水的基本要求，如《北京市实施〈中华人民共和国水法〉办法》规定，北京市民和单位用水将全部实行计量收费，超出定额部分要累进加价，水资源由水行政主管部门统一征收，上缴财政，用于水资源的开发、利用、节约、保护及相关学科的技术研究。2012年，广州推出《广州市居民生活用水阶梯式计量水价办法》，居民生活用水户实施阶梯水价。用水人口为4人及以下的，每户每月用水量26m3(含26m3)以下的部分为第一级水量，按核定的基本水价收取水费；每户每月用水量27m3(含27m3)至34m3(含34m3)的部分为第二级水量，按基本水价的1.5倍收取水费；每户每月用水量超过34m3 (不含34m3)的部分为第三级水量，按基本水价的2倍收取水费。

阶梯式计量水价计算公式为：阶梯式计量水价=第一级水价×第一级水量基数+第二级水价×第二级水量基数+第三级水价×第三级水量基数

对于我们国家目前的现状来说，全面实行阶梯式计量水价基础条件较差，但是进行水价改革有利于促进节约用水，建设节水型社会，也有利于提高供水质量和服务水平，保证供水安全，进而加强我们整个国家的供水现代化建设。

2)排污收费制度

排污收费制度是对于向环境排放污染物或者超过国家排放污染物标准的排污者，根据规定征收一定的费用。这项制度运用经济手段可以有效促进污染治理和新技术的发展，又能使污染者承担一定的污染防治费用。排污收费制度是我国现行的一项主要的环境管理制度，在水资源管理过程中，也发挥着重要的作用。

我国现行的排污收费制度，主要是遵照2003年颁布的《排污费征收使用管理条例》和《排污费征收标准管理办法》、《排污费资金收缴使用管理办法》等执行。

《排污费征收使用管理条例》和《排污费征收标准管理办法》中规定：对向水体排放污染物的，按照排放污染物的种类、数量计征排污费；超过国家或者地方规定的水污染物排放标准的，按照排放污染物的种类、数量和本办法规定的收费标准计征的收费额加一倍征收超标准排污费。对向城市污水集中处理设施排放污水、按规定缴纳污水处理费的，不再征收污水排污费。对城市污水集中处理设施接纳的符合国家规定标准的污水，其处理后排放污水的有机污染物(化学需氧量、生化需氧量、总有机碳)、悬浮物和大肠菌群超过国家或地方标准的，按上述污染物的种类、数量和本办法规定的收费标准计征的收费额加一倍向城市污水集中处理设施运营单位征收排污费，对氨氮、总磷暂不收费。对城市污水集中处理设施达到国家或地方排放标准排放的水，不征收污水排污费。在《排污费征收标准管理办法》中详细规定了污水排污费征收标准及计算方法。

对于征收到的排污费资金，则纳入财政预算作为环境保护专项资金管理，主要用于污染防治项目和污染防治新技术、新工艺推广项目的拨款补助和贷款贴息，以达到促进污染防治、改善环境质量的目的。此外，通过向企业征收排污费，使得企业承担其污染环境的责任，同时，企业为了减少缴纳的排污费，会进行公益的改革，减少污染物的排放，这样也可以使得企业达到清洁生产的目标。

3)建立水资源保护、恢复生态环境的经济补偿机制

实施水资源补偿一方面可以抑制水资源利用不当造成的水资源价值流失、经济损失和生态环境破坏；另一方面可以筹集资金进行水源涵养、污染治理等水资源保护行为，促进受损水资源自身水量补给与水体功能的恢复，保障水资源可持续利用。实施水资源补偿是为了实现水资源恢复。总体来讲，现代水资源统一管理需要建立三个补偿机制，即“谁耗用水量谁补偿，谁污染水质谁补偿，谁破坏生态环境谁补偿”。同时，利用补偿建立三个恢复机制，即“恢复水量的供需平衡，恢复水质需求标准，恢复水环境与生态用水要求”。

4)培育水市场，推进水资源使用权的有偿转让

水权是水资源所有权，是包括占有权、使用权、收益权、处分权以及与水资源开发利用相关的各种权利和义务的总称，也可以成为水资源产权。从广义上讲，水市场是指水资源及与水相关商品的所有权或使用权的交易场所，以及由此形成的人与人之间各种关系的总和。水权制度的发展，也使得水市场的相关研究取得了显著进展。实际上，水市场包含的范围非常广泛，如取水权市场、供水市场、排污权市场、废水处理市场、污水回用市场等。因此，从严格意义上来讲，水费的征收也可以看做是水权明晰下的供水市场交易。水市场是市场经济条件下的产物，在进行水资源及与水相关商品的所有权或使用权的市场交易时，除了要遵循市场经济条件下市场的交易原则外，因水资源本身的特殊性，还有一些特殊的原则需要考虑。结合水利部《关于水权转让的若干意见》，总结水市场交易原则如下：

(1)持续性原则。水资源是关系国计民生的基础自然资源，在进行水市场交易时，除了尊重水的商品属性和价值规律外，更要尊重水的自然属性和客观规律。水资源的开发利用必须从人类长远利益出发，保证人类社会可持续发展的需求，协调好水资源开发利用和节约保护的关系，充分发挥水资源的综合功能，实现水资源的可持续利用。

(2)公平和效率原则。水市场交易要充分发挥效率原则，利用经济规律作用，使得水资源向低污染、高效率产业转移。此外，市场经济在追求效率的同时，也要兼顾公平的原则，必须保证城乡居民生活用水，保障农业用水的基本要求，满足生态系统的基本用水；防止为了片面追求经济效益，而影响到用水户对水资源的基本需求。

(3)有偿转让和合理补偿的原则。水市场中交易的双方主体，应遵循市场交易的基本准则，合理确定双方的经济利益。因转让对第三方造成损失或影响的必须给予合理的经济补偿。

(4)整体性原则。水资源交易时，应着眼于整体利益，达到整体效益最佳，即实现社会效益、经济效益、环境效益的统一。在实现水资源高效配置，取得较大经济效益的同时，也要考虑到社会效益、环境效益。

(5)政府调控与市场调节相结合的原则。在市场经济条件下，能够高效地实现水资源的优化配置，但是在市场经济过分追求效益的同时，会失去很多对公平的考虑。为了能够保证遵循公平、整体性原则进行水市场交易，在注重市场对水资源配置调节的同时，政府的宏观调控也是必不可少的。国家对水资源实行统一管理和宏观调控，各级政府及其水行政主管部门依法对水资源实行管理，建立政府调控与市场调节相结合的水资源配置机制。

第六节　水资源管理法律法规

依法治国，是我国《宪法》所确定的治理国家的基本方略。水资源关系到国民经济、社会发展的基础，在对水资源进行管理的过程中，必须通过依法治水才能实现水资源开发、利用和保护的目的，满足经济、社会和环境协调发展的需要。

一、水资源法律概述

法规体系，也叫立法体系，是指国家制定并以国家强制力保障实施的规范性文件系统，是法的外在表现形式所构成的整体。水资源管理的法规体系就是现行的有关调整各种水事关系的所有法律、法规和规范性文件组成的有机整体。水法规体系的建立和完善是水资源管理制度建设的关键环节和基础保障。

中国古代有关水资源管理的法规最早可追溯到西周时期，在我国西周时期颁布的《伐崇令》中规定“毋坏屋、毋填井、毋伐树木、毋动六畜。有不如令者，死无赦。”这大概是我国古代最早颁布的关于保护水源、动物和森林的法令。此后，我国历代封建王朝都曾颁布过类似的法令。历代著名的法典如《唐六典》、《唐律疏议》、《水部式》等都有水法规可考。在欧洲，水法规则最早体现于罗马法系，其中著名的《十二铜表法》(Law of the Twelve Tables)颁布于公元前450年前后，而《查士丁尼民法大全》于公元534年完成，后来体现在大陆法系和英美普通法系的民法中。

近代经济社会发展对水资源的需求不断增加，很多地方出现了供水水源不足、水污染、生态环境恶化的趋势。世界各国都开始重视水资源管理的法规制定，很多国家制定了关于水资源开发、利用和保护等各项水事活动的综合性水法，有些国家还制定了水资源开发利用的专项法律。如美国的《水资源规划法规》，日本的《河川法》、《水资源开发促进法》、《水污染防治法》、《防洪法》等专项法规。

1930年我国颁布了《河川法》，1942年颁布了《水利法》。此后随着水问题的不断发展，我国的水资源管理的法规也在不断修改、不断完善。

水资源管理的法规体系就是现行的有关调整各种水事关系的所有法律、法规和规范性文件组成的有机整体。水法规体系的建立和完善是水资源管理制度建设的关键环节和基础保障，主要包括水的立法、水行政执法和水行政司法。概括来讲，水资源管理的法规体系主要作用就是借助国家强制力，对水资源开发、利用、保护、管理等各种行为进行规范，解决与水资源有关的各种矛盾和问题，实现国家的管理目标。

我国在水资源方面颁布了大量具有行政法规效力的规范性文件，如1961年颁布的《关于加强水利管理工作的十条意见》，1965年颁布的《水利工程水费征收使用和管理试行办法》，1982年颁布的《水土保持工作条例》等。1984年颁布施行的《中华人民共和国水污染防治法》是中华人民共和国的第一部水法律。1988年颁布的《中华人民共和国水法》，初步建立了一系列水法规体系，各项水事活动基本做到有法可依，在推进我国依法治水方面取得了突出的成绩。但随着经济社会的发展及水资源状况的变化，出现了一些新情况和新问题，使得其中一些规定不能适应客观实际的需要和社会发展的要求。《中华人民共和国水法》于2002年10月1日起施行，标志着我国依法治水进入全面推进传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，建设节水防污型社会、保障经济社会实现可持续发展的新阶段。新《中华人民共和国水法》规定，开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态用水。因此，水法对于合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要具有重要意义。它的出台标志着中国进入了依法治水的新阶段，其主要有以下几个特点：

(1)强化水资源统一管理，确立了流域管理机构的法律地位，注重水资源合理配置。新水法强化了水资源的统一管理和流域管理，明确规定国家对水资源实行流域管理与行政管理相结合的管理体制，并规定国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，流域管理机构在所管辖的范围内行使法律、法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。

在新水法的许多条款里，也对流域管理机构和有关部门的具体职责做了明确规定，这样便于各流域管理机构和有关部门有明确的分工，又使之互相衔接，便于操作。流域机构的职能和法律地位的明确，必将使流域管理机构在本流域的水资源管理中发挥更加重要的作用。

(2)把节约用水放在突出位置，核心提高用水效率。我国是一个水资源配发的国家，人均占有水资源量只有世界人均占有量的1/4， 随着我国经济社会的发展，水资源缺乏、水环境恶化等问题日趋严重，干旱缺水不仅对工业、农业造成了很大影响，而且也直接影响了人民的生活用水，造成了生态环境的恶化。水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题，核心是提高用水效率，把节水放在突出位置；大力推行节约用水措施，发展节水型农业、工业和服务业，建立节水型社会。

(3)加强了水资源宏观管理，明确水资源规划的法律地位。水资源规划是开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的重要依据。新水法明确规定，开发、利用、节约、保护水资源和防治水害要按照流域、区域统一制定规划，并明确规定规划一经批准必须严格执行。另外，新水法对规划的种类、范围、制定原则、权限与程序等方面做了明确、详细的规定。

(4)重视水资源与人口、经济发展和生态环境的协调。为适应社会主义市场经济体制和水资源可持续利用的要求，新水法在原水法的基础上做了较大的修改，其主旨也由原来的“合理开发、利用和保护水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合效益”变为“合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用”。

(5)适应依法行政要求，加强执法监督，强化法律责任。新水法对国务院水行政主管部门和流域管理机构及有关部门的职责做了明确规定，又明确了水事纠纷处理与执法监督检查范围、内容和程序，规定了水行政主管部门和流域管理机构及其水行政监督检查人员的执法权利和义务，使之能够有法可依、依法行政。另一方面，新水法强化了法律责任，加大了违法处罚的力度，对各种情况下有关部门、单位和个人的违法行为应承担的法律责任做了详细和明确的规定，使水行政执法具有较强的可操作性。

新的水法中规定，水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归该农村集体经济组织使用。国家对水资源实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制，国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。

二、水资源管理法规体系的作用和特点

1)水资源管理法规体系的作用

水资源管理是人类赖以生存和发展的一种必须自然资源，随着人类社会和经济的发展，对水资源的需求范围越来越广，需求量也越来越大。然而水资源又是一种有限资源，因此必然会出现水资源的供需矛盾。这一矛盾的加剧又会带来水资源开发利用中人与人、人与自然之间的冲突发展。因此，必须用法律法规来规范人类的活动，进行有效的水资源管理。概括地说，水资源管理的法规体系，其主要作用就是借助国家强制力，对水资源开发、利用、保护、管理等各种行为进行规范，解决与水资源有关的各种矛盾和问题，实现国家的管理目标，具体表现在以下几个方面。

(1)建立水资源管理的体制。水资源管理是关系水资源可持续开发利用的事业，是关系国计民生的工作，其有效开展需要社会各界、方方面面的配合。因此，就需要建立高效的组织机构来承担指导和协调任务。一方面要确保有关水资源管理机构的权威性，另一方面要尽量避免管理机构及其人员滥用职权。因此，有必要在有关水资源管理的法规中明确规定有关机构设置、分工、职责和权限，以及行使职权的程序。我国水资源管理的法规规定了我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，这是我国水管理的基本原则。同时，科学界定了水行政主管部门、流域管理机构和有关部门的职责分工，明确了各级水行政主管部门和流域管理机构负责水资源统一管理和监督工作，各级人民政府有关部门按照职责分工负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。

(2)建立一系列水资源管理制度和措施。水资源管理的法律法规确立了进行水资源管理的一系列制度，如水资源配置制度、取水许可制度、水资源有偿使用制度、水功能区划制度、排污总量管理制度、水质监测制度、排污许可审批制度、饮用水水源保护制度等，并以法律条文的形式明确了进行水资源开发、利用、保护的具体措施。这些具有可操作性的制度和措施，以法律的形式固定下来，成为有关主体必须遵守的行为规范，更好地指导人民进行水资源开发、利用和保护工作。

(3)建立有关主体的权利、义务和违法责任。各种水资源管理的法律、法规规定了不同主体(指依法享有权利和承担义务的单位或个人，主要包括国家、国家机关、企事业单位、其他社会组织和公民个人)在水资源开发利用中的权利和义务，以及违反这些规定时应依法承担的法律责任。有关法规使人们明确什么样的行为是法律允许的，保障主体依法享有对水资源进行开发、利用的权利。同时，也使得主体明确什么行为是被禁止的，违反法律规定要承担什么样的责任。只有对违法者进行制裁，受害人的权利才能得到有效保障。通过对主体权利、义务和责任的规定，法规对人们从事的活动产生规范和引导作用，使其符合国家的管理目标，有利于促进水资源的可持续利用。

(4)为解决各种水事冲突提供了依据。各国水资源管理的法律法规中都明确规定了水事法律责任，并可以利用国家强制力保证其执行，对各种违法行为进行制裁和处罚，从而为解决各种水事冲突提供了依据。而且，明确的水事法律责任规定，使各行为主体能够预期自己行为的法律后果，从而在一定程度上避免了某些事故、争端的发生，或能够减少其不利影响。

(5)有助于提高人们保护水资源和生态环境的意识。通过对各种水资源管理相关的法律法规的宣传，对违法水事活动的惩处等，能够有效地推动不同群体、不同个人对节约用水、保护水资源和生态环境等理念的认识，这也是提高水资源管理效率，实现水资源可持续利用的根本。

2)水资源管理法规体系的特点

水资源管理的法规体系的特点，除了具有普通法律法规所具有的规范性、强制性、普遍性等特点之外，因其调节对象本身的原因，还具有以下特点。

(1)调整对象的特殊性。水资源管理的法律规范所调整的对象，与其他法律规范一样，也是人与人之间的关系。通过各种相关的制度安排，规范人们的水事活动，明确人们在水资源开发利用当中的权利和义务关系。但是，水资源管理的法律规范，其最终目的是通过调整人与人之间的关系达到调整人与自然关系的目的，促进人类社会与水资源、生态环境之间关系的协调。这也是所有环境法规的最终目的，通过间接调整人与人之间的关系，最终实现对人与自然关系的调整。但是这一过程的实现又依赖于人类对人与自然关系认识的不断深入。

(2)技术性。水资源管理法规的调整对象包括了人与水资源、生态环境之间的关系，而水资源系统的演变具有其自身固有的客观规律，只有遵循这些自然规律才能顺利实现水资源管理目标。同时，要制定能够实现既定管理目标的法律规范，必须依赖与人们对水资源相关的客观规律的研究和认识。这就使得水资源管理的法规具有了很强的科学技术性，众多的技术性规范如水质标准、排放标准等都是水资源管理法规体系中的基础。

(3)动态性。随着人类社会的发展，对水资源的需求不断增加，所面临的水问题也越来越复杂。相关的水问题是在不断发展、不断演化的，因此与其配套的水资源管理的法规必然也具有不断发展、不断演化的动态特性。

(4)公益性。水资源具有公利、公害双重特性。不管是规范水资源开发利用行为、促进水资源高效利用的法律制度安排，还是防治水污染、防洪抗旱的法律制度安排，都是为了实现人类社会的持续发展，具有公益性。

三、水资源管理的法规系统分类

水资源管理的法规体系包括了一系列法律法规和规范性文件，按照不同的分类标准可以分为不同的类型。

从立法体制、效力等级、效力范围的角度来看，水资源管理的法规体系由宪法、与水有关的法律、水行政法规和地方性水法规等构成。

从水资源管理的法规内容、功能来看，水资源管理的法规体系应包括综合性水事法律和单项水事法律法规两大部分。

综合性水事法律是有关水的基本法，是从全局出发，对水资源开发、利用、保护、管理中有关重大问题的原则性规定，如世界各国制定的《水法》、《水资源法》等。

单项水事法律法规则是为解决与水资源有关的某一方面的问题而进行的较具体的法律规定，如日本的《水资源开发促进法》、荷兰的《防洪法》、《地表水污染防治法》等。目前，单项水事法律法规的立法主要从两个方面进行，分别是水资源开发、利用有关的法律法规和与水污染防治、水环境保护有关的法律法规。

此外，水资源管理的法规体系还可以分为实体法和程序法；专门性的法律法规和与水资源有关的民事、刑事、行政法律法规；奖励性的法律法规和制裁性的法律法规等。对一些单向法律法规还可以根据所属关系或调整范围的大小分为一级法、二级法、三级法、四级法等。