社会公共利益受损

1.1.3　社会公共利益受损

城市建设中任何一个确定主体对于其自身利益的追求都是局部而具体的。由于社会公共利益的主体“虚位”，使得因各主体的利益冲突而导致社会公共利益受损时，无人或者没有足够的力量为社会公共利益辩护。理论上，城市规划在提供公共空间产品和公共服务，保护历史文化遗产资源和城市生态资源方面具有重要的责任，而后两者是典型的公共资源，保护这些不可再生资源不被破坏是城市规划公共性的重要体现，也是城市政府的重要责任。但是，在现有的制度环境下，政府并不总是依据公共利益行事，常导致社会公共利益受损。社会公共利益受损主要体现在以下方面：

1）公共物品短缺

政府的一个重要职能就是提供市场无法提供的公共物品，而城市规划作为政府职能就是要保障公共空间产品的供给，这种公共空间产品包括基础设施、公共住房以及其他各种公共服务设施。将本来应由政府提供的公共空间产品和公共服务推给开发企业，结果造成了一系列的社会问题。公共空间是一种公共物品，属于个人与组织的领域性空间，也对社会产生一定的影响，因此空间稀缺性是影响社会福利的重要变量，不合理的空间利用方式及其所引起的空间稀缺性将损害社会总福利。

首先是基础设施和公共服务设施短缺。许多地方政府热衷于那些能够显著改善城市形象的大型工程，比如城市道路、大广场、夜景工程等，而冷落了那些投资巨大但不为人们所注意的公共服务设施项目，如污水处理、垃圾处理、给水工程等。目前，我国城市的生活污水和工业废水的处理率还不到30%，近80%的污水未经处理而直接排放，使得许多城市和周边农村河道、地下水源受到严重污染。

其次是普通住房供给短缺。中国住房制度改革的结果使得绝大部分的市民只能通过购买商品房来解决住房问题，政府将解决住房问题完全推给市场解决，结果造成住房价格快速上涨，大大超过了普通民众的承受能力。实际上，从国际经验看，在城市化过程中政府的一个重要功能是提供公共住房，所谓“公共住房”，就是由政府直接投资建造或由政府以一定方式对建房机构提供补助，由建房机构建设，并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住房⁽²⁷⁾。前几年的经济适用房政策在执行中，由于在建设标准、购买对象确定等方面出现了偏差，使得经济适用房并不能分到那些真正需要住房的人手中。经济适用房政策在实施中发生了走样，成为某些部门和利益集团寻租的工具，导致了一系列腐败问题。为解决困难群众住房问题的廉租房又严重短缺，无法满足广大困难群众住房需要。

2）生态空间环境受损

一直以来，城市规划奉行的是人类中心主义的思想，城市规划的核心目的是解决人类如何更好地生活，自然生态空间环境在规划中只是人类生存目标的附属物，因此，自然与人之间只存在给予与索取的关系。城市规划中的人类中心思想漠视自然，并依据人的主观思维而改变自然存在的价值，这也是生态空间环境不断因为城市的无序发展而被破坏的原因。自然生态空间是城市建成空间得以存在和发展的载体，自然生态空间良性运转将惠及城市中所有人，因而具有利益的社会性，体现为社会公共利益的特征。由于自然这个生命体没有发言能力，城市规划如果不能积极地关注自然生命体的利益，发挥为维护自然生态空间代言的作用，其结果就是生态过程的破坏，生物多样性的丧失，生态环境的退化，生态价值的贬值，最终使社会公共利益受损。

生态空间环境具有典型的公共物品特征，对生态空间环境的破坏主要体现为两种方式：一是侵占公共的生态空间环境资源；二是污染生态空间环境。

第一种方式是某些主体为了自身利益侵占公共的生态环境资源，即生态空间的私有化：公园绿地或自然景观被某些单位和个人用围墙、栅栏阻拦，只供少数人使用或赢利。生态环境优越的区域往往具有优美的景观价值和生态价值，作为一种稀缺资源同时也具有巨大的经济价值，在规划失控条件下，许多本应为大众共享的生态空间被豪宅或星级宾馆所占据（图1.3）。不仅单位和个人会侵占自然生态环境资源，地方政府出于追求短期效益的目的，或出于追求本行政区经济利益的目的，也会占用规划中的绿化隔离带，造成城市绿地开敞空间格局被破坏。侵占生态空间资源的结果，不仅恶化了城市生态环境，规划的绿化隔离带不断被侵占的结果造成了城市空间的无序蔓延，逐渐偏离规划所预想的“组团式”空间形态布局。

图1.3　厦门珍珠湾花园占用公共生活岸线

以南京为例，2001年南京城市总体规划确定在都市区形成“以长江为主轴，以主城为核心，结构多元，间隔分布，多中心、开敞式的现代化大都市空间格局”（图1.4）。要构筑这种多中心、开敞式的城市空间布局，就必须保护好绿色开敞空间系统。这个绿色空间系统包括三个部分：作为基质的城镇组团之间的山林、水体、基本农田、人工防护林，作为斑块的城镇内部的绿地系统以及作为廊道的沿城镇之间的交通走廊和河道水系的绿化带⁽²⁸⁾。2001年总体规划调整实施以来，南京城市空间发展最突出的问题就是空间扩张过程中的无序蔓延对绿色空间的侵占，其中以城南和城东两个方向的态势尤为严重（图1.5），这种侵占同时来自两个方面：一个是主城向外扩张的张力，比如经济适用房占用规划中的绿色廊道；另一个是新城向主城靠拢的吸引力，比如工业园区侵蚀生态绿地等。另外在行政边界地区，受到相邻地区城市化的威胁，生态系统边缘出现破碎化的问题。

图1.4　南京市都市发展区空间规划格局

图1.5　南京城市空间扩展不断侵占绿色开敞空间

第二种方式是由于环境污染所具有的空间外部性特征，某些主体在进行活动获得自身利益的同时，其他地区却要承受该活动对生态环境破坏的代价。如2007年厦门海沧区PX化工项目，该项目之所以会引起广泛的争议就在于项目所在地与城市生活区距离过近。海沧PX项目位于海沧石化工业区，而紧邻石化工业区的东面就是规划中的海沧新城，海沧新城在厦门1995年总体规划中被定为厦门副中心，而在2004年的总体规划修编中被定位为城市次中心。海沧区的功能定位在厦门几轮的城市总体规划中被不断调整，早在1990年1月，经国家批复，厦门经济特区专辟海沧开发区，确定其化工产业的定位，称之为“901工程”，并划定了一个20 km²的化工区。1995年版本的城市总体规划编制当初就是为应对投资巨大的“901工程”而进行的，后来“901工程”因故没有上马，因此海沧化工开发区在相当长一段时间内处于待开发状态，仅有翔鹭化纤等少部分化工企业进驻，化工业未形成气候。2000年厦门提出建设海湾型城市的发展战略，海沧地区的建设发展迅速。2007年海沧新城吸引了大批厦门人和外地人到此购房置业，包括“未来海岸”系列的大小楼盘和公共设施建设不断建成。可以说，PX项目实际上是石化工业区与海沧新城规划上的冲突在现实中的具体表现⁽²⁹⁾。当PX项目动工之后，由于对环境污染的担心导致海沧地区的二手房价格下降，部分购房者要求退房，临近化工区的某中学也面临某些学生要求转学的问题。实际上，石化工业项目建设已经损害临近的海沧新城的居民以及开发商的利益，也损害了与海沧隔海湾相望的厦门本岛居民的利益⁽³⁰⁾。

3）历史文化空间资源受损

历史文化空间资源是整个城市，甚至是全人类共同的文化遗产。但是在行政和资本两股力量的作用下，历史文化空间资源被侵占的事件几乎每天都在上演。许多地方政府往往以发展地方经济、改善城市面貌、改善人民居住环境为由，破坏和拆毁历史街区、文物古迹和风景名胜区，破坏由自己制定的保护规划。如舟山的定海老城街区是浙江省人民政府确定的重点保护街区，舟山市首批历史文化名城（1991年），1997年市政府制定了包括历史文化名城保护规划的《舟山市城市总体规划（1996—2010）》，在第十二章的“历史文化名城保护规划”中，在“重点保护整治地区”中称，根据历史文化名城的要求，结合舟山城市建设的实际，确定东至芙蓉洲路，南至东、西大街以南一带，西至总府弄，北至昌国路，这一区域为绝对保护区。但在规划制定同时，舟山市开始了大规模的旧城改造，拆毁了大片的古街区，旧城区中的北大街、前府街、陶家弄、东管庙弄、芙蓉洲路、东大街和西大街等几条街道上的许多连接成片的深宅大院被拆毁，盖起了一座座玻璃幕墙或瓷砖贴面的高楼，历史文化名城风貌遭到严重破坏⁽³¹⁾。

随着社会主义市场经济体制改革的推进，资本对城市建设的影响日益突出，特别是在城市竞争激烈的背景下，跨国资本与地方政府权力结合。资本天然地具有追逐利润的动机，具有强大谈判能力的资本往往在确定选址、开发类型、开发规模方面，突破城市规划，而有意无意地回避应当承担的责任和义务，构成对社会公共利益的损害。如2002年4月，济南市政府引进世界五百强之首、大型零售连锁跨国企业“沃尔玛”，商场选址位于济南老城中心泉城路，为建设大卖场，济南老城几条蕴涵着丰富人文历史内涵的清代古街被拆除，“大卖场逼退老济南”⁽³²⁾，城市历史文化资源在资本与权力的包围下消失，社会公共利益被漠视。