公共利益是什么

二、公共利益是什么

“凡是能够说的，都能够说清楚;凡是不能说的，就应该保持沉默。”

——维特根斯坦

林立在《法学方法论与德沃金》一书中指出，“千古以来，人类把握世界、欲建立有系统的知识、对事物分门别类、亦划分学科领域或综合研究结论，最喜欢做的事就是‘下定义’。即概括化一类事物，指出其通性、冠之一名称”。⁽¹⁷⁾哈特也认为“作为一种文字上的启示，定义是利用一个独立的词来给出语言上的界说，它主要是一个标明界限或使一种事物与其他事物区分开来的问题”。⁽¹⁸⁾

下定义的关键是承认每个事物都有本质、共性或“共相”，定义只不过是对它们的界定而已，而概念是定义的表现形式。但是，不是所有的人都认为事物是有本质、共性或“共相”的。约翰·L.奥斯丁就认为“共相”是不存在的，因此也不知道概念是什么，定义更无从谈起。⁽¹⁹⁾宣称要以治疗、消除自古以来哲学中的错误与混乱为己任的维特根斯坦，以其著名的“家族相似”理论来阐明被我们使用的概念所指称的事物，其彼此的关系往往像一个家族中有遗传关系的诸成员。例如甲乙丙丁四成员，乙酷似甲，丙酷似乙，但只略似甲，丁则酷似丙，略似乙，但和甲完全找不到相似之处。即我们找不到一个特征能横贯一切被用同一概念所指称(即传统上被认为属于同一类)的诸事物，既没有本质，也造不出定义。我们唯一能做的，只是个别就事论事，对每一个我们所见到的个体，“描述”我们究竟观察到什么。

我们认为，通过否定事物本质得出认识事物只能“描述”不可“定义”的结论是不正确的。马克思主义哲学认为，每个事物都有本质，对事物本质的认识是一个相对真理向绝对真理无限靠近的过程，这是由人类认识能力的有限性决定的。所以，在一定的历史阶段，人类对事物本质的认识仅仅是一种相对真理，这是事物本质难于定义的根本原因。居于此，定义事物的标准有其明确的一面，也有其模糊的一面。首先是定义事物的标准问题总会存在一致和不一致的情况，这决定了标准可能是明确的，也可能是模糊的;其次是标准的边际情况，这会导致不同的看法;最后也是最重要的是语言本身的问题，因为语言本身具有一种空缺，“在所有的经验领域……都存在着一般语言所能提供的指引上的限度，这是语言所固有的”，“规则本身是使用语言的一般规则，而一般词语的使用本身也需要解释……它们不能自己解释自己。”⁽²⁰⁾

所以，“我认识大象，但我不能给大象下一个定义”，“像一个人在熟悉的市镇里能够从一个地点走到另一个地点，却不能说明或指点别人该如何走一样”。⁽²¹⁾“因为许多经验概念——不仅仅是法律概念，有一个非常重要的特征，也即我们无法设立能适用于所有想象得到的可能事物的语言规则。不管我们的定义有多么复杂，我们都不能使得它们如此精确，以至于能够分工适用于所有可能的情况，并且对于任何一个给定的个案，我们都能够明确地指出某个概念能否使用。……因此不可能有对概念最终的或者能够穷尽一切方面的定义，哪怕是在科学中也不能如此。”⁽²²⁾对此，哈特宽厚地说，我们不能要求太高，我们毕竟是人，而不是神。“我们只能够对我们的概念进行再定义或者再精确，以使其在新情况发生时能够符合新的情况。”⁽²³⁾而这里的“再定义或者再精确”，正如他在谈到他的《法律的概念》的目的时所说，“并不在于提供一个符合正确用词方法的可验证的定义，而是想通过提供一种改进了的分析和一个更透彻的理解来促进法律理论的发展”。⁽²⁴⁾

正如布赖斯认为，“基本的法律概念也许根本无法定义而只能够描述”。⁽²⁵⁾而以“利益内容”的不确定性和“受益对象”的不确定性著称的“公共利益”作为一个典型的不确定法律概念就更不可能定义，只可描述了，而且由于公益的变易性导致的边际情况和描述公益的语言限度，对公益的描述也往往是不充分的。“但不能规范性地定义并不代表公共利益不能被认知。”⁽²⁶⁾

所以，我们综合了关于各种公共利益的理论和制度，以公益的受益者数量和利益品质为基本要素，绘制图(1)来加以说明。

图(1)

公益受益者数量的多少是公共利益“公共性”的形式特征。那么，多少人受益才可以称得上是公益呢?德国学者洛厚德在《公共利益与行政法的公共诉讼》一文中提出，以“地域基础”作为界定受益者的人数标准。也就是说，公益是一定的空间内大多数人的利益。虽然限制空间导致一部分公益被排除出公益的范畴，但是，“大多数人”标准却与传统的民主理念契合。“大多数人”标准在形成公益过程中具有巨大作用，也指出了潜在受益者。可是，实际上的受益者不一定是多数人，因此，纽曼在其后的《在公私法中关于税捐制度、公益征收之公益的区别》一文中提出，作为公益形式特征的“公共性”，“也就是开放性，任何人可以接近之谓，不封闭也不专为某些人所保留”。⁽²⁷⁾这时，“多数人”标准就变为“不确定多数人”标准。为了论证“不确定多数人”标准，德国一些学者还提出“某圈子之人”作为公众的相对概念，反推判断公共的标准。所谓“某圈子之人”系指由一范围狭窄的团体例如家庭、家庭团体和成员固定之组织，或某特定机关之雇员等，加以确定地隔离;或是以地方、职业、地位、宗教信仰等要素作为界限，而且成员数目是少许的。由上述定义可以看出“某圈子之人”有两个特征:(1)该圈子非对任何人皆开放，具有隔离性;(2)该圈内成员在数量上是少许者。从其反面推论，对于公共的判断至少具备了两个标准:一是非隔离性;二是数量上须达到一定程度的多数。⁽²⁸⁾

莱斯纳在充分肯定“不特定多数人”的公益同时认为，“可以透过民主之原则，对于某些居于少数的特别数量的私益，使之形成公益”。⁽²⁹⁾即“不确定少数人的利益”。沃尔夫在《行政法》中也把公益分为“一般的公共利益”和“特殊的公共利益”，而“特殊的公共利益”就包含了“不确定少数人的利益”。⁽³⁰⁾“‘不特定多数人的利益’才是公共利益的传统观念和制度运作，随着宪政国家的发展很有所变化，在现代，少数不确定的人的利益也可能是公共利益。”⁽³¹⁾“直接给予社会一般大众利益的行为当然属于行政，但有些行为虽直接给予特定对象利益，但若其最终目的仍在为社会一般福祉，则仍属于行政。例如:救济贫困者固然直接给予贫困者食住，但最终目的则在于维护社会安宁;给予工厂防污设备贷款，固然给予工厂利益，但最终目的是在于维护环境，保障人体健康。”⁽³²⁾国内学者甚至进一步认为，“并非所有不确定多数人的利益都是公共利益。这已为现代宪政国家所证明。有时单纯的多数人利益会导致多数人的暴政，与社会进步、人类发展是相违背的，而不特定少数人的利益符合社会发展的要求也可能是公共利益”。⁽³³⁾可见，公共利益的受益者，多数人还是少数人并不重要，重要的是受益者是否具有开放性或不确定性。

公共利益“公共性”的形式特征是开放性或不确定性，而不是受益者的多寡，这取决于公共利益“公共性”的实质特征:公益的品质。纽曼在上面所提到的论文当中，认为公共利益分为“主观的公益”和“客观的公益”。“主观的公益”就是前面所提到的“不确定多数人”的利益，而“客观的公益”是由国家和社会居于国家任务和目的而应用公权力达成的公益。这样，对公共利益的讨论就从公共利益的受益者数量转向公共利益的品质。⁽³⁴⁾“由于公益系追求公益受益者的福利，这个福利则要以人类的生存关系为其最重要的判断标准。”⁽³⁵⁾所以，一个利益之所以成为公益，是因为它与人类的生存有密切关系，与人类生活基本要素相关，但不是与人类生存有关的都是公益。居于以上标准，我们认为，公益从品质上看，包括以下五个方面:(1)涉及社会文化、风俗、习惯和道德等公益;(2)保护某些私益(自由、生命和健康)的公益;(3)国家任务形成的公益(发展经济、保护环境和公共服务);(4)立国价值与原则形成的公益(法治、民主和基本人权);(5)不确定少数人的值得保护的私益形成的公益。值得注意的是，从形式特征上看，除(5)是符合不确定少数人特征外，其他都是不确定多数人受益的。