何为“公共利益”

二、何为“公共利益”

(一)“公共利益”词解

利益的概念，内容复杂且变化多端，如若寻求一个恒定不变之概念来定义，实属不能。因此在法学上我们称之为“不确定法律概念”。《辞源》中的公益概念为“公共之利益。相对于一个人之私利、私益而言”。由此可见，公益概念涉及“公共”之范围和“利益”之内容。“公益”概念的不确定性，亦因受益对象、公众范围的不确定以及利益内容的不确定造成。

1.“公共”的范围

《辞源》曰:“公共，谓公众共同也。”“公共”这一概念本身，是不确定的。因为人们无法知晓究竟多少私人之集合方能称为公共。德国学者洛厚德于1884年发表了《公共利益与行政法的公共诉讼》一文，主张公益是任何人但不必是全部人们的利益。他为了界定任何人之利益，而不必是全体人的利益，提出了地域基础作为界定人群的标准。德国学者纽曼对所谓公益的概念，也有较精辟及可行性的见解。他认为“公共性”即为开放性，任何人可以接近之谓，不封闭也不专为某些个人所保留。另外，他还提出公益受益人的不确定性。公益是一个不确定多数人的利益。这个不确定的多数受益人也就符合公共的意义。因此，对于公共的概念，在早期，如纽曼所揭示的，以受益人之多寡的方法决定，只要大多数的不确定数目的利益人存在，即属公益。故是强调数量上的特征。而且，以过半数的利益作为公益之基础，也符合民主多数决定少数，少数服从多数之理念。因此，不确定多数人作为公共的概念，直至目前，在一般情况下，仍是广为被人承认的标准。纽曼还提出了将对国家社会有重大意义的目的——国家任务——作为论定公益概念的要素。他提出了这个判断要素，是将判断公益的概念，由主观公益的纯粹数量(受益者)标准转为偏向质方面的价值标准，这被纽曼称为“客观公益”。这种公益是借重国家权力及信赖公权力来达成，原则上肯定公权力所为即是满足公益。纽曼的这种看法，强调公益的目的，强调决定公益在质的方面，可以说是符合现代宪法理念对公益的认定。从法治国家的理念要求而言，是值得肯定的。

2.利益的内容

霍尔巴赫认为:“利益就只是我们每个人看作是对自己的幸福所不可缺少的东西”⁽³⁾，美国学者庞德还把利益划分为“个人利益”、“公共利益”和“社会利益”，⁽⁴⁾依德国学者Walter Klein的分析，德国公法学界一般对利益的解释，不外是一个主体对一个客体的享有，或是主体及客体间的关系;或是在主体及客体关系中，存在价值判断或价值评判等。由此可知，价值是利益的内核，任何一个利益都不能离开主体对客体的价值判断，从这个意义上说，利益概念其实质是价值概念。但价值概念与主体紧密相连，不同主体对同一客体的价值判断仍可不同，故这种价值所形成的利益概念含有相当的不确定性。⁽⁵⁾

既然利益的概念有其不确定性与多变性，那么“客观利益”的概念是否存在?如果没有“客观利益”的存在，还有没有可能存在一个公共的利益?虽然利益的概念具有很强的不确定性，但实际上还是存在某种“客观利益”的。因为利益概念中最重要的就是评价，实际上不但存在个人的评价标准，同样地，也存在使用一个独立于其自身之外，由他人所设定或承认的标准，也就是“客观评价标准”。使用“客观评价标准”来衡量的价值，就是“客观利益”。所谓“客观”是由大多数人之评价而生，在现代民主法治国家中，此客观标准应为法秩序、法制度所包含的目标，针对现存的价值而脱离个别利益主体的影响，对不确定多数人产生效力，同时限制个人主观目标而具有优越性。然而，即使我们可以在客观基础上判断公共利益，但公共利益仍然没有一个放之四海而皆准的内涵，只能是就个别案例为个别解释。

(二)行政征收征用制度中合理界定“公共利益”的必要性

通常宪法和法律由于需要调整广泛的社会关系和社会生活，具有普遍性，往往不得不使用许多具有一定弹性的不确定用语，如“公共利益”、“正当程序”、“紧急情形”等，这些不确定用语能够赋予执法者和法官以解释它们的自由裁量权，其目的在于缓和法律在个案中的刚性，防止僵硬和机械的法治主义以过分的形式公正损害实质公正。但这样做会导致执法者和法官滥用法律解释权，侵犯相对人的合法权益，尤其是在涉及可能限制和侵犯私有财产权的行政征收征用制度中，这种风险会更大、倾向会更加突出。原因如下:

第一，我国的执法者、法官和其他法律人尚未普遍受到共同的基础法律教育和法律训练，法律共同体尚未有完全相同的法律话语，他们各自对“公共利益”的理解会千差万别;

第二，我国的部分执法者和法官的法律素质和人文素质还有待提高，不少人只知机械地适用法律，在遇到法律规定不甚明确或类似“公共利益”一类不确定用语时，就不知道如何应对，甚至一筹莫展;

第三，我国的法律共同体尚未形成稳定的、完善的、可以规范和制约法律人行为的法律制度和职业道德规范，一些法律人在遇到法律规定不甚明确或类似“公共利益”一类不确定用语时，不是运用法治理念，将不确定法律用语与相应法律的目的、原则、精神相结合，灵活公正地处理个案，而是滥用自由裁量权，通过恶意地扩大或缩小相应不确定用语的内涵和外延，以达到为自己或他人谋私利的目的，而这样做乃是以牺牲大量其他行政相对人的合法权益和国家的、社会的利益即真正的公共利益为代价的。

所以在行政征收征用制度中对“公共利益”进行合理界定任重而道远。