损害社会公共利益是构成要件吗

第二节　国家机关的利用要件

一、一般利用要件

国家机关的利用要件是指国家机关利用个人信息必须满足的法律要件，又可以称为一般利用要件。

我国台湾地区“资料法”第8条前款规定:“公务机关对个人资料之利用，应于法令职掌必要范围内为之，并与收集之特定目的相符。”故依该条款规定，国家机关利用个人信息需具备两项法律要件，即职责范围要件(于法令职掌必要范围内)和特定目的要件(与收集之特定目的相符)。这两个要件同时也是国家机关收集和处理个人信息的法律要件。

二、国家机关目的外利用个人信息的八大要件

在有些特殊情况下，法律明文规定了一些例外，在这些情况下，允许个人信息的目的外利用。国家机关目的外利用要件是指国家机关在特定目的之外，利用个人信息必须满足的要件，又称为目的外利用要件。

我国台湾地区“资料法”第8条规定:“公务机关对个人资料之利用，应于法令职掌必要范围内为之，并与收集之特定目的相符。但有下列情形之一者，得为特定目的外之利用:(1)法令明文规定者。(2)有正当理由而仅供内部使用者。(3)为维护国家安全者。(4)为增进公共利益者。(5)为免除当事人之生命、身体、自由或财产上之急迫危险者。(6)为防止他人权益之重大危害而有必要者。(7)为学术研究而有必要且无害于当事人之重大利益者。(8)有利于当事人权益者。(9)当事人书面同意者。”以上九条目的外利用的规定具有代表性。然而，实际上，其第二要件“有正当理由而仅供内部使用”已包含在前文“法令职掌范围内，且符合收集的特定目的”之中，在此重复列出没有必要。因此，笔者认为国家机关目的外利用的八大要件为:法定要件、国家安全要件、公共利益要件、免除信息主体紧迫危险要件、促进信息主体权益要件、免除他人重大危害要件、学术研究要件和书面同意要件。

1.法定要件

法定要件是指国家机关依照法律和政策的明确规定，可以进行个人信息目的外利用的要件。这是国家机关目的外利用个人信息的首要条件，这里的法定，包括法律、法规和政策等规定，其目的是为了确保各国家机关在依法行事、各司其职的基础上，进行必要的协作和合作，因此被赋予目的外利用个人信息的权力。此处的法律，包括所有法律、法规的有关规定，并不限于个人信息保护法的规定，包括我国缔结和参加的国际条约的规定。政策是指国家或者政党为实施特定历史时期的任务和执行其路线而制定的活动准则和行为规范。执政党的政策通过法律程序上升为国家意志后就成为国家的政策。我国《民法通则》第6条明确规定:“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”

2.国家安全要件

国家安全是指一个国家的主权和领土的完整与安全。根据我国《刑法》的规定，我国国家安全包括国家的主权以及现行的政治制度安全。我国《宪法》第28条规定:“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动、惩办和改造犯罪分子。”就具体内容而言，国家安全是指国家的独立、主权和领土完整不受侵犯;国家政治制度和社会制度不受颠覆;国家的统一和民族团结不受破坏;国家的经济发展、科学进步、文化繁荣不受侵害;国家对外政治、经济、科技、文化等平等互利的交往和交流不受干涉和阻碍;国家秘密不被窃取;国家机构不被渗透;国家工作人员不被策反等。总之，国家安全涉及政治、经济、文化和社会生活的方方面面，对这些方面的根本上的侵害，都构成危害国家安全。

国家安全是国家最高利益，国家机关为维护国家安全而对个人信息进行目的外利用，为合法利用。

3.公共利益要件

为公共利益而为的目的外利用须满足以下两个条件:第一，须为增进公共利益;第二，须为公共利益，而不是为集团利益或者少数人利益。公共利益是一个不确定的法律概念，学界也无统一的定义。自从近代民族国家兴起，公共利益(Public Interest)分化为二:一是社会公共利益。它是在特定的历史阶段，与特定的社会生产力水平、具体的社会生产生活方式以及具体的文化传统相关的。社会公共利益往往被淹没在统治阶级利益之下。二是国家制度和国家暴力，统治阶级为维护自身利益而制定的国家制度，以及为维系此制度而必需的国家暴力。第二种公共利益是第一种公共利益实现的手段。笔者认为，部门法上的公共利益与国家利益和国家安全是相互区分的概念，主要是指社会公共利益，是全体社会成员为实现个体利益所必需的社会秩序。国家制度和国家权力是社会公共利益实现的具体方式。在一个民主国家，民主、法治是公共利益的具体评判尺度。

国家机关以增进公共利益的目的而为目的外利用的，为合法。根据行政法的比例原则，国家机关为目的外利用而促进的公共利益，应为“重大的”公共利益，这样可以保障是为了“重大的”公共利益而牺牲了信息主体的利益，才符合比例原则。对于公共利益的认定，法律并未规定统一的标准，应就个案衡量判断。在个案中，判断何为公共利益，应注意以下几点:(1)应以不特定的多数人为主体，仅涉及特定人或少数人的利益，不构成公共利益;(2)是否增进公共利益，应采取客观的标准，不以国家机关的主观目的为标准;(3)对公共利益的判断应以法定为主，法律无明文规定的，在解释上须从严，以免对权利人造成不必要和不合理的损害;(4)在法律的适用上，国家机关因公共利益而限制或剥夺权利人权利的，应给予补偿。

4.免除信息主体紧迫危险要件

为免除信息主体危险而进行的目的外利用，须满足以下两个条件:第一，信息主体的危险为生命、身体、自由或财产上的危险，而不包括其他危险，如政治风险等;第二，须为急迫的危险。如果危险并不紧迫，或能通过其他途径予以解除的，应该尽最大可能选择其他途径。当国家机关知晓信息主体正在面临生命、身体、自由或财产上的危险，超过特定目的利用个人信息事关信息主体的重大利益时，国家机关可以超越目的限制原则的规定，果断采取措施，通过对个人信息的目的外利用，排除危险，保护信息主体的利益。国家机关为了免除信息主体的危险而进行的目的外利用，不要求危险是“重大的”，也不要求是“必要的”，对于信息主体的一般利益，只要是“紧迫的”，即便通过其他途径可以排除危险，国家机关都可以实施目的外利用。

5.促进信息主体权益要件

信息主体权益既包括法律所规定的权利，也包括一般可能获得的其他利益。国家机关目的外的利用个人信息，是为了促进信息主体权益的实现，非为不法。对信息主体是否有利，应以信息主体有无具体的可获得的利益为判断标准，而不能仅仅以后果，即是否得到利益为判断标准。

6.免除他人重大危害要件

为免除他人权益的重大危害而为目的外利用，国家机关须符合以下两个条件:第一，危害不是危险，危害应有客观的标准，而危险则主观判断因素较多;第二，须为重大，一般的危害不在此列;第三，须为有必要，通过其他途径也可以免除的，则不得采用目的外利用方式。他人的权益应包括公权利和私权利，既包括人身及财产等私权和利益，也包括选举等政治权利。为保护他人的权利免受重大的危害，国家机关可以对特定人的个人信息进行处理，此时，国家机关为目的外利用，不是为了保护信息主体的权益，而是为了保护第三人的权益，因此，对第三人权益的保护，信息主体并无“对价”补偿，因此，危害必须以“重大”为标准，并且还要以实际存在的威胁为标准。“必要”的标准，应按照比例原则来认定，应认为若不进行个人信息目的外利用，便不能防止对他人权益的重大危害。若非“重大”危险，即便是“紧迫的”，国家机关也不应为此而目的外利用信息主体的个人信息。对于国家机关主观臆测的“重大”危害而目的外利用信息主体个人信息的，信息主体可以行使个人信息权，通过法律途径获得救济。

7.学术研究要件

为学术研究而进行的目的外利用，须满足以下三个条件:第一，为学术研究;第二，有必要;第三，无害于当事人的重大利益。马克思·韦伯指出，一个学者要想赢得社会的认同感，无论就其表面和本质而言，个人只有通过最彻底的专业化，才有可能具备信心在知识领域取得一些完美的成就。而正是这样的完美成就，推动了人类认识的发展和社会的进步。因此，可以说，学者是社会的大脑。对学术研究的“法外施恩”是很多部门法共同的作为。最为典型的应属知识产权法，根据各国立法莫不把学术研究作为合理使用的一个原因，期待能从先前作品的价值之外创造有利于公众的“额外价值”，目的在于促进科学和技术的进步，进而推动社会的发展。如果没有对学术研究的“法外施恩”，人们就可能阻碍新知识的产生，阻碍社会发展的步伐。在个人信息保护领域，旨在便利学术研究的个人信息收集与传输一般均为各国立法许可的一个条件。一是因为学术研究有助于公共利益，二是因为一般而言学术研究对当事人的人格侵害不大，如《欧盟指令》第6条第1款第2项规定:“如果成员国提供适当的保护，为了历史、统计和学术目的所进行的进一步处理不被认为是与收集目的不符的”。实际上，“学术研究”要件是以牺牲信息主体的个人信息利益为代价的，即允许他们为了社会利益而对他人的个人信息进行有限的使用。但不得侵害信息主体的重大权益，也就是说，在这种情况下信息主体的非重大权益的损害是允许的。

应该注意的是，因学术研究而使用他人个人信息，应尽可能保持匿名化，以将可能给信息主体带来的侵害降低至最小限度。《德国资料法》第14条第2款第9项规定:“为实施学术研究所必要，且依研究计划实施之学术利益显然重于当事人禁止目的变更之利益，而依其他方法不能达成研究目的或需不当耗费始能达成者。”可见，基于学术研究要件的目的外利用，应符合以下两个要件:第一，欲进行学术研究的目的外利用，必先按照比例原则的要求，进行必要的利益衡量，即衡量学术研究的公共利益与禁止目的外利用所要保护的私人利益的轻重，前者明显优于后者的;第二，对于学术研究的使用，国家机关已储存的个人信息是不可或缺的，或另外收集、储存将耗费时间和庞大费用的。

8.书面同意要件

此要件同为“国家机关的收集和处理要件”中的选择要件中的一个，在此不再赘述。

目的限制原则是个人信息保护法的基本原则，目的外利用之要件专为打破该原则而设计，即在符合一定的要件之后，如上述八大要件，就可以进行目的外利用而不用承担责任。但我国台湾地区立法规定的这些要件，比如“内部使用”、“国家安全”和“公共利益”等，极为空泛和概括，授予了相关机关没有限制的裁量权，对目的限制原则构成了极大的冲击。