城市设计实践的实然作用

5．1．1　城市设计实践的实然作用

特定时空范畴的具体城市设计实践作为以特定事件呈现的社会现象包含了两个过程^[1]：其一，对建设环境对象系统建构或改造的“物理过程”，目标是使构建的建设环境尽可能令多数人满意。这在本研究中表现为建设环境公共价值领域质量如何。其二，城市设计实践主体对自己的活动进行组织管理的“事理过程”，目标是通过有效组织管理来获得活动过程的效率，同时追求利益（资源）分配的公平^[2]。

对具体城市设计案例的实际效果（作用）的认定、评判，是通过对城市设计实践结果和实践过程两个方面的分析评价。我们不仅关注案例中的建设环境公共价值领域质量是否提高，而且尤为关注实践过程中城市设计者的角色认知与行为模式。这不是简单判断整个运作机制有效性如何（譬如实施结果是否与规划方案一致），而是检视城市设计者的行为是否基于职业的规范性核心价值，积极发挥专业能动性。总之，本书探讨城市设计实践在建设环境公共价值领域形塑过程中有无发挥正面作用，是一种定性的价值评判。

1）城市建设环境的公共价值评判

在技术内容上，城市设计是对城市／街区概貌中“结构性的相互作用关系”的处理。对于新建街区，城市布局规划的任务就是建立这种相互作用关系；而对于现存街区，它的任务就是维护这种相互作用关系（拉卡茨，1993），上海案例即对应于后者。城市形式上的相互作用关系是社会系统利益关系的视觉反映，因此，城市设计所创造的反映城市特征的视觉符号系统，具有深刻的社会意义和政治意义^[3]。对于新城建设来说，城市设计是预设一个大家（建筑单体所代表的各个利益主体）共同遵守的整体空间形态关系准则，这一游戏规则设置就是以“集体行动”形成具有公共利益的群体。但对于城市建成环境（尤其是历史街区）来说，城市设计则是对任何新建设所产生改变的一种制约行为。历史建成环境自身已存在空间逻辑与风貌特征，此乃公共价值领域。城市设计挖掘并彰显这一逻辑特征，为后来的新建设提供规则，防止其不良影响效果破坏该片区建成环境的原有整体利益。可惜上海案例并未给我们作出更好的示范。但是上海案例中的历史建成区远比许多新区建设案例包含了更多复杂的利益冲突，界定公共利益所包含的多元异质成分也使得城市设计实践者面临了更多的矛盾与困惑。

对上海太平桥地区改造后的新建设环境评价，地方政府、开发商均表示成功，跨国精英使用者、当地新移民以及新兴中产阶层持满意态度；但原住居民、地区周边居民不满意，而上海多数普通市民则对此地表示淡漠，无显著认同感。因此，相对满意者在数量上远远低于相对不满意者，而呈现出鲜明的“社会分层”的需求差异。新建设环境对不同的“公众”，有不同方面、不同程度的满意或不满意。本研究认为，与特定物质环境有各种利益关系的“公众”是多元异质的，要判断建设环境的公共价值必须接受不同“公众”的质询，如果多数群体认为是可以接受的，或者是满意的，建设环境就应视为具有某种公共价值；若仅有少数阶层、群体认可，我们则持否定态度。对于上海案例中公共价值领域总体质量的评估也正是基于此。

同时研究表明，上海太平桥地区环境是西方“现代化”城市发展的示范成果，而从建设环境直接使用者受益群体来看，也是为城市中产阶层打造的精英化社区环境，其“缙绅化”过程明显有一个地方文脉更新与社会空间的置换。而且更为显著的是，上海案例明显表现出对“公共”话语的遮蔽，即“公共利益”是由建设环境形塑的主导者所定义和诠释的。上海太平桥地区的建成环境显示出公共价值领域的不足或薄弱，地方市民与社区成员在建成环境上的公共利益和公众权利未能充分凸显。建设环境所体现的是环境塑造的主导者们所单向定义的“公共利益”或“公共价值”，而城市设计专业者与管理者作为城市设计实践主体，亦参与了这种对“公共利益”的单向诠释过程。上海案例对我们理解在当代中国语境下发达城市的城市设计实践现状具有相当典型的意义。

2）城市设计者的价值选择

（1）专业者的市场理性

在案例中SOM作为专业实践主体，以技术产品和服务满足委托人需求，遵循的是市场经济法则。SOM作为“权力集团”的经济依附者，表现出基于“经济人”或“理性人”的利益追求。SOM的运作目标首先要使设计方案令委托业主满意，其次再考虑其他相关利益群体和使用者的需求，而通常缺乏利益代言人的城市弱势群体的利益则易被忽略。SOM对自身行为效率的追求就在于最短时间、最少投入和最大化产出的“理性人”目标。确切地说，实践中对于建设环境公共价值或物化公共利益的考量，并非SOM专业实践的本能立场。是否或多大程度上注重公共利益，SOM要视委托业主的意图和业主利益视角而定。“他们的专业能力只是用来谋求组织和个人生存发展的必需工具，他们并不必然坚定地站在某个立场上。”（杨帆，2006）城市设计实践只是专业者满足自身生存利益的一类理性活动。甚至专业实践者并未坚称其道德层面的“公益”价值观，却同样为社会所承认，因为技术咨询专业者不是“公共官员”，而是企业（杨帆，2006）。企业化的技术专业者的行为并非“公共行为”，而先天具有私人利益扩张的逻辑起点。

尽管SOM作为跨国公司不能代表本土的技术专业者，但我们认为SOM作为标本的意义在于，其一，全球化语境中的中国大城市，如上海、深圳的大规模城市设计专业实践有相当多数为境外事务所垄断，SOM作为西方文化技术“他者”身份的典型代表，已深刻嵌入当代中国的现代化建设中来。对已融入经济全球化的中国城市而言，跨国资本的频繁流动已成为促进地方经济增长的必需，国际化专业者越来越多地介入资本对“城市空间重构”和建设环境的重塑。其二，SOM们对中国城市设计领域所形成的“国际―本土”的冲击^[4]对我们所谓的实效有显著影响。近年“国际设计机构”的大量商业性活动对本土设计机构（公司）从技术理念到市场营销等一系列运作流程上产生强烈的示范作用。追求市场理性和“丛林法则”已越来越成为本土技术专业者的必然抉择。P．L．Knox（1987，1988）对设计专业者与资本“相嵌”事实的判断，部分解释了当下国内专业者扮演的实际角色。可见，按市场经济规则运作的行为模式成为城市设计专业者企业化行为的主要特征。

（2）管理者的价值冲突

公共部门管理者是城市设计实践的关键性角色，城市设计的规范性实效主要取决于管理实践公共行为。我们对上海案例的城市设计管理实践着重分析，是期望揭示具体社会系统环境中，管理者的角色认知与行为模式根源；研究管理者自身的角色紧张，以及管理者面对外部环境压力的反应，观察他们如何反映出特定的“官僚人格”（Hill，2004）。

在城市设计运作从编制到实施的组织管理“事理过程”中，上海案例表现出“高效率”。客观而论，市场经济发达城市的规划行政管理更注重效能和依法行政（姚凯，2003）。譬如，上海管理者在注重法治和程序性方面很鲜明，虽略显保守，但作为“行政人”是理性的。管理者们清晰地表现出“行政人”的组织角色认知，但较少在张兵所言的职业角色上有所回应。他们“一般认同于自己所在的组织而不是自己的职业”（张兵，1998）。因此，规划管理者对自身定位主要是“公共官员”或“公务员”的角色范畴。而城市设计（规划）管理工作仅体现在“业务”的特殊性或者专业技术要求有所不同。

尽管对组织的制度理性服从是任何一种职业道德所要求的，但我们在实证研究中对城市设计实践过程的评价准则更侧重于规范性的“公益”价值取向，而非组织要求的管理效率^[5]。换言之，本研究对实践的价值评判更注重“公平”价值，而反对以效率牺牲公平的“发展挂帅”价值观。社会不同利益成员，尤其是缺乏代言人的弱势群体的利益诉求应体现在实践者的思考和履践行为中。

实证研究指出，尽管上海案例中太平桥地区建设环境公共价值不够理想，但城市设计管理实践在建设环境形塑过程中，仍在种种制度和非制度性力量束缚下发挥出实际能动性。至少管理者在既定空间利益格局下，从具体操作的技术角度弥补了若干不足（如对“新天地”规划管理过程）。虽然我们观察到管理者并没有多少可以发挥专业能动性的操作空间，或者说管理实践已基本被政治过程“工具化”了，但若就此否定管理者具有的“公共理念”，也是不符合事实的^[6]。他们作为具体行政操作基层的技术官僚，在与开发商的互动过程中是基本尽职的。我们必须坦承，若缺乏这一规划管理与城市设计控制，太平桥地区建设环境必将更加“布景化”和“离散化”，可能会对周边旧区城市历史形态产生更大破坏，这是资本的一贯本性使然^[7]。的确，“城市设计不一定能创造出高品质的建设环境，但至少可以避免坏的建设结果出现”。城市设计担负着为各种影响城市环境的建造行为提供共同准则的任务，其功能不在于确保产生最好的城市形态，而在于防止最差的城市形态的出现（郭明等，2002）。就此，我们对上海案例的城市设计管理实践予以客观的评价。

在上海案例中我们观察到“公共官员的生存机制”，规划部门管理者面对外部和内部层级组织的压力，出于“自我保护”的需要，既表现出对规则的依赖又有选择地执行组织规则。管理者主要是将城市设计方案（更确切地说是一项政治决策）进行有效的目标管理和实施组织，从而满足决策者的空间意图。但事实上在管理实践中，管理者也有相当的“自由裁量权”和自主权力，尤其在国内一般都是“判例式”^[8]的规划管理。严格说，管理者是在向开发过程各利益团体提供具体的公共服务过程中来具体判断“什么是符合公共利益的”，但也因此可能存在为“个体利益”而将权力异化的寻租空间。

一方面，城市设计管理者作为基层行政管理者，并无权决定一个案例的基本利益格局及其在建设环境上的分配，这样的利益分配过程是政治的（杨帆，2006）。“公共官员的生存机制”也决定管理者行为必须对组织规则和政治决策负责，为了不“出错而处于不利地位”，他们特别依赖规则，甚至实施一项他不同意的政治决定（Hill，2004）。另一方面，在管理者专业化的表达和传递政治决策过程中，我们的确可观察到管理者“与开发过程利益团体直接互动时有博弈的运作空间”，拥有相当的“自由裁量权”来维护他们所认为是“公益”的对象，而不是轻易会被利益集团的意图左右^[9]，除非政治决策者直接介入行政管理而替代管理层的决策工作^[10]。因此，管理者发挥能动性的空间是客观存在的，而且是社会政治制度赋予规划管理职业合法权威的具体体现。

上海案例中管理者虽主观抱有积极性，但由于地方的市、区政府领导介入使管理者的权力空间受到压缩，主要成为“工具化”、“以走程序为主”的技术官僚，难以维护职业理想。“公共官员的生存机制”迫使他们追求“不出错”而对管理过程的程序特别重视，“管理手段被当做管理目的来运用”^[11]。管理者在城市设计编制到实施的“事理过程”中，在组织压力下，效率成为管理者作为公共官员角色认知的首要目标，而“公益”的价值取向只能依附于执行政治决策所具有的“正当性”之中。

上海地方管理者在制度环境中除了效率并无更多选择。我们认为，除了规划管理者对自身是公共官员的角色认知以外，可以行使合法权威的空间也是制约其能动性发挥的客观因素，制度环境因素往往使得管理者的价值选择被异化^[12]。管理者们对“行政人”组织角色的认知相当一致，在具体情境下管理者都有职业角色与组织角色的冲突感，并尽可能地以一种“平衡模式”来维系自身的生存空间。管理者既期望获取“规划师”核心价值的规范性职业需求，又要满足“行政人”角色必须服从的组织理性与制度理性。而在外部环境不允许或存在制度性与非制度性的障碍条件下，管理者通常会倾向于选择后者。规划部门管理者作为公务员，他们“至少抱有一定工作理想，但是公共服务的性质，使他们很难接近他们所从事工作的理想。大量的问题和需要完成的事务，短缺的资源，加上方法的不确定性和委托人的不可预见性，将他们作为服务供给者的热情击得粉碎”（Hill，2004）。城市设计管理者的角色紧张是显而易见的。

3）城市设计实践的实然作用

上海案例研究为国内市场经济发达城市中的城市设计实践现状的认识提供了经验基础。城市设计在运作机制层面表现出有效性^[13]，同时我们作出了实效的判析：

（1）建设环境公共价值领域存在若干缺陷和不足。

（2）城市设计专业者在实践中对于建设环境公共价值或公共利益的考量程度，要视委托业主的意图和利益视角而定，维护公共利益并非专业者的本能立场。

（3）城市设计管理者具有职业角色与组织角色的冲突感，他们的规划师职业倾向于“维护与增进建设环境公共价值”的规范性价值选择，并具有主观发挥专业核心价值的能动性；但当其面临“公共官员的生存机制”挑战时，这一核心价值又容易被弱化而依附于效率优先的组织压力和政治决策的“正当性”之中。

因此，城市设计实践主体的价值选择与能动性因素变化，都显著影响城市设计在建设环境形塑过程中可能产生的实际作用。这一方面可能导致以“维护公共利益”的专业名义而在建设环境形塑的“政治过程”中积极扮演与权力集团“合谋”的角色，致使建设环境公共价值不足，而主动成为“发展主义”之工具；另一方面也可能设法帮助建设环境形塑的“政治过程”决策者减少有失公平的行动，而在发展效率优先^[14]下尽可能谋取大多数人的利益的相对平衡，尽量将开发活动对公共利益的负面影响减小到最低程度（上海案例表明这完全是可能的）。我们坦承，当代中国社会经济语境下，城市设计实践在建设环境形塑中不可避免地作为“工具化”角色的同时，实践主体的确具有发挥职业合法权威的主体能动性^[15]。这两种实际作用在城市设计实践中是不同程度并存的。

对上海个案，“实然的城市设计”是否达成“维护与增进建设环境公共价值”的规范性城市设计目标，实证研究给予城市设计综合实效评价。我们借助对个案的“过程―事件”研究，评判城市设计在建设环境形塑过程中所产生的实际作用，目的是为了对当代中国语境下的本土城市设计实践状况有基本的理解。而我们在上海个案判析基础上欲对本土实践的整体层面予以有效或失效、成功或失败的论断，都难免会失之于绝对化。因此，本研究中作为事件的个案并非是用来归纳得出某种具有普遍意义的实效论断，而是在于通过个案分析，帮助我们初步厘清当代中国社会系统环境中城市设计实践开展的真实逻辑。