城市设计实践的“正当性”

2．3．2　城市设计实践的“正当性”

城市设计作为一种“有目的”的社会实践，主体“自身利益”的追求是城市设计实践者的自然行为动机。但城市设计并非一般的经济（商品交换和生产）活动，而是一种特殊的技术与行政行为，包括专业实践与管理实践。城市设计之所以在社会建制中依附于规划建设管理体系存在，是源于社会的集体需求并通过社会政治制度与行政机制对其赋予公共权力。因而，城市设计是作为对城市建设相关主体行为的“合法”公共干预，在社会系统中获得其存在与发展的正当性，“维护公共利益与城市环境整体利益”是其实践正当性的唯一指向，而非个体的“自身利益”追求。这就使实践者在“追求个体利益”与“维护公共利益”之间面临伦理困境。

1）建设环境公共利益的界定

市场经济下开发活动中，社会公众、政府、开发企业、使用者各方在建设环境上的不同利益（包括现实利益与预期利益）有明显冲突，而“公共利益”又包含、分化为不同层次公众的多种利益。城市设计者塑造环境形态的过程即为协调、干预各方利益实现的过程，在此过程中也实现城市设计者的自身利益。我们必须廓清城市设计欲维护的“公共利益”为何，如何界定。所有这些利益关系都是围绕城市开发与建设环境的“生产”活动展开的。

所谓公共利益是一个社会群体存在和发展所必需的，该社会群体中不确定的个人都可以享有的社会价值（颜毅艺等，2004）。公共利益表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的利益需求。建设环境的公共价值领域正是对公共利益所在的一种具体表述，这是建设环境中与社会公众具有“公共价值”关系的物质和非物质领域，包括土地使用、道路交通、城市公共空间、城市历史文脉、城市公共意象，包涵一定社会群体存在和发展所必需的、该社会群体所有人都可以享有的社会公共价值。同时，公共利益与一定地域内的每个人都直接相关，是具有范围、层次的共同利益（石楠，2004）。建设环境的公共利益也表现为一定地域内公众对建设环境公共价值领域的多层次、多样化和整体性的利益需求。

尽管建设环境公共价值领域的内涵与外延超出了经济学的公共物品概念（王世福，2001），但其仍具有公共物品特征^[74]。典型的物质要素如公共空间、历史文化街区、城市步行环境、公用环境设施等，具有公共使用价值；非物质要素如城市意象、场所感、地域文脉特色等，具有社会文化、生态和审美等综合价值。事实上，虽然建设环境中大部分构成要素都属于私有（个人或团体）产权，属于“私人物品”（如各种建筑空间、私家庭园等），但建设环境公共价值领域确是城市每个市民都可以公平享用而不影响他人享用的，这是社会公众共同的生理、心理与视觉的经验范畴，形成对一定地域内多数社会成员具有实际的效用和共同利益。城市公共环境即为物化的公共利益，法理上对其主张则体现为公众权利^[75]。我国《宪法》第二十六条规定：公民有在良好、适宜、健康环境中生活的权利。公民环境权^[76]是公民对环境利益享用的合法资格，这是保障公民身体健康的首要条件。

但是这些对建设环境公共利益的理论界定，并不能解决城市开发中的现实问题。类似于整体利益与局部利益、长远利益与眼前利益一类的冲突，在不同地方和不同时期仍会激烈争论。如何实际界定建设环境的公共利益呢？恐怕只能通过公共选择的机制，即大家坐下来谈判、协商、讨论、妥协（颜毅艺等，2004）。张兵（1998）认为，规划职业界定公共利益的过程内在于规划实践，这个途径包括与各种利益主体积极互动、要求规划职业的独立价值判断、针对规划师的独立判断展开多方辩论的过程。因此，在实际操作中，界定具体的建设环境公共利益应首先架构一个多方利益主体可以进行平等对话和交流的平台，其次需要城市设计者基于专业对整个价值系统和价值等级结构有独立判准。前者主要是一个社会制度环境的问题，非城市设计者完全可以控制的，但城市设计工作确实可以起到积极的中介和桥梁作用，促成多种利益主体一定程度的对话是完全可能的；后者则是城市设计者依凭自身职业道德对社会价值体系的“价值排序”，何者利益优先，优先多少，何者属于或不属于公共利益的判准。界定建设环境公共利益的过程，实质就是城市设计者的道德实践过程。

2）维护建设环境公共利益

为什么城市规划要管理土地用途和开发强度？为了使一块土地的开发不要影响其他土地的利益实现。对空间形态的规划管理是城市设计管制，城市设计管制正当性在哪？就其中最常见的建筑管制来说，除了通风采光，每一地块上的建筑的体量、风格、材料、色彩都对周边环境有很大影响，这不仅仅是美学（视觉）的，更有经济利益上的影响。显然，一幢外貌不协调的建筑产生“经济负外部性”会减损整个街区的建设环境品质，贬低周边建筑的市场价值，这就是破坏建设环境公共利益。私人资本个体化生产的建设环境与城市整体环境公共利益在本质上是冲突的。建设环境经常被赋予种种商品化形式，目的是为获取更多货币资本，造成建设环境杂乱无序、品质低劣。“符号化资本必须彰显自己，而注定不可能融于城市文脉。”（Clarke，1989）社会公众和相邻物业所有者的利益受到侵损（如和谐的整体城市形态被破坏，历史街区环境受商业建筑风格冲击等等），导致建设环境公共利益的缺失。

建设环境公共利益如何实现？首先市场仍是不可缺少的方式。现代社会经济结构已赋予市场一种支配性力量，以西方古典经济学的观点，虽然各个投资、开发企业不是抱着实现公共利益的目的去从事私人开发，但实际上增进了社会的整体福利。尤其是，建设环境公共物品主要是通过市场开发的建设行为才得以形成。当前政府已不再作为市场开发的建设主体^[77]，政府在向社会提供建设环境公共物品的同时，将公共物品的直接生产^[78]（具体投资与建设）交给了市场，政府仅作为监管者^[79]。但纯粹依靠市场行为又不能完全解决公共利益问题，市场经济下“理性人”的资本营建活动不可能主动对城市／街区整体环境负责^[80]。私人开发利益的获得（实现建设环境的交换价值）很可能对城市整体环境品质与空间形态造成“负外部性”，侵损周边地块利益群体的（经济、美学）利益和市民的公共利益。开发商与公众（社区）的利益冲突难以通过单纯的市场机制解决，市场经济在提供“建设环境公共物品”上表现出“市场失灵”。城市设计控制即为政府公共部门维护建设环境质量的监管手段，防止企业开发行为产生的社会成本，对公众和其他利益主体造成的“负外部性”而导致社会不公。至于社会的力量，理想的是社会主体可通过自主的协商谈判来达成公共利益，但国内的社会制度下尚不可行，而且实际可操作性不强，民主成本太高。即使在西方民主国家，对公共利益的维护也最终还是依赖于政府公共部门，只不过市民的影响力较大。

由此可见，公共利益的需求与个人对私人物品的需求区别在于，后者可以通过市场自由选择、自主决定，前者则需要集体行动和有组织的供给方式才能得到满足。建设环境公共物品供给者一般而言是表达和综合选民需求的政府，其主要作用是干预、管理、监督生产者的生产活动。城市设计是政府干预、监管公共物品生产的行政手段之一，政策、法律、财政机制则是建设环境公共物品有效供给的必要保障。

为维护建设环境中的公共利益，城市设计公共干预承担起持续提供“建设环境公共物品”的职能，弥补市场失灵。开发过程中，“供给方”^[81]行动者成为城市设计的公共干预对象。城市设计管理者从城市景观、空间形态和功能交通等城市设计要求方面，对开发商和建筑师的设计行为进行约束和引导，以消除其对周边城市环境的“不良外部性”负面影响，而尽可能地为城市公共价值领域作贡献。规划管理部门要求获得“规划收益”（planning gain）^[82]，如公共开放空间，对基础设施有所贡献，提升环境艺术水准。通过协商，公共部门还会鼓励或要求开发商投入更多的时间和资金来提升开发品质^[83]。

因而，只有通过政府公共部门进行城市设计干预才能弥补市场失灵，确保建设环境公共物品的持续供给和生产，此乃城市设计公共干预的必要性所在；城市设计管理作为公权力行为，是否符合并唯一指向公众在建设环境中的公共利益与城市整体利益，此乃城市设计者实践的正当性所在。