城市设计的实践过程

3．2．1　城市设计的实践过程

本书绪论中将城市设计实践定义为：以政府公共部门和城市设计专业机构为主导的运作主体（由多方社会行动者——公众与利益集团参与），以塑造建设环境公共价值领域为对象的社会实践活动。主要包括城市设计专业实践和管理实践。

1）专业实践指“公共政策化的技术过程”

城市设计专业者在实践中运用专业化的思维与技能，从城市功能、文化艺术、社会经济与生态环境等多方面进行形象和抽象的技术方案创作与表达，为城市设计实施工具（如城市设计公共政策、指引、纲要）的制定、调整和完善提供技术支撑^[19]。

2）管理实践指“技术化的公共行政过程”

规划部门管理者在实践中将城市设计作为一种政策性的行政管理手段，通过对城市设计实施工具（如城市设计公共政策、指引、纲要）的制定和实施执行，来有目的地控制与引导城市开发建设活动，亦即通过具体的行政管理过程来实现对建设环境塑造的公共干预。

庄宇（2004）将城市设计运作过程（按时序）分为城市设计的编制阶段和实施阶段。“城市设计运作是依据城市发展目标，确认城市形态环境的设计概念和原则，通过相关的政策、图则、指导纲要和管理政策等工具加以实现的过程。城市设计的运作是城市设计从编制到实施的完整过程。”（庄宇，2004）刘宛（2000）则指出城市设计实践过程包括总体策划、设计组织、实施执行、运作维护四个程序性阶段，每一阶段都是参与城市设计过程的主体之间复杂的互动过程。“城市设计的具体实践活动从强调固定的空间结果到强调对于发展建设的组织过程，从专业设计活动到商业活动、政府行为、开发活动以及规划设计的综合。”（刘宛，2000）由此可见，城市设计实践过程包含了广泛的社会活动领域。由于实践过程牵涉大量代表不同角色和利益的社会群体，因此逐渐被看做一个社会实践过程（刘宛，2000）。但刘宛对于城市设计实践过程的概括过于宽泛，从设计、管理到建设，似乎无所不包，而等同于建设环境的塑造过程。因此，本书较认同庄宇“编制阶段”和“实施阶段”两分法，但仍借鉴刘宛的“运作维护阶段”。

刘宛（2000）的城市设计“总体策划阶段”在中国难以实现，因为在项目的策划阶段一般是由政府、开发商和计划、土地部门进行掌控，城市设计者或职能部门难以介入；王世福（2001）也曾构想城市设计在城市建设管理体系中（如立项审批、两证一书管理）的全过程和各个环节的介入（当然介入程度不同），以确保从城市整体空间到局部地段都能形成理想的城市形态和景观环境。但城市设计本身在中国城市建设管理体系中能独立设置一个职能部门已很少见^[20]，城市设计（编制、审批、实施）的制度化更远未形成，所以国内当前对立项审批、两证一书的规划管理主要还是依赖于法定的城市规划体系（总体规划、控制性详细规划等）；而城市设计管理工作主要依赖于“设计审议”（design review）和“设计控制”（design control）手段，对建设环境（尤其是对重点地段）组成要素，如建筑、环境工程等的方案审查（一般有城市设计指引作为法规或行政依据）。因此刘宛和王世福的全过程设想过于理想化。

无论是“专业实践的技术过程”还是“管理实践的行政过程”，城市设计专业者和行政管理者都表现出“自上而下”的公共干预行为。这两种过程交互体现在组织编制、实施执行与维护管理的每一阶段，只是侧重程度不同。

1）城市设计的组织编制

规划管理部门负责组织编制，设计机构（技术部门）负责编制技术方案。编制过程的工作内容又可分为“调查分析与预测”、“设计目标的形成”、“概念设计与评价”、“编制实施设计”四个次阶段（庄宇，2004）。这一阶段的核心问题是“编制的依据和目标为何”。庄宇（2004）指出，“城市设计运作的目标是城市发展目标在专业领域的转译，也是综合设计地域中城市发展的现状及问题，针对形态环境作出的发展要求和行动纲领。”这意味着城市设计编制首先应体现政府的目标取向，“城市发展目标”与“城市发展现状及问题”共同构成城市设计编制的前置条件，既为动力，又是制约。

负责组织编制的政府规划管理部门，作为执行政府空间政策层面的具体职能部门，在筹划某个城市设计项目之时，首先确立城市设计基本目标，顺应经济社会的发展方向，有效支持、推动政府的城市发展政策，实施政治意图。换言之，城市设计目标或行动纲领并非主要由技术编制部门来决定，而是配合规划管理部门，实施政府发展目标所预设的空间发展构想。而“城市设计目标的确立”与“城市发展现状及面临问题”是否具有内在逻辑的一致性，或空间目标的选择与现实社会发展方向是否真正吻合，则决定了所编制方案的基本“价值”^[21]。

技术编制部门的主要任务则是将这一目标构想，通过专业思维与技能（当然也必须综合发展现状及问题），针对物质空间环境作出具体设计。城市功能、文化艺术、社会经济与生态环境几个方面都是方案创作必须考量的。编制阶段的专业语言向政策性管理语言的转译也是重要的技术过程之一，即提高城市设计的“可操作性”^[22]（金广君，1999；王巍，陈岩松，2001；马武定，2002；王唯山，2002；庄宇，2004）。

同时，编制阶段也是公众全面参与的最佳时机，公众参与有利于城市设计实践确定问题、需要及重要价值；发现思想，解决问题；收集人们对议案的反应和反馈；对被选方案进行评估；解决冲突，协商意见（刘宛，2002）。而此时有开发意向的企业亦有可能介入编制过程，但这种介入产生的影响具有“两面性”。编制者应该充分考虑到城市设计的市场开发因素及其合理利益诉求^[23]，没有良好的市场力支撑，城市设计是无法实施的；但必须警惕开发企业作为利益集团的负面导向，防止私人利益渗透和异化编制过程与结果^[24]。政府公共部门组织编制的城市设计是典型的“公共项目”，要保证其公益性，就必须确保编制过程中政府与规划管理部门的主导地位，要保证编制成果满足和体现公共部门所代表的公共利益价值取向。

政府规划管理部门主导（专业技术机构协助）城市设计的组织编制阶段，从目标确立到概念设计形成，直至管理工具的技术完善，都发挥了公共干预职能而表现出显著的政府行为；而利益集团与公众则主动或被动地参与到城市设计编制过程中来，影响到编制的决策结果。

2）城市设计的实施执行

城市设计的实施是对城市开发进行城市设计控制的公共干预全过程。这一阶段是把城市设计对形态环境综合组织安排的意图、理念，通过行政手段对城市建设活动进行控制引导而付诸实践的过程（庄宇，2004）。在具体运作实践中，主要由规划管理部门对各利益团体的开发案进行设计控制（design control）和设计审议（design review），进行城市设计许可，并对其建设活动的全过程进行管制。

城市设计控制针对具体的利益团体建设行为，这一阶段是城市设计运作是否有效的关键环节。城市设计实施对象是建设环境形态，但实质上涉及城市各种利益的分配、协调和平衡关系。城市设计关注建设环境的“公共价值领域”，它所维护的诸如公共空间、史迹保护、景观质量代表公共利益，对土地开发商行为造成限制和“某些预期利益损失”。如果说“城市规划领域可以分配的最重要社会资源是城市土地的开发权以及在城市土地使用关系上建立起来的城市空间关系（这是各类利益集团为实现自身利益而进行建设活动的基础），城市规划的实质是对社会经济利益关系的调整”（孙施文，2003），那么城市设计正是主要在“城市土地使用上的城市空间关系”这一层面，发挥对公共利益和各利益团体之间的利益协调分配作用。“空间关系”如何作为城市设计可分配的重要社会资源？我们认为，如同城市规划分配土地资源是基于城市整体和长远利益的土地使用综合效益，城市设计对“空间关系”的分配也是基于城市空间应具有的整体利益平衡。简言之，任何一项开发都可能对这种平衡造成破坏，对周边空间环境产生“负外部性”^[25]，使一部分团体受益，而使另一部分受损。“公共价值领域”即是建立在“空间关系”整体利益平衡基础上的特殊的“公共物品”。除了对于历史街区、公共空间等既存的公共价值领域应积极维护，城市设计还应更多地考虑如何通过对各个利益团体不同开发项目的空间组织、安排、协调，来有效形成新的建设环境公共价值领域。城市设计的价值就在于它在城市动态变化的（开发）过程中适当安排新的结构元素的能力，从而促进建设环境公共价值领域的健康发展。

为获得高质量的公共价值领域，城市设计实施对附着在“空间关系”上的开发利益的分配、协调，究竟应使用刚性的控制，还是弹性的引导方式，国内已有学者对此进行探讨（唐子来，付磊，2003；王世福，2001）。就当前中国城市建设环境混乱无序的整体质量而言，笔者认为，城市设计管理应被赋予更多的刚性和法定职能，因为当前的规划管理经常表现出“更多顾及了利益集团对开发利益的追求”，而不是“未考虑其利益诉求”，以至于造成建设环境的显著“片断化”（fragment）和“无序化”^[26]。在中国规划管理技术水准和公务员素质尚待提高的情况下，对规划管理水平提出更高要求的弹性指导原则^[27]应谨慎使用。

城市设计的实施是城市设计最重要的实践内容，规划管理部门主导了城市设计的实施执行阶段，对城市开发建设活动进行城市设计管制。同时，城市设计的专业理念、方案付诸实施，又必须依赖于企业的开发建设过程（包括工程设计）。规划管理者与不同项目开发者、建筑师的互动产生了一系列“空间结果”，共同（但不是同时）塑造了地方的建设环境形态。而对于这一阶段的公众参与，西方国家和中国则有不同程度的参与可能。

3）城市设计的维护管理

城市设计的运作维护阶段是规划、市容、园林、工商、市政等等多管理部门共同对建成环境进行经常性和制度化的维护，应避免重开发、轻管理的毛病。同时企业、市民也应积极协助，自觉维护良好的建设环境。

此外，城市设计专业者和管理者应基于使用者空间行为的观察分析，评估城市设计目标实现的程度和存在的问题，进行实施反馈和城市设计修正，并对建成环境作必要的、合理化的修改。这一阶段包含对城市设计实施后的建设环境效果进行评估，主要运用建设环境评价方法（methods for built environment evaluation），如使用后评价（post occupation evaluation，POE）^[28]。这是以使用者价值为标准的建筑环境评价方法，收集使用者（个人、一定范围社会群体等）在实际生活状态下对建设环境的评价信息，利用科学分析方法如统计分析，得到社会需求与设计环境间的相互关系信息。分析结果反馈到城市设计中，为增进设计质量、设计管理及政策规范的制定提供科学依据。这种对建设环境的效果评价和使用信息反馈可完善城市设计，总结实践经验。POE方法对于本书所进行的建设环境公共价值领域质量评价（主要采取定性分析）也有相当重要的借鉴作用。

那些由政府投资的公共环境，还必须有运营上的考虑，使之在经济上可运转。如对城市广场、街道、公园等公共空间的建设环境的维护费用，完全依赖于财政投入常常不可行^[29]，这就涉及如何运用公共设施（公共产品）的市场化融资手段，使建设环境建成后进入一个良性运营阶段，否则由于公共产品非排他使用的“哈丁困境”，城市设计实践的物质成果常易被破坏。但同时又必须警惕公共产品的市场化运营可能产生的使用性质“私有化”问题^[30]，这亦是当前城市经营理念中的一个误区，即对于建设环境的投资、运营、维护，政府的管制角色不能缺席。

维护管理是城市设计实践必不可少的实践环节，实践成果只有依赖必要的制度化维护管理才可获得保障。而除了企业积极参与和市民良好配合，政府公共部门在维护管理中必须起到主导作用，以防止“完全市场化”。此外，评估反馈也是城市设计专业者与管理者的重要任务，对城市设计实践成果进行阶段性总结和检讨，获得环境使用信息，对建设环境作进一步完善。