9.1.1 社会风险
20世纪后半期，社会风险逐渐被社会学界所关注，西方许多著名的社会学家如贝克、吉登斯、卢曼等都对风险进行了深入的研究，形成了有关风险的社会学理论。它的基本假设是：我们正从一个现代化的社会进入一个新型的风险社会；现代化的科学技术发展和工业化推动使人类进入一个过去所陌生的世界；现代化逻辑本身所产生的新的社会风险，完全不同于传统的社会问题、社会矛盾和社会冲突。过去的生活经验、技术手段和组织制度已不足于使我们防止、规避和应对新的社会风险的威胁。许多西方学者认为，进入现代化的一定阶段后，必然伴随着社会风险的增长并进入风险社会，风险是现代性的基本要素。贝克认为，当前现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一种崭新的形式——（工业的）“风险社会”。吉登斯也认为，风险概念标识了现代社会与前现代社会的根本差异。在自然和传统消亡后生存的世界，其特点是从“外部风险”逐渐向“人造风险”转移。
我国学者普遍认为，随着社会的发展，我们过去对社会安全问题的认识有了新的变化，现代社会开始出现一种新型的社会风险。关于传统社会安全，从政法工作角度分析可以归为六种：一是“三股势力”，即暴力恐怖、宗教极端、民族分裂势力；二是社会黑暗势力，即黑社会；三是危害社会治安的刑事惯犯；四是贩毒集团；五是邪教骨干；六是各种敌对性质的非法社团问题。在我国传统的社会安全领域，这六个方面一直是人们关注的焦点。但随着2003年“非典”疫情的出现，人们逐渐开始意识到现代社会出现了一些新型的社会风险，这些风险不仅存在于传染病领域，而且还包括现在的金融风险、新型传染病风险、恐怖袭击风险、网络病毒风险、核风险、化学物种风险、生态环境风险和各种非传统因素造成的城市混乱风险等。这些新型的社会风险与传统的社会安全问题相比具有扩散性、不确定性等特点，解决起来也要比传统风险复杂得多。从社会风险影响社会结构和社会运行的角度出发，可以对“社会风险”作如下分析：
（1）社会现代化进程的快速发展、社会的日益复杂化以及社会能量的空前积累，特别是信息化和全球化过程的不断发展，给人类社会带来了很多的不确定性，这种不确定性是前所未有和不断扩散的。现代化进程的加快为人们提供了很多的机会，但也带来了无数的社会风险。
（2）社会风险来自各个方面，包括社会结构的畸形化和各个阶层之间利益的冲突所带来的矛盾、各阶层之间贫富差距的不断扩大、政治体制的不合理和不完备、社会经济的畸形增长、技术的片面发展和人才的流失和断层现象及缺少高层次的技术人员、文化的滑坡和文化传统的不断流失、环境生态的损害和污染等。
（3）社会运转过程中存在的风险一旦演化为突发性事件，在现代社会的基础上，这些突发性事件就会以前所未有的速度和空前的规模扩散到整个社会，甚至有可能会扩散至国际社会这个更大的舞台上。
（4）在政治上，因为需要有一套新的思路和方法对现代风险进行管理和控制，使社会风险对现有的社会制度和社会组织产生了很大的挑战，这要求对政府体制进行重新整合和调整。
基于以上描述，本书在以下意义上使用“社会风险”的概念：社会风险在广义上是指一种导致社会冲突、危及社会稳定和社会秩序的可能性，是一类基础性的、深层次的、结构性的潜在危害因素，会对社会的安全运行和健康发展构成严重的威胁。一旦这种可能性变成现实性，社会风险就会转变成公共危机。广义的社会风险是一个抽象的概念，它涵盖了生态环境领域、政治领域、经济领域、社会领域和文化领域的各种风险因素。在狭义上，社会风险是指由于所得分配不均、发生天灾、政府施政对抗、结社群斗、失业人口增加造成社会不安、宗教纠纷、社会各阶级对立、社会发生内争等社会因素引起的风险，仅指社会领域的风险。
社会风险与公共危机的关系表现在：社会风险是因，公共危机是果；社会风险是量变前提，公共危机是质变结果；社会风险是公共危机处于萌芽阶段的潜在状态，公共危机是社会风险发展到一定阶段的必然表现。当社会某一个或某几个领域的风险因素不断积累并超出社会稳定与安全的临界值时，社会风险就会转化成公共危机，使潜伏着的威胁演变为现实中的破坏。社会风险与公共危机的区别在于：社会风险随时随地都存在于整个社会当中，并有可能危及社会的稳定与安全，只是由于时期不同、地域不同、环境不同，社会风险的水平也有所不同，不存在无风险的社会。只要采取适当的措施对社会风险加以控制，就能将风险水平限制在社会稳定与安全的临界阈值之内，保持社会的良性运行与和谐发展；公共危机则是一种已有的破坏社会现行秩序的既定事实，它具有极大的危害性，会给社会的运行和人民的生活造成灾难性的影响，甚至引发社会动乱或暴乱。需要说明的是，本书的研究是建立在广义的“社会风险”含义之上的，研究对象包括生态环境领域、政治领域、经济领域、社会领域和文化领域中的主要风险因素，尤其是那些在当前经济转轨、社会转型的特殊时期对中国社会的良性运行会产生重大影响的风险因素；而在讨论由某一或某些社会因素引起的具体的社会风险时，仅使用狭义的“社会风险”含义。
9.1.2 社会风险评估
社会风险评估就是指对事关人民群众切身利益的社会项目，在决策与实施的全过程中，以受此范围影响的人群为研究重点，本着以人为本的原则，对可能发生的社会风险因素进行风险等级分析与风险后果评估，对风险过程进行管理与控制，同时采取切实可行的措施，防范，降低与消除损害群众利益、危害社会稳定的各类风险。这对于切实贯彻党中央提出的立党为公，执政为民的执政理念，实现在科学发展观指导下构建和谐社会的目标，维护社会的公平与正义有重大意义。社会风险评估具有普适的价值意义和紧迫的实践要求，事关改革发展大局和社会稳定和谐。
从根本意义来讲，社会风险评估的实操程序和技术标准无疑是评估制度能否取得规制实效的决定性因素。社会风险评估的核心内容为风险计算，而风险计算的公式看似简单，即风险值等于事故发生概率与事故造成有害后果的乘积，实则其中的每一项要素都很难予以量化界定。具体界定方法一般包括保险精算的方法、毒物学和流行病学方法、工程学方法、经济学方法、心理学方法、风险的社会理论、风险的文化理论等。界定方法不同所得结论也不同，因此，社会风险评估的过程异常复杂。
我们既要认识到风险对未来环境及社会的重要影响力，从而不能将社会风险评估异化为企业或政府推卸自身应负责任的借口；也应认识到风险不等同于毁灭，风险概念反映的是位于安全与毁灭之间的特定的中间地带。因此，不能在“风险存在”与“停止行动”之间画等号。社会风险评估的结果不是决策本身，而是服务于提高政府决策科学和民主化的手段和工具，否则，限制或控制社会风险的努力可能反而演变为更大的不确定性和危险。
与耗费大量社会资源被动地应对社会风险相比，实行有效的社会风险评估和分析风险危害能极早地提出应对措施，最大限度地降低供水系统社会风险成本，减少风险发生的概率。因此，现代多数发达国家都建立了覆盖整个社会的评估体系。这个评估体系既包括来自自然的风险，也包括来自社会的风险，其中，来自自然的风险评估主要是技术问题，本书主要就来自社会的风险的评估问题进行分析和研究。
按照本书对社会风险内涵的界定，社会风险是指对社会造成损失的不确定性。社会风险评估在内涵上即是指对可能给社会造成损失的不确定性因素及其变化的事前审定。对不确定因素的定位可以有“存在的空间领域”和“变化的时间过程”两个向度。从不确定性因素变化的时间过程来说，在其造成的损害没有发生之前，我们都可以称之为社会风险，而一旦这些因素由不确定变为确定，损害由潜在变为现实，我们可以根据所要强调的侧重点不同，把事件冠以不同的名称。例如，为了强调事件爆发的突然性，称其为突发事件；为了强调事件造成危害的严重性，称其为社会危机；为了强调问题存在的普遍性，又可称其为社会问题。事实上，无论是哪种名称，我们对其进行评估都要在事前研究其产生的可能性、造成损失的大小，强调的都是损失的不确定性，因此，可以统称为社会风险评估。
由此可见，社会风险评估本身涵盖了日常所说的社会风险预警、突发事件预警、公共危机预警等内容。广义上来讲，社会风险评估是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案，有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险，更好地确保重大事项顺利实施。
9.1.3 供水系统社会风险评估的内容
供水系统社会风险评估的内容包罗万象，根据供水系统的合法性、合理性、可行性和安全性等四个要素，主要围绕以下内容进行评估：
（1）是否符合现行法律、法规、规章，是否符合国家的方针政策；
（2）是否符合本系统近期和长远发展规划，是否兼顾了各方利益群体的不同需求以及社会的稳定性和发展的持续性；
（3）是否经过充分论证，符合大多数人民群众的意愿，所需的人力、物力、财力是否在可承受的范围内；
（4）所涉及的区域和行业群众利益和生产生活的影响，群众对影响的可接受能力，引发矛盾纠纷或群体性事件的可能性。
因此，在进行供水系统社会风险评估时，应当慎重考虑此供水系统可能导致或已经导致的社会影响、环境影响等因素。
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