一、农村生态环境治理过程中存在的问题
（一）系统的污染治理体系框架尚未形成
我国目前的环境政策措施中缺乏对农业环境破坏控制系统和紧迫性的重视。农业活动未被完全纳入环境控制之中，没有整体和系统的农业污染防治和控制的政策框架。我国农业可持续发展的法制建设还很滞后，尚无单独的农业污染防治法及实施办法。农业污染治理机构缺位。我国最基层的环保系统是县一级环保机构，少数乡镇一级设置有环保站、环保助理、环保员等，但他们在农村的工作仅限于农村工业，而农村生活和农业环境的环保工作分散在各个相关部门，如林业局、农业局、城管办、交通局及水利部门等。由于各部门利益不协调，导致谁都不作为或不能进行有效的综合管理。同时地方政府对经济利益更为重视，没有尽力进行农业环境管理，甚至为了保证地方经济发展，时有保护污染的行为发生。
农业污染治理缺乏完善的法规体系。虽然我国有关法律法规对农业环境保护做了原则性的规定，但由于不系统和不具体，在工作中难以有效实施。例如，对化肥、农药的使用提出了“科学、合理”的方针，但这些措施在很多地方并没有落到实处。我国约束农业污染的法规尚不健全，在现行的国家产业政策、污染防治技术政策、环境管理的技术标准中，有关农业污染控制方面的内容还相当缺乏。
（二）农村基础设施与技术缺失
在对武汉“1＋8”城市圈农村进行调研时发现，在贫困的农村地区环保的基础设施较少，部分村子没有垃圾倾倒点，生活垃圾肆意倾倒，整个地区的环境破坏极大。很多农村范围小且分布零散，难以进行统一管制，农户缺少农业生产技术的教育，即使知道农药和化肥施用过多会污染环境，可由于不使用农用化学品又无法提高产量，在没有先进生产技术的情况下只能选择污染环境，这种破坏没有得到预防。在治理技术上，我国在农业生态和土壤环境监测方面已开展了大量工作，但尚未对农业污染进行有针对性的监测，没有标准的监测方法，更没有形成完整的监测网络、评价体系和控制体系，无法对农业生态与环境的现状和发展趋势给出全面清晰的界定。生态环境污染一直以“谁污染，谁治理”的末端治理方式执行，而农业面源污染相比点源污染，治理的难度更大，一旦形成一定污染规模，很难在短期内依靠现今的技术解决。只有创新技术，实现源头控制，才能更好地防治污染的扩张与加剧。
（三）农村环境保护机构匮乏
我国基层的环境机构立足于县一级，少数乡镇设置有环保办公室、环保员等，但他们在农村工作的实际权力不大，且管理的范围较小，环保机构隶属复杂，不能很好地贯彻实施环保法规、政策。这些机构往往只是针对经济发展中工业污染的指标进行监督，对农业生产方面的污染很少涉足，对农业面源污染的治理缺少方法。很多时候为了保证地方的发展，环保机构不得不妥协，从而导致污染和破坏环境的行为发生。
（四）环境资源产权不明晰
环境保护法中尚未明确规定公民的环境权，加之农村土地等资源的产权不明晰，使得农村的环境资源具有一定的“公共属性”。城市与农村的二元治理结构，导致城乡地区在获得资源利益与承担环保责任的程度上严重不协调，污染便由城市向农村转移。分配到各户的农业资源本身就少，对于公共环境资源的出现，农村居民往往采取掠夺式的农业生产活动。
（五）环境补偿措施不到位
城市与农村的发展都给农村生态环境造成了极大的压力，这种负外部性难以衡量，通常衡量的仅仅是农用化学品施用所造成的污染和减少化学品使用量的惩罚与补偿。农民因外界的环境污染和生态破坏导致农产品产量和质量下降，不得不使用化肥以及农药来提高产量从而增加经济收益。如果对这种经济发展带来的污染没有给予适当的补偿，农民很难摆脱化肥施用不断增多的形势。
（六）排污收费存在的弊病
我国的排污收费政策，在《排污费征收使用管理条例》及《排污费征收标准管理办法》实施以前，除了向水体排污实行排污行为收费外，其他都实行的是超标收费制，即排放污染物超过一定标准才进行收费，在未超标之前对于环境污染不进行补偿。如此一来，农村地区受到工业发展带来的污染持续累积，而环境承载力有限，生态环境面临重大威胁。新的条例出台后，将原来的超标收费改为排污即收费，超标则加额收费，明确了收费的对象。根据收费体制的变化，规定排污费纳入财政预算，归为环境保护专项资金进行管理，这些排污费必须用于污染源防治、区域性污染防治、防治技术的研发与应用。新条例有利于生态环境的保护，但其主要是针对工业企业，甚至是城市中的污染，导致污染物主要滞留地的农村没有得到相应的治理扶持。并且在防治技术研究与应用中往往针对大流域和酸控区，对于农村小水体、耕地等治理和保护考虑较少。这些情况表明，排污行为破坏了环境，给农村地区附加了更多的压力，需要改善政策来纠正这种偏差。
二、农村生态环境治理状况分析——以武汉城市圈为例
（一）治理概况
2009年，湖北省环保专项治理公布的一季度企业名单，涉及到城市圈中武汉、鄂州、襄樊、咸宁、黄冈5个城市。在这次整治中，一共关闭中小企业86家，涉及到的行业有水泥、造纸、酒精、钢铁、印染等（表9－1）。
表9－1 2009年一季度湖北专项治理关闭企业产能统计表
资料来源：环保专项治理——湖北一季度关闭企业86家［J］．领导决策信息，2009年第22期。
根据中华人民共和国国家环保局（2007）《生态环境状况评价技术规范》（试行），生态环境状况划分为5个等级，分别是EI≥75（优）、55≤EI＜75（良）、35≤EI＜55（一般）、20≤EI＜35（较差）、EI＜20（差）。到2008年，全省生态环境状况指数为71．96，城市圈生态环境状况指数为62．43，生态环境状况良好。武汉城市圈的9个城市中，以咸宁市（78．82）的生态环境状况指数为最高，同时咸宁市也是武汉城市圈9个市中唯一一个超过湖北省全省均值的城市。但是同时应该注意到，咸宁市、孝感市、黄冈市也是城市圈内水土流失相对严重的几个城市，特别是孝感市2008年的土壤退化指数已经远远大于全省的平均值（表9－2、图9－1）。
表9－2 武汉“1＋8”城市圈2008年生态环境状况指数
资料来源：根据湖北省环境保护厅2007年、2008年环境质量公报整理得来。
图9－1 2007年、2008年武汉城市圈各城市生态环境状况指数对比
相对于2007年，武汉城市圈9个城市的生态环境指数上升了0．57。从前两年的生态环境遥感监测结果来看，圈内的生态环境质量状况略有回升，数据显示该区内生态环境的保护治理有一定的成效。
（二）治理成果
针对武汉城市圈的实际状况以及农村生态环境的特殊性，圈内的生态环境治理工作主要以水环境生态治理修复、森林保护以及大气污染、农业面源污染防治为重点。
1．完善了环保机构的设置和人员配备
湖北省第一个环境保护的地方性法规是1982年4月3日在湖北省第五届人民代表大会常务委员会第十四次会议上通过的《湖北省环境保护暂行条例》。随后，湖北省人民代表大会陆续通过了《湖北省城市环境噪声管理条例》《湖北省农业环境保护条例》《湖北省大气污染防治条例》等条例。湖北省人民政府印发了《湖北省乡镇、街道企业环境管理暂行办法》《湖北省自然保护区管理办法》《湖北省汉江流域水污染防治规划大纲》等文件。此外，环保部门印发了《湖北省建设项目环境保护“三同时”管理规定》等近80项规章。2009年，武汉城市圈作为湖北省两型社会的先行地区，又出台了《湖北省主要污染物排污权交易试行办法》，开始启动全省排污权交易的试点工作。
此外，在针对武汉城市圈农村地区生态环境保护的立法工作上，武汉城市圈确立了“以水环境生态治理修复、森林保护以及大气污染、农业面源污染防治为重点”的保护方案。在仙洪新农村建设试验区试点中，将建设农村“两清”（清洁种植和清洁养殖）、“两减”（农药、化肥减量化）、“两治”（规模化养殖治理和农村环境综合治理）、“两创”（农村环境优美乡镇、生态村创建）示范工程，促进农村环境整治作为农村生态环境保护的重点。2010年2月，湖北省环境保护厅还出台了《农村生活污染防治技术政策》，为农村生态环境的保护工作提出了具体的技术标准。
针对农村生态环境保护人员管制缺失的现象，湖北省还在一些地区建立了一批农村环保的工作试点。在武汉城市圈内的咸宁、黄石等地区，一些农村的基层环保站初步建立。这些环保站隶属于所属市区的环境监察大队，配有3～5名专门的工作人员实行分片区管理。这些基层的环保站在农村饮用水保护、农业面源污染防治等方面都发挥了重要的作用。
2．以点带面，系统治理，加强重点地区的生态保护工作
污染防治与生态保护是环保工作的两大任务，在保护农村生态系统均衡的基础上，相关部门制定了禁止乱砍乱伐和围湖造田的法律法规，大力发动群众参与植树造林、退耕还湖等工作。针对不少濒临灭绝的珍稀物种，湖北省政府还颁布了《湖北省重点保护陆生野生动物名录》和《湖北省重点保护水生动物名录》，呼吁全省群众保护珍稀物种。到2009年底，湖北省的生态环境质量指数为71．96，生态环境质量为“良好”，高于全国生态环境质量的平均水平；与2008年相比，生态环境质量指数值上升了2．84，生态环境质量状况略有提高。从1981年起，湖北省共建立国家级生态示范区7个，建立自然保护区52个，创建全国农村优美乡镇2个。湖北省仙桃市水土保持工作也取得了新的进展，先后启动了以恢复生态功能为主的湿地公园建设工程等。此外，针对武汉城市圈还特别进行了生态规划，全面开展圈内的生态环境保护工作。在武汉城市圈农村地区的生态环境保护上，编制了农村小康环保行动计划，推进农村的生态环境保护工作。
武汉城市圈已有过一些在生态环境治理方面的探索性实践。例如，武汉、黄石、咸宁、鄂州携手共同签署相关协议，通过建立统一高效的决策管理机制来共同保护梁子湖流域的生态平衡。2009年6月，大悟、红安、黄陂三地还联手制定了系列环保措施共同保护滠水河，将滠水河作为两型社会的“试验田”，并出台了《滠水流域水污染综合整治规划》。这是武汉城市圈第一部跨地区的保护规划，对于探索建立跨行政区域的管理机制具有里程碑的意义。在针对城市圈农村的生态环境保护问题上，建立了包括仙桃、洪湖、监利3个市（县）的14个乡镇（办事处、管理区、工业园区）的全国第一个跨区域新农村建设试验区，使生态环境保护工作进一步向农村拓展。
3．加大资金投入民生工作，污染减排成效显著
改革开放以来，湖北省在污染减排工作上成效显著，成了全国各地学习的典范。特别是在国家批准武汉城市圈为两型社会的试验区以来，武汉城市圈针对污染企业确立了“以污染物浓度控制为主向浓度和总量双控制的转变”。“十一五”以来，湖北省大力开展环境保护专项治理，共关闭“九小”[1]企业（生产线）621家，完成化学需氧量减排项目749个，二氧化硫减排项目876个，形成化学需氧量减排能力13．5万t、二氧化硫减排能力10．6万t。两项污染物指标分别完成国家“十一五”任务的99．03%和99．29%。
湖北省在基层农村地区的环境保护治理工作也蒸蒸日上。湖北省仙桃市的环保部从当地的实际出发，将环保工作的重点放在水资源的整治上。仙桃市根据李克强《关于全国地级市农村生态环境管理》的电视讲话，加强了对农村地区的环保工作。2001—2007年，投资了十几亿元对仙下河进行了整治，并获得了中国人居环境管理奖。湖北省仙桃市张沟镇的镇南村设计日处理能力1500t，服务范围包括张沟村、乡南村、庆丰村及部分张沟镇区，受益人口11 000人。该市在推进“一建三改”[2]的过程中，新增了沼气池5000口，改水109个村，解决了20多万农民的饮水安全问题。
4．促进多元主体共同治理，改善农村生态环境治理绩效
在两型社会农村生态环境治理过程中，所涉及到的主要因素包括：政府部门、环保非政府组织、环境污染地区、公众力量。长久以来，我国的环境污染治理和生态保护工作是以政府为单一主体为基本特征的。在生态环境治理过程中，政府担任着多方面的角色。不管是在宏观上（从政策制度的制定、相应机构的组建、对污染源和污染主体的监督奖惩），还是在微观上（协调治理工作的开展），都是政府一手操办。其他的公众力量，包括污染物的直接制造者企业、周围环境的直接受害者公民等都很少参与其中。并且现阶段，在治理过程中，随着治理成本的递增，同时也缺少例如民间团体等监督机构，政府往往采取较为粗暴的行政执法手段来进行生态环境治理，往往收效甚微、不尽如人意。因此，现有的生态环境治理的制度成为“政府直控型环境政策”。20世纪90年代以来，我国生态环境的治理工作逐渐引进市场机制，形成了以政府为主体、多方共同参与的多元化治理模式。这种模式通过其他治理主体，如企业、个人以及大量的非政府组织等共同参与环境治理工作，承担了生态环境治理工作的相应的责任与义务（图9－2）。
图9－2 环境治理监督关系
政府在考察污染地区后制定出了一套标准，并与环保非政府组织达成合约。非政府组织按照标准监督农村污染地区的生产活动，以此维持农村生态环境的稳定。政府制定的标准和非政府组织所监督的力度的成效由公众力量监督，公众在农村地区也应提升自我的环保意识，约束自己的行为，保护生态环境。
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