嘉兴市农村生态环境保护建设现状与对策

嘉兴市农村生态环境保护建设现状与对策

□　曹小明

一、当前嘉兴农村生态环境存在的问题

（一）资源不足的矛盾突出

1.土地资源短缺

嘉兴有海无滩、没有低丘缓坡，土地资源有限，经过长期的生产实践和垦荒运动，基本消灭了荒地，全市自然保留地面积基本上只有分散居住的农民宅基地及其附属用地，后备资源贫乏。

改革开放以来，随着国民经济持续快速发展，交通、能源、城镇建设规模不断扩大，建设用地需求量剧增。“十二五”期间，按照GDP增长来测算，全市年均用地需求量为3.5万亩以上；而今后十年全市新增建设用地的可用量年均只有1.5万亩左右，仅为“十一五”年均用地量的三分之一。2011年度农用土地利用增减变化情况见表1。

表1　2011年度农用土地利用增减变化情况　　　　　单位：公顷

资料来源：嘉兴市国土资源局。

目前，全市人均耕地面积不足0.71亩，已处于联合国粮农组织确定的最低警戒线0.8亩／人以下。从发展趋势看，未来几十年内嘉兴的总人口还将继续增加，耕地面积有可能进一步减少，耕地负荷不断加重，人地矛盾日益突出，保护耕地形势更加严峻。嘉兴市人均耕地面积变动情况见表2。

表2　2004—2012年嘉兴市人均耕地面积变动情况　　　单位：公顷

资料来源：2011年嘉兴统计年鉴。

2.水质性缺水和资源性缺水并存

水质性缺水是指水资源人均占有量相对丰富，但由于水源的水质达不到国家规定的饮用水水质标准而造成的缺水。

2011年，嘉兴市环保局按照《地表水环境质量标准》（GB3838-2002），对全市境内64个市控以上级别断面的地表水常规监测结果进行评价，结果显示：Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面分别有14个、19个和31个，各占21.9%、29.7%和48.4%，全市水质以Ⅴ类水和劣Ⅴ类水为主。

2012年上半年《关于浙江省跨行政区域河流交接断面水质评价情况的预警通报》显示，嘉兴市出境水氨氮、总磷平均浓度较去年同期分别上升了23.3%和14.7%，不能满足功能区要求，且劣于上游来水平均浓度，水质为劣五类，跨行政区域河流交接断面水质初步评价结果为不合格。

由于地面水污染非常严重，浅层地下水也遭到不同程度的污染，城市内河和平原河网水质得不到根本改善，区域内水质性缺水依然比较突出，资源性缺水问题也不断加重。根据嘉兴市水文站《水资源公报》，全市人均水资源量2005年为365.7立方米，2008年为807.7立方米，2011年为437.6立方米，远低于浙江省1900立方米、全国2300立方米的人均水资源量。

（二）环境污染问题严重

1.农业生产中产生的污染

农业生产中产生的污染包括农业生产过程中不合理使用而流失的农药、化肥，残留在农田中的农用薄膜，处置不当的农业畜禽粪便、恶臭气体，以及不科学的水产养殖等产生的水体污染物。

（1）养殖业污染

嘉兴市的畜禽养殖以生猪养殖为主，全市生猪养殖存栏量多年平均值约700万头左右。以2010年为例。据统计，2010年全市共有14.28万多家养殖户（场）；其中50头以上养殖场7753家，出栏量289.51万头，存栏量144.76万头；500头以上规模养殖场405家，出栏量101.07万头；50头以下小散养殖户占绝大部分，出栏量163.32万头见表3。

主要呈现以下特点：一是养殖总量较大；二是养殖区域相对集中，主要分布在12个重点乡镇；三是养殖以散养为主，50头以下占绝大部分；四是小散养殖户污染治理设施简陋。

大量畜禽排泄物不仅对水体富营养化污染，而且重金属元素对水土环境污染更为严重。2010年全国污染源普查结果显示，养殖业和生活源排放是嘉兴市境内COD的主要来源，种植业和生活源是氨氮的主要排放源，养殖业（及种植业）是总磷的主要排放源。2010年嘉兴市养殖业氨氮、总磷排放量见表4。

表3　嘉兴市2010年生猪养殖情况

资料来源：嘉兴市农经局。

表4　2010年嘉兴市养殖业氨氮、总磷排放量

资料来源：嘉兴市2010年污染源普查资料。

（2）化肥、农药污染

耕地重用轻养情况比较普遍，有机肥与无机肥比例失调，秸秆产出多还田少，绿肥作物基本消失，偏施化学氮肥轻磷钾，土壤肥力下降，耕性变差。近年来，全市化肥、农药使用量持续维持在高位，特别是随着种植结构的调整，蔬菜和瓜果的播种面积大幅度增长。部分农民违章操作，在果蔬生产中，使用高毒、高残留农药，或擅自提高农药使用浓度和突破安全间隔期，使果蔬类农产品农药残留量更大。已经长期停用的六六六、滴滴涕在土壤中的可检出率仍然较高。磷肥中的重金属元素也相继进入土壤，尤其是含镉量高的劣质磷肥成为潜在的污染源。

2.城乡工业企业污染

嘉兴乡镇工业发达，传统的纺织、印染、造纸、制革、化工、电镀等高污染产业比重较大，加之企业布局分散，治污设施落后，对水体、大气和土壤等都有污染，结构性污染非常突出。如秀洲区7万多台喷水织机产生的污水尚未完全纳入城市污水管网，污水未经全部处理排放，水污染较非常严重。2010年嘉兴工业污染源直排河道氨氮、总磷总量见表5。

一些城乡结合部则成为城市生活垃圾和工业废渣的堆放地，固体废弃物占用和损毁农田现象比较严重。

表5　2010年嘉兴工业污染源直排河道氨氮、总磷总量

资料来源：嘉兴市2010年污染源普查资料。

3.城市和农村的生活垃圾污染

虽然目前大多数村庄都已实行垃圾集中收集，但收集处理设施仍明显不足，无害化处理的设施、设备比较缺乏。大部分混合放置，特别是生活垃圾中塑料、玻璃、电子废弃物占有越来越大的比重，对农田理化性质造成很大影响。2010年嘉兴生活污染直排河道氨氮、总磷总量见表6。

总体而言，生活垃圾随处丢弃，生活污水随意排放的现象仍比较普遍。一是农村生活污染收集处理率比较低。据农经部门统计，2010年全市居民生活污水处理率仅15%。二是已建成的农村生活污水治理设施管理维护不到位。在自建污水处理设施运行维护上，目前还没有出台管理维护政策和办法，运行维护基本上只能由邻近的村民负责管理，因人员素质参差不齐，维护管理工作往往达不到要求，部分农村生活污水处理设施甚至还处于无人管理状态。

表6　2010年嘉兴生活污染直排河道氨氮、总磷总量

资料来源：嘉兴市2010年污染源普查资料。

二、嘉兴农村生态环境问题产生的原因

（一）现实因素

1.环保宣传不到位，农民环境意识比较淡薄

农民本身文化水平较低，对环境危害问题认识不足，大多数农民认为只有工厂排放的污染物才叫污染，而化肥、农药、畜禽排放的粪便等都不属于污染。相对于环境污染，农民更看重经济利益，他们普遍认为只要生活水平提高了，一切问题都可以得到解决。受人力、资金等条件限制，村级环保宣传机制不健全，难以充分调动可利用的宣传资源和设施，以达到持久、有效的宣传普及效果，直接阻碍了农民环境保护意识的提高。

由于对农民的环保需求缺乏有针对性的宣传，造成农民对农村污染危害的严重性和长期性认识不足，这是农村环境问题的重要原因。

2.农业产业结构层次较低，发展方式粗放

嘉兴农业产业结构总体上以传统种养业为主，传统的种植业，化肥、农药、除草剂、农用薄膜等使用比较粗放，养殖业则是以低、小散为主，治理污染设施建设不足，生产过程容易造成环境污染。

传统的种植业过量施用化肥、农药等造成农村面源污染。由于化肥施用过量、利用率过低，每年有大量化肥在雨水的作用下或者渗透到地下，污染地下水，或者随地表径流进入河流、稻田、池塘，使水域生态系统营养化。由于大棚农业的普及，地膜污染也在加剧。

畜禽养殖造成的污染不断加剧。畜禽养殖总量大，控制困难。目前全市生猪养殖存栏量在700万头左右，按照亩载畜量计算，远超出了土地的消化吸纳能力，多余的畜禽养殖排放物势必对环境造成污染。畜禽养殖违法现象比较普遍。由于一些养殖户环保意识淡薄，畜禽养殖设施建而不用，畜禽粪便直排现象在一些地方比较普遍。畜禽养殖产业配套政策不完善。集中式畜禽养殖排泄物处理、有机肥生产、沼液处理等畜禽养殖排泄物综合利用相关产业受到土地、资金、技术、市场等的约束，降低了畜禽养殖排泄物综合利用率，间接地增加了畜禽养殖污染程度。

3.农村居民居住分散，治理难度大

由于居住分散，污染治理成本高昂，治理难度加大，治理效果较差，极大地限制了污染治理设施的建设、推广和使用。农民生活废弃物无法得到及时处理，只能堆放在房前屋后、道路两边，对农村环境造成极大的危害。农村生活污染物基础设施不足、管制缺失，农村生活垃圾几乎全部露天堆放，农村生活污水入管网处理率不高，直排现象较为普遍，使农村居民聚居点周围的环境质量严重恶化。

4.工业排放总量难以大幅削减

受制于市场、资金、技术等方面的原因，嘉兴农村地区产业结构转型升级进展不快，工业排放总量难以大幅削减。

（二）深层原因

1.农村生态环境建设制度的缺失

我国现行的环境保护政策和法律对农村环境保护领域还存在着较多立法空白，如农村饮用水安全题，农村生活污水、生活垃圾、畜禽粪便的处理问题，农药、化肥等使用的强制性标准、规程问题，区域性农村污水排放标准和垃圾分类收集与无害化填埋标准等。

对损害农村环境的民事赔偿尚无法律依据，对农村环境损害的社会保险法规缺失以及对破坏农村环境违法行为的查处不力等。

2.现行地方政府考核制度的缺陷

《中华人民共和国环境保护法》第16条规定明确：各级人民政府对所辖区的环境质量负责。但目前在我国县乡政府政绩考核中，仍是以GDP为主要考核指标，缺乏环境治理目标的具体约束。这种以经济目标为导向的压力型体制，使得各级地方政府为了经济发展而容忍、袒护甚至纵容经济发展中污染和破坏环境的行为。

3.生态补偿机制建设滞后

农村地区提供的自然资源和工农业等产品为城市建设和居民生活水平的提升改善作出了贡献，农村地区为水资源保护、基本农田建设和公益林建设等付出了发展机会成本，应当获得相应的补偿，但目前相关制度、机制建设滞后，影响了农村生态建设的积极性。

三、嘉兴农村生态环境保护建设现状

（一）近年来嘉兴农村生态环境保护工作及成效^[1]

1.推进城乡一体环保设施建设

加强污水收集管网建设。加快城镇污水处理设施和二、三级配套管网工程建设，并与“两新”工程建设相结合，认真履行环保制度，逐步扩大城乡污水收集范围，提高污水入网处理率。2011年，市区污水处理率达到87%，县城镇污水处理率达到84%以上。

加强固体废弃物处置设施建设。在嘉兴港区建设嘉兴市固体废弃物处置中心，目前该中心已投入生产运行，显著增强了嘉兴市工业危险废物的处置能力。城乡生活垃圾收集、运输、焚烧等基础设施建设也得到加强，农村生活垃圾全面实行了“户集、村收、镇运、县处理”的集中收集处理。

全面启动乡镇工业园区生态化改造。在2010年完成13家省级以上开发区整治验收后，2011年全面启动54家镇级工业园区环境污染整治工作。根据园区和行业特点，建立清洁生产管理机制，实行基础设施共享、水资源串联使用、资源综合利用。按照“整治一批超标企业、规范一批达标企业、提升一批骨干企业、关闭一批落后企业”的思路，全面开展污染整治，实现污水管网全覆盖，提升园区环境质量和监管水平。

2.全面开展水环境整治

加强畜禽养殖污染治理。加强生猪养殖总量控制、区域控制和污染物处理设施建设，加大政策扶持，多渠道筹集资金，对高密度养殖区规模养殖场（户）全面推行沼气建设工程，分片建立畜粪收集处理中心，实行“两分离”、“三配套”，污水沼液进入沼气池生产沼气，干粪集中收集处理生产生物有机肥。在中低密度养殖区实行农牧结合、种养结合、畜粪便直接还田，形成“畜禽、有机肥、作物”等多种生态循环农业模式。同时，积极从源头治理养殖污染，引进推广生物发酵床生态养殖模式，改变传统生猪养殖方式。2011年，全市新（扩）建猪粪处理中心3个，新（扩）建病死畜禽处理中心4个，新建病死猪无害化处理池6个、沼气池5825立方米、沼液池6860立方米、干粪堆积池895立方米、雨污分离设施15740米，新购运输设备10辆，巩固了“811”畜禽养殖污染整治成果。

开展“千村示范、万村整治”，着重加强村庄河道整治和生态河道建设，综合治理村庄河道2500公里，建成生态河道2500公里。同时组建了一支3000多人的专业河道保洁队伍，专职承担河道的日常保洁工作。

3.加强农业面源污染控制

开展化肥、农药污染治理。通过实施“沃土工程”和肥药减量增效工程“及测土配方施肥，大力推广“控氮稳磷增钾补微（微量元素）”施肥技术，合理使用化肥，减少流失，控制污染。严格禁止销售使用高毒、高残留农药，全面推广高效、低毒、低残留农药和生物农药，规范安全使用技术，按照“六个一”要求建立社会化服务组织，实行植保统防统治，有效减少农药污染。

创新有机废弃物循环利用模式。如畜禽粪便利用，在高密度养殖区和规模养殖场（户）建沼气工程和畜粪肥收集处理中心，形成“生猪、沼气、沼液、有抽肥、作物”四位一体循环农业模式；在中低密度养殖区和一般农户，实行农牧结合、种养结合，畜粪作为有机肥直接还田，形成“生猪、有机肥、作物”循环农业模式，商品有机肥一半以上外销，成为治理养殖污染的有效途径。

强化对农业投入品的监督管理。严禁销售和滥用、乱用有毒、有害农业投入品；加强农药、兽药包装废弃物管理，建立完善回收处置体系；加强塑料农膜市场管理，提倡使用可降解地膜，禁止随意丢弃、焚烧和简易填埋，以减少农业投入品对生态环境和农产品的污染。

（二）2012年嘉兴农村生态环境保护工作及成效

1.深入推进“六大行业”整治

重点加大128家电镀行业整治提升工作，关停电镀37家，整治提升59家。根据省政府“零点行动”方案，坚决执行“七个一律”要求，对未完成整治任务的82家电镀及电镀配套企业执行停产，“零点行动”取得预期效果。

完成印染、造纸、制革、化工等行业整治方案编制，并启动关、停、并、转、迁、提等整治行动。

2.加大养殖污染综合整治力度

将明沟式雨污分离设施改造成地埋式管道，探索蝇蛆处理干粪模式，采用入管网和螺旋藻处理沼液。

加大拆违力度，实行网格化监管，立案处罚1304件，罚款220.97万元。

开展星级养殖场评比，15家评为三星级，3家评为四星级，5家养殖场获国家级畜禽标准化养殖示范场称号。

出台补贴政策，加大后续服务。目前，全市有后续服务队伍157支、522人，配备129辆集粪车，51辆槽罐车；南湖区还在养殖重点镇组建“三废”处理公司，配备6条沼液收集船。

3.美丽乡村建设加快推进

围绕“三化同步”，大力开展区域化、特色化、长效化村庄整治工程。全面完成39个省级中心村建设（其中12个省级重点培育示范中心村），50个省待整治村建设任务，并全部通过省级考核验收，连续第9年被评为优胜单位。据统计，全市共新增村内主干道337.83公里，卫生厕所农户4772户，公共厕所93座，污水治理农户33458户，村内河沟池塘整治面积44.12万平方米，改造危旧房9.24万平方米，安装路灯4300盏，种植各类绿化苗木59.31万株，消除露天粪坑1059只，发放垃圾桶6770只。

扎实推进“四边三化”行动，全市落实绿化用地11173亩，实施绿化造林43.3公里，绿化种植面积5038亩。完成国家重点海防林建设21936亩，新增农田林网、村镇绿化和经济林面积近2万亩。荣获“全国国土绿化突出贡献单位”称号。

制定了《市本级农村环境长效管理考核奖励办法》，建立起协调高效的组织机构、“四位一体”（垃圾收集、道路管护、河道保洁、绿化养护）的工作机制和相应的监督机制，广泛开展针对性的宣传教育，使农村环境卫生的质量有了明显提高。

建立四级联创机制。县级层面上，争创美丽乡村先进县（市、区）。目前全市有6个县（市、区）政策文件已经下发；平湖市、海宁市、秀洲区、桐乡市、海盐县已经完成规划编制评审；平湖市、海宁市已创建成省级美丽乡村先进县。镇级层面上，全市30个镇启动了美丽乡村建设先进镇创建。其中22个镇已经编制好规划或方案，16个创建镇已通过市级考核验收。村级层面上，目前各地正在制定精品村建设要求和考核办法，争取明年考核一批美丽乡村建设先进村。农户层面上，与市妇联一起开展了“创建优美庭院、助力美丽乡村”活动，围绕“四美”（物品堆放整齐美、卫生清洁环境美、花木茂盛绿化美、身心健康生活美）要求，积极开展优美庭院创建。截至2012年12月，全市共有51个村通过了考核验收。

4.水资源保护取得新成效

建设8项农村饮水安全工程，改善21.86万农村人口饮水安全；完成河道疏浚1073公里，清淤土方1064万方；全面推广“四位一体”河道保洁模式，按照水清、路硬、岸绿、田美、村洁的要求，对村庄环境整治、河道疏浚保洁、农村道路保洁、绿化植树养护等方面制定了细化标准，基本实现了农村村庄保洁、河道保洁、道路保洁、绿化养护“四位一体”环境卫生长效管理工作的全覆盖；完成河道两岸水土流失治理460公里，绿化面积265.2公顷，地下水位平均上升1.5米。

四、加强农村生态建设的对策

（一）加大宣传教育力度，建立公众参与机制

1.加大对农村环境宣教活动的投入，有计划、有步骤、有重点地开展农村环境宣教活动

农民的环保意识不提高，农村的环境污染就难以得到根治。所以必须充分利用广播、发放宣传资料、制作标语、培训班等各种宣传教育手段，发动各基层组织、社会团体和学校，广泛开展多层次、多形式、多途径的宣传教育活动，帮助农村居民了解农村环境存在的问题、发展趋势及其危害，大力宣传农村生态环境保护的重要性和紧迫性，增强村民的环保意识和文明意识。

2.环境保护是公众自身的事业，需要公众的广泛参与和各方面的相互配合

要在广大农村干部群众中树立“要金山银山，也要绿水青山”的科学发展观，充分发挥公众的积极性、主动性和创造性，使公众成为中国环境保护的主力军，努力营造一个人人关心生态环境、时时注意环境保护的社会氛围，使积极参与环境保护成为公众的自觉行动，将环境保护摆在促进发展的重要位置。

（二）加快调整农业产业结构，大力发展生态农业

1.加快农业产业结构调整

大力发展绿色生态农业和观光休闲农业，利用地域优势发展旅游居民住宿一体的旅游庭院，扩展生态旅游产业链。

大力发展非农产业，引导农村人口向第二、第三产业转移，减轻对土地资源的依赖性。

以现代农业展示、农村劳作体验、科技科普教育、田园风光欣赏为特色，加快农业科技示范园、生态农业园、农业产业园、家庭庄园经济、生态农业示范走廊建设，加强优质、绿色、有机农产品生产，树立提升价值、拓展功能、打造品牌的农业发展理念。

2.重点发展生态农业

生态农业是指在保护、改善农业生态环境的前提下，遵循生态学、生态经济学规律，运用系统工程方法和现代科学技术，集约化经营的农业发展模式，是按照生态学原理和经济学原理，运用现代科学技术成果和现代管理手段，以及传统农业的有效经验建立起来的，能获得较高的经济效益、生态效益和社会效益的现代化农业。

充分考虑各地的地域和产业特点，全面实行生态平衡施肥技术和生态防治技术，从源头上控制化肥和农药的大量施用。

结合节水灌溉技术，提高农业水、肥利用效率。

通过在农田与水体之间设置适当宽度的植被缓冲带，在农田景观中适当增加湿地面积，在地形转换地带，建立适当宽度的树篱与溪沟，以及实行不同土地利用方式在空间上的合理搭配和不同农作物的间作套种、轮作等，以减轻非点源污染物对水体的污染。

禁止秸秆焚烧，推广机械化秸秆还田技术。随着农村生活方式和生产方式的变化，农作物秸秆50%以上弃之不用，或抛弃于河湖沟渠、道路两侧，或一烧了之，不但浪费了大量的资源和能源，而且污染大气、污染水体，影响农村生态环境。推广机械化秸秆还田技术，将摘穗后直立的玉米秸秆、油菜秸秆、大豆秸秆以及稻草等不宜直接作饲料的作物秸秆，用大中型拖拉机配套的秸秆还田机直接粉碎、抛撒于地表，随即耕翻入土，使之腐烂分解作底肥，以省去砍、捆、运、铡、沤、翻、送、撒等工作，有利于全面推广。

（三）根治工业“三废”污染，彻底根治“三废”污染源

为了解决工业“三废”对农业农村环境的污染，必须加大对作为“三废”污染源的厂矿企业的监督管理力度，按国家和省的有关规定，彻底根治“三废”污染源。

（四）建立和完善农村环境监测体系，定期公布农村环境状况

加强农村饮用水水源地、湿地保护区和基本农田等重点区域的环境监测，构建农村生态环境监测和安全预警系统，建立和完善生态监测网络，加强对土壤、水环境、农产品安全等监控，严格建设项目环环境管理制度。

禁止不符合区域功能定位和发展方向、不符合国家产业政策的项目在农村地区立项。

研究建立农村环境健康危害监测网络，开展污染物与健康危害风险评价工作，提高污染事故鉴定和处置能力。

（五）建立健全农村生态建设绩效考核评价办法，引入“绿色GDP”指标体系

改进干部考核评价方法，修订县（市、区）环境保护目标责任制，并抓好督查落实，形成正确的政绩导向。

提高产业定位的起点和新上项目的环保准入门槛，对重度污染和污染治理不达标的项目实行一票否决制。

全面实行污水处理、环保设施与工业项目同时审批、同时施工、同时投入运营制度，从源头上控制环境污染和对生态的破坏。

（六）加强基础政策，以法律法规形式协调和管理农村生态建设

1.建立健全生态补偿机制

加快出台针对全市范围内包括流域补偿机制、重点生态功能区补偿机制以及要素补偿机制在内的生态补偿政策体系，建立全市县级行政区之间横向转移支付的区域间生态补偿机制，实行下游对上游、开发区域对保护区域、受益地区对受损地区、受益人群对受损人群以及自然保护区内外的利益补偿。

2.加大农村生态建设投入

逐步提高财政预算中的农村生态环境建设支出比例，在财税、金融和技术改造等方面给予扶持，并优先纳入国民经济社会发展规划和新农村建设规划中。

加大公共财政对农村资源节约管理和农村节能改造的支持力度，对一些节约资源、发展循环经济的重大工程项目和技术开发、产业化示范项目给予直接投资或资金补助、贷款贴息等支持。

积极探索农村生态资源有偿使用和生态环境恢复补偿办法，加大对生态良好地区的财政转移支付力度，鼓励社会资金投入农村生态建设，走生态建设和污染防治产业化、市场化、社会化之路

3.严格实行环保执法监督

坚决关停污染严重且长期治理不达标的企业，做到排污总量和排污标准双控制；制定有利于农民节约资源、能源和回收农业废弃物的相关政策法规，加强引导，防控结合；畅通、完善环保投诉举报热线、信箱等渠道，充分发挥新闻舆论和农民群众的监督作用，逐步克服和消除破坏生态环境的各种不良和不法行为，消除农村生态保护的死角与盲区。

【注释】

[1]此部分内容参考了嘉兴市经建咨询委农业农村组《关于加强农业生态环境保护的调查》。