农村生态环境治理体系设计

农村生态环境污染防治及环境管理具有系统性、综合性和复杂性，而且目前基础十分薄弱，迫切需要在强化环境政策的同时建立起相应的政策支持体系，完善管理机制和保障系统，促进环境政策落实。环境管理职能的虚化，是农业生态环境破坏一直得不到有效缓解的重要因素。加强农业环境破坏的控制与管理，首先必须强化政府在农业破坏治理方面的环境管理职能。目前，最需要建立的就是农业生态环境破坏的综合协调机构，实现农业、环保、水利、国土资源等多个部门的共同参与，突破单一的职能部门权责限制，促进环境管理协同能力的提高，改进管理效率，拓宽管理深度和广度。当前，建立农村生态环境监控体系，可以从技术层面、管理层面和制度层面出发。

一、技术层面

（一）加强农业生产技术的研发

国家要加大投入研究生态型农业的生产技术，如优化施肥技术，高效、低毒、低残留农药的生产与喷施技术，病虫灾害综合防治技术，水土保持技术，清洁生产技术等。并要在实际中进一步将行政、法律和经济手段结合起来，促进生态型农业技术在农村领域的应用，包括对新的环保农业技术研究的立项审批和成果的推广使用，要考察其对环境的外部性影响。对不利于农业环境保护的技术，可通过宣传引导限制其研究和使用，也可采取行政和法律手段加以制止。同时，把生态型农业技术创新纳入国家科技创新体系之中，从认识和措施上，促进高新技术在农业中的应用。改革农业科研体制，包括运用市场经济机制进行管理，按农业自然条件的差异而不是完全按行政地区来设置农业科研机构，大力建设农业科研平台并用于技术交流，重视科研成果，充分发挥农业科研资源的潜力，努力促进农业科研成果产品化、商品化、普及化。

（二）促进农业技术的推广

农业新技术的使用有一定风险，也存在一个认识过程，许多生产者短期内会采取观望态度，只有见到实效才愿意采用。根据这一特点，政府需要做好技术的推广示范和指导工作。根据理论研究成果，农户的年龄、家庭的经济状况、农业生产地理位置等状况不尽相同，对亲环境农业技术的采用均有影响。为此，湖南、湖北地区的农村可形成如下政策：采用劳动力密集型或风险较小的生态型环境农业技术，并给以信贷、资金等方面的扶持，降低生态型环境农业技术采用的门槛；扩宽信息渠道，通过电话、报纸、电视、互联网等建设起生态型环境农业技术信息网，帮助农户了解和掌握生态型环境农业技术信息和操作方法，减少农户在经营过程中的技术不确定性和主观风险，提高生态型环境农业技术的采用成功率和程度。

（三）建立农业污染监测评价体系

农业生态环境监测体系是生态农业建设和生态环境污染防治的重要内容，也是重要的保证措施。要积极争取条件，整合并建立完整的农业生态环境监测网络和评价体系。通过一套合理的评价体系对各地区形成的生态破坏进行分类，有目的地区分各种破坏程度不同的区域，并相应地分析治理措施，给出卓有成效的政策方针。

（四）农业治理模式的转变

对农村生态环境的治理采取源头控制的技术。人工湿地可以作为治理湖南和湖北农业面源污染的重要生态工程。湿地的设计要保证能够最大程度地拦截污染物，同时保护生态环境与景观。据相关研究显示，湿地不仅在去除农业面源污染方面效果非常好，而且费用低，投资额和运行费用均远低于一般的污水处理厂。

湖南、湖北两省属亚热带季风气候，降雨充沛，水资源丰富。在农村环境污染的防治中，可以充分利用现有水塘、洼地截断污染径流，循环利用水和营养物质。在雨季，多水塘系统利用可以使农村流域中农田—沟渠—水塘独特的景观结构改变养分的运移形态以及运移途径，并借助其巨大的蓄水容量，有效地截留降雨径流，通过沉降、氧化还原、植物吸收等改变养分形态，使养分在农村生态系统中循环利用，减少污染物的输出。同时，水塘蓄水在干旱季节用于农田灌溉，养分在农田生态系统中循环利用，从而减少流域养分的输出。

二、管理层面

（一）提高村民环保意识

村民的环保意识决定了农业生产活动以及日常生活带来污染的程度，必须加强对农村人口的素质教育，培育出新型农民，村民委员会则必须在此方面做出努力。一方面，向广大村民宣传普及环境科学知识、环保法、可持续发展理论与实践，使村民树立环境道德观、科学发展观，改变传统的生活习惯，转变经济增长方式，自觉地把环境保护、生态建设视为自身应尽的责任和任务；另一方面，要加强对农民的科普培训，重视新能源、可再生能源的开发利用和技术普及，注重农村废弃物的充分利用，发展循环经济，如重视沼气生物技术的使用，使农民充分感受到现代农业的实用价值，自愿自觉地接受科学指导，科学合理地施用化肥、农药，或摒弃化肥、农药而发展有机生态农业。

（二）强化地方管理职能

农村地区污染程度不一，环保部门很难在短时间内给出因地制宜的解决办法，而地方管理者更了解当地的情况，可以在污染严重区域设置环境检查站点，统计农用化学品使用数量及已经受到工业污染的情况，并汇报至环保部门，对污染地区进行区别对待。同时对农业和工业间的交叉污染不能形成“两不管”的情形，需要让各个管理部门协调解决，加大沟通力度。

（三）充分利用非政府组织

环保非政府组织是从事公益事业的组织，可以为环保进行大力宣传和技能培训，同时接受政府部门的指派，监督农村地区污染环境因素的动态，从源头控制污染的发展趋势。不过，环保非政府组织一定要发挥监督者的作用，将监督所发现的环境问题及时反馈给政府部门，使政府部门能更好地完善环境治理准则。

三、制度层面

（一）界定政府、市场和公众的优势领域

政府、市场以及生产者在对待生态环境破坏的解决方式上拥有各自的优势，政府所扮演的角色是规则制定者、监督者，对环境破坏治理力度最强，治理同时要受到全社会的监督；市场通过自身的机制促进治污资源和生态资源的最优配置，正确反映生态补偿的真实价值；公众则是能通过自身的行为改善环境的面貌，在政府和市场的引导下，实现公众环保意识的转变，这在很大程度上解决了环保治理难题。

1．政府命令控制治理

命令控制型措施指运用法律手段和行政管理手段来控制农村生态环境。法律手段是国家通过制定和运用经济法律法规来调节经济活动的手段，主要包括经济立法、经济执法和法律监督；行政手段是国家通过行政机关，采取行政命令、指示、指标、规定等行政措施来调节和管理经济的手段，包括行政命令、行政指标、行政规章制度和条例。命令控制型工具的一个主要特点是政策效果的“确定性”，而且对其“依从性”容易监督和控制，这一优势在管理复杂的生态环境过程中显得尤为重要。正因这一特点，命令控制型工具在政策选择中至今仍然占有最重要的地位，市场化工具的应用很少且通常只是作为直接管制方法的补充。

2．市场调控治理

在生态环境保护控制中引入市场机制是市场经济体制的必然要求，这些控制手段又称环境经济手段。它通过运用收费或税、提供补贴、提供信贷优惠、实行差别税率等方式，改变行为人的成本和利益结构，从而改变行为人的各种选择。在采用经济手段的条件下，通过改变当事人的条件，而不是当事人的价值结构或偏好，使人们对环境的关注内在化。市场型手段与命令控制型手段相比较有如下好处：更符合成本效益，因为它提供多种选择，人们可以根据这些选择的成本效益分析做出最符合自身利益的选择；为技术和管理创新提供更多的激励，它的利益机制使人们认为采取保护环境的措施是有利可图的；对于以面源控制为主的环境管理，市场型措施更有利于环境污染和破坏的预防。

3．公众参与治理

以环境税费和排污交易为代表的经济手段已经进入许多国家的主流环境政策之中，它们使环境控制政策建立在符合成本效益的基础之上。然而生态环境问题的广泛性和普遍性，公众对环境保护需求的日益提高，以及政府资源和能力的有限，使社会各界相关利益主体广泛参与到环境质量监控、环保项目的制定和实施中来显得十分必要。公众参与可以促使政府与污染者履行其职责，有利于防止污染者和行政部门只追求短期经济利益而导致破坏生态环境的行为，有利于水资源的优化管理。

公众参与机制的建立和有效运作成了衡量环境控制体系完善程度的重要指标。作为公众环保力量，非政府组织是实现控制目标的核心，在很多国家公众团体取得了特殊的参与权和起诉权，发挥着极为重要的作用。政府的命令控制以及市场自发调节存在着各自的局限性，公众参与可以积极探索新的环境污染控制方式，打开新的环保局面。农业生态污染治理的责利关系难以明晰，单一的政府管制和市场机制措施难以有效控制住农业生态污染。只有结合政府、企业与公众，利用管制手段与市场机制及公众参与的融合才能从根本上抑制农村生态环境的破坏。

（二）明确环境污染的权责

明晰环境污染的责任是阻止恶意侵害环境的办法。由于政府部门对环境污染责任分配的不合理，导致很多公共资源和地区遭到破坏。政府部门应对可能形成污染的农业生产活动、工业生产行为做出预期判断，制定出环境保护标准，下传给环保非政府组织，同时鼓励全体公众参与监督。

对于农业生产中难以确定责任的农用化学品施用量的问题，可以通过征收农用化学品输入税来解决。湖南和湖北的农户众多，造成非点源污染的污染个体信息难以收集，但导致农业非点源污染产生的输入要素是可监测和容易掌握的，所以采取间接手段，约束和规范农用化学品市场，减少化学品向田地的输入，比直接限制径流流失来控制非点源污染更为有效。于是，制定合理的农用化学品输入税、适当提高化肥和农药的出售价格、鼓励有机肥的使用等都是非常有效的办法。

【注释】

[1]九小是指小造纸、小水泥、小火电、小炼铁、小炼钢、小印染、小酒精、小味精、小柠檬酸等。

[2]“一建三改”指建沼气池、改厨、改厕、改圈。