政府主导的自上而下的城市化发展道路

对于后发型的现代化国家而言，政府在中间所起的推动作用非常重要。而对于东亚儒家文化圈内的国家而言，当面临西方文明的威迫时，其现代化的愿望尤为迫切。为了避免沦为殖民地，不少国家在政府的强有力领导下，以运动的方式自上而下地走上了现代化道路。事实证明这一模式是成功的，因为东亚国家在认识到现代化的重要性并展开现代化工作之后，一般都会在20到30年的时间内成功完成向现代国家的转型。而要在如此短的时间内调集全国的人力、物力从事现代化活动，一个强有力的政府领导是至关重要的，也是必不可少的。^[1]

日本是东亚儒家文化圈内最早实现向现代社会转型的国家，其政府主导型的特点尤为突出。大久保利通在明治维新初期就明确指出，在日本的近代化初期必须保持权力的高度集中，“暂行专制政体”。自1873年大久保领导的集权体制建立之后，在政府的领导与筹划下，各方面的力量都被调集起来，日本全境展开了轰轰烈烈的殖产兴业、文化教育改革、军备近代化、地方自治等工作。

同样，由于城市化也是近代化的一个重要目标，政府主导型的特点也非常突出。

在古代东方，城市主要是统治者意志的产物，日本也不例外。日本著名历史学家、城市学家柴田德卫先生说，在古代东方包括日本，“像古希腊那样由自由平等的市民聚集而产生城市的情况是罕见的”^[2]。为了给城市发展创造一个良好的近代环境，日本政府不仅在国内废除关卡、整理道路、兴修全国铁路网、发展近代内河与海洋的航运，而且还废除了封建身份等级制，允许民众有迁徙自由与就业自由等，这些改革为人力、物力在全国范围内的流动创造了条件。此后，随着殖产兴业运动的开展，近代工厂在城市大量出现，人力、物力越来越快地向城市集中。

在为城市发展创造良好环境的过程中，在发展城市经济方面，针对民众普遍缺乏对近代产业的认识、且缺乏资金与技术人才的状况，日本政府采取了多种办法予以扶植引导，如投入国家资金兴办模范工厂，欢迎民众参观等，而且这些模范工厂还承担了为民间兴业培训人才的义务。与此同时，日本政府又以官助民办的方式发展各种产业，其中对三菱公司的扶植就非常典型。在发展城市交通方面，针对近代交通投资巨大、利益回报并不明晰、民众裹足不前的情况，由政府出面组织并投入主要资金予以帮助，还承诺在若干年内支付开发商的投资利息、承担投资风险等；同时实施政策倾斜，如协助土地的购买、征迁等。此外，政府还建立近代银行系统给民众兴业提供低息贷款支持，设立博物馆以开民智，召开国内劝业博览会并参加世界博览会，力图为日本产品走向世界打开销路等。在19世纪80年代，明治政府还向民众低价出售官办企业等。以上这些措施成龙配套，相辅相成，壮大了民营经济的力量，直接诱发了日本的工业革命。

在城市管理组织方面，明治政府废除了德川时代的封建管理体系，创建了近代城市管理机制，将东京划分为15区，将大阪划分为3区，将京都划分为2区；确立了人口登记制度；并在1878年试行地方自治、1889年实行了城市自治制度。这些措施的逐步实施，使日本在城市管理组织方面逐渐走向近代化，提高了民众参与城市建设的自觉性和自主性，有利于城市的健康发展。

在城市建设方面，从德川幕府时代承袭下来的日本城市，存在道路狭窄、上下水设施简陋、居住拥挤、火灾频发、传染病流行等诸多问题。明治政府融合东西方城市建设改造的方法，循序渐进地进行城市改造。从井上馨等人主持的东京银座炼瓦街改造工程到松田道之推动的东京防火改造计划，日本政府对城市改造的认识由浅入深，由欧化走向自主，到1889年颁布东京市区改造计划时，日本政府已正式形成了一套自主的城市化模式。1919年《城市规划法》的颁布，标志着日本在城市管理规划方面基本完成了近代化。而1923年关东大地震后的东京震灾复兴计划，更是政府主导城市发展的典型案例。在政府强有力的领导下，东京的面貌焕然一新，其在城市区划整理、水陆交通、街道建设、住房改造、公园建设、学校兴修、市场建设等方面所进行的前无古人的彻底改造，使东京完成了向近代城市的蜕变。而且，这次改造对日本其他城市的发展也影响深远。

日本在城市发展的过程中，同西方国家有一个显著不同的特点，即权力中心优先发展。这固然是由于权力中心原本就存在于那些交通便利、经济发达、人口集中之地，但更重要的因素是，明治时代的日本政府是一个强势的政府，在支配社会财富的分配与流动方面拥有西方近代国家无可比拟的权力，因而在日本靠近权力中心的地方就成了近水楼台。也正因为此，日本的城市布局基本都同权力布局相匹配，呈现梯级发展的状态，也就是说町村的发展不如县厅所在地，县厅所在地的城市发展不如府城所在地，府城所在地的城市发展不如国都所在地。日本后来形成三大都市圈以及今日东京一极发展的现象，也都与此相关。在城市改造方面，处于中央政府权力保护之下的东京在改造的过程中，为了在世人眼前装潢日本的门面，无论是东京市区改造，还是震灾复兴计划，都投入了大量的国家资金。而其他城市只能依靠自身的力量进行发展，这一点大阪表现得尤其典型。所以，地方城市在改造方面比东京往往要慢一拍，比如大阪直到大正年间，才在经济蓬勃发展的基础上开始依靠自身的财力进行大规模的城市改造，并成功地嬗变为近代城市。其他城市较之大阪而言，改造的节奏又慢了一拍。可见，日本各城市的市政建设与改造如同权力的梯级分布一样，也呈现梯级循序改造的特征。

这种梯级发展的现象直接地诠释了日本城市发展自上而下的特征。当然，这一现象也不是日本所独有，在中国以及东方儒家文化圈内的国家都普遍存在。