以政府为主导，推进区内城市跨界发展

2.3.5　以政府为主导，推进区内城市跨界发展

随着区域经济一体化进程的加快和市场经济体制的不断完善，在长江三角洲一些经济发展较好、外资企业大量集聚的城市，出现了土地、港口等资源耗竭或紧缺的现象。为缓解这一危机，各省市要突破行政区划限制，强化区域经济功能，在其邻近的、经济发展较慢的城市寻找土地、港口，实行“借地”或“飞地”等“跨界增长”政策，消除行政壁垒和政策障碍，并建立相关的协调机构负责投资建设规划和调控。例如省会城市杭州和县级市海宁、县级市江阴和靖江等，这些城市间的合作都伴随着行政管辖权转移或部分转移，因此可以被视作城市的跨界（行政区）增长^［121］。

跨界增长主要有两种模式：第一种以杭州和海宁的跨界发展为代表，即半市场化模式。2002年，杭州市政府通过市场交易的方式，顺利获取了毗邻的海宁市2平方公里土地的开发使用权和行政管理权。两地政府协议，两次出让土地的收益全部归杭州市；而地块开发过程及今后所产生的工商税收则由海宁市全额征缴。

第二种类型是以江阴和靖江（江阴经济开发区靖江园区）为代表，可概括为民间启动、政府推动、市场运作模式。最初由江阴的企业跨界在靖江投资引发了两地政府间合作，随后受到政府高层的重视和鼓励，两地合作开发进一步加速，就园区开发合作达成共识。园区以“统一规划、分步实施、政府推动、市场运作、封闭运行、滚动开发”为原则，由江阴经济开发区出资在靖江成立投资公司负责操作，园区经济事务由江阴经济开发区负责，社会事务由靖江委托园区管理。

洋山深水港是沪浙两省跨行政区划的重大合作项目，经双方协议，大小洋山深水港的行政区划上隶属浙江省舟山市，港政、航政和口岸管理权归上海行使。为实现国家战略而全力支持洋山港建设，是浙江的选择。作为区域利益协调的一部分，上海也承诺“四个不变”的原则，即行政隶属不变，吸纳劳动力优惠政策不变，属地财政税收不变和投资主体多元化不变。洋山港的建成，是推进长江三角洲地区区域经济一体化的跨界城市增长新模式的又一具体实践。

随着区域经济一体化进程的加快和社会主义市场经济体制的不断完善，需要突破行政区划限制，强化区域经济功能，实行灵活多样的“借地发展”、“飞地”或“跨界城市增长”等打破属地管辖的政策，协调单个城市解决不了或解决不好的区域产业分工、基础设施建设、区域城市体系规划和生态环境一体化治理等重大问题，并构建相关的协调结构，赋予其相应的投资建设能力和规划、调控权，以消除行政壁垒和政策障碍，真正实现资源共享、相互开放市场、科技人才流动、产业密切合作以及跨区域的基础设施共建。甚至可以考虑对局部地区的行政区划进行适当的微调，扩大上海的行政管辖范围，例如把原来江苏的昆山、太仓、南通，浙江的嘉兴、平湖、慈溪、嵊泗从行政隶属上划归上海，但这一方案的实现还应由中央政府出面干预、协调。通过进行超越行政区划的合作与交流，能够变外部经济为内部经济，减少区际协调成本，有利于发挥上海的经济辐射功能和长江三角洲地区产业的合理布局，根据产业链的要求，发挥产业集群效应，提高经济效率，实现多赢、共赢，推动区域经济的快速发展。

【注释】

[1]上海市浙江商会，http://www.zccs.org/about.aspx。

[2]2003年4月23日上海市政府在召开“降低比较商务成本，为上海经济发展提供内在引力”专题情况通报会后出台了“173计划”，旨在创造与周边地区平等竞争条件。按照这一计划，上海市在原嘉定、松江、青浦的三个市级工业园区的基础上，确定共计173平方公里作为试点园区（其中嘉定57平方公里、青浦56.2平方公里、松江59.89平方公里），采取一系列优惠措施降低试点园区的商务成本，旨在使其成为上海商务成本的“盆地”、政府服务的“高地”、外商投资的“福地”。因三区试点区域总面积为173平方公里，故称为“173”计划。

[3]“两个长期坚持”的方针即：在建设“四个中心”的过程中，必须长期坚持“三、二、一”产业发展方针，长期坚持二、三产业共同推动经济发展，并把两者有机统一起来。这一方针认为，工业作为上海经济发展的重要支柱，是经济发展的重要推动力量，具有举足轻重的地位。要充分认识和准确把握制造业在上海未来发展中的定位；上海要在融入全国、服务全国中加快自身发展，上海制造业也要争取在全国拥有更高的地位、发挥更大的作用、作出更多的贡献。