东京市区防火计划取得了成功后，上水道、下水道问题与交通问题却愈演愈烈，尤其上下水道不健全导致的传染病流行问题更是触目惊心。
19世纪80年代产业革命之后，随着东京人口的增加，“从江户时代继承下来的老旧的城市同新时代城市生活的矛盾进一步激化”。从国外传入的霍乱再加上原有的传染病如天花、伤寒等大规模爆发，1886年达到了顶峰，这一年，东京有1万多人死于霍乱，以致东京各传染病医院与隔离病医院均人满为患，运送患者的车辆多得经常堵塞交通。东京周边各火葬场尽管昼夜开工，仍然不堪重负，未及处理的尸棺堆积如山，其状惨不忍睹。而霍乱、伤寒系水系传染病，因此将病菌输往千家万户的上水道以及肮脏的水井就成为恐怖的焦点。[60]连日本军国主义的创始人山县有朋都不得不承认：“鉴于频年霍乱流行之惨状，除了改良上水道之外，别无其他更好的预防方法。”[61]由此，进入80年代后期，随着政府财政收入状况的逐渐改善，明治政府决心对东京进行根本性的改造，由此也就诞生了东京市区改造计划。
东京市区改造计划是一个全方位的城市改造方案，该计划从1889年正式实施，一直延续到1919年城市法制定为止，是“日本最初的城市规划”。[62]该规划按照近代社会经济发展的要求首次对整个城市进行了规划改造，成功地使东京由古代城市嬗变为现代城市。该规划的制定与实施，意味着日本自主的城市化道路的形成，为《城市规划法》的颁布奠定了基础。
（一）东京市区改造计划的提出
1884年11月，内务省大辅兼东京府知事芳川显正在进行了两年的测量筹划之后，向内务卿山县有朋上呈了著名的东京《市区改造意见书》，自此，东京城市规划的制定工作正式发足。
1．改造目的
要使东京“呈现宏大壮丽之貌，市街道路平坦整齐，人来车往不相碰撞、马驰牛奔不相挤伤，使万客云集、百货辐辏，成为东洋一大都会”。
2．改造手段
芳川显正认为用革命的手段，使东京一下子出现根本性的变化，“从理论上而言，甚为理想，但是实行起来则困难重重”，“改良的方法虽然不免姑息之嫌，但是实施起来却甚为容易”，所以，从实效而言，“采用改良办法为优”。[63]这里应该称赞明治政府的务实精神，也正是这种精神，使明治维新创造出了世界现代化史上的奇迹。
3．改造内容
（1）规模。该计划根据当时东京的人口增长情况，以150万的人口、1740万坪（一坪约3．3平方米）的面积作为计划的基础，将东京改造成为与巴黎、伦敦并列的世界级都会。
（2）地区用途划分。将东京按功能分为三部分：町地（商业区）、官省地、邸宅地。
（3）道路计划。将东京的道路分为六个级别，第一等第一类宽15间（每间为1．8米），第一等第二类宽12间，第二等宽10间，第三等宽8间，第四等宽6间，第五等宽4间。计划兴修第一等道路10条，第二等道路22条，第三等道路10条，再加上四等和五等道路，总共有300余条。三等道路以上允许铺设马车铁路的路轨，但是只有一等道路才能铺设轨道复线。
（4）铁路计划。将上野火车站与新桥火车站相连，使铁路从东京市区纵贯而过。在靠近传统商业区日本桥附近的锻冶桥建中央车站（今天东京站的位置）。
（5）运河计划。准备新开挖15条运河，重点发展当时经济与商业欠发达的下谷地区的水上交通。
（6）桥梁计划。根据道路的宽度，一、二、三等道路一律架设铁桥，四等以下的道路架设木桥。其中，一等道路的桥梁宽度为10间，以后逐步递减，四等道路的宽度被缩减为3间。
按计划，东京要修建2条环城道路、2条纵贯道路、4条起自市中心皇居前广场的放射状道路，再加上其他道路、铁路、运河，东京就形成了一个四通八达的水陆交通网络，并成为全国道路网的中心，从而彻底改变东京封闭的旧面貌，以确立东京名副其实的首都地位。日本学者认为这是“首个打开封建都市江户的、让人瞠目结舌的方案”。预算资金方面，市区改造费为2348万余日元，兴建海港费为1256万日元。
此外还有兴修上下水道、兴建海港等计划。
应该说该方案规模虽然宏大，但是内容范围未免狭窄，主体仅是交通计划，诸如现代城市规划中的公园、市场、商店街、游乐场等都未提及。该方案虽然也进行了城市功能分区，但是没有设置在近现代城市规划中占有重要地位的工业区。
芳川显正的方案提出后，内务省马上成立了东京市区改造审查会对之进行审议，各省以及警视厅、东京府派出14名委员，东京工商总会派出著名企业家涩泽荣一、益田孝两人作为民间委员参加审议。从1885年1月到10月，审查会开了13次会议，并就各种具体项目又专门召集专家进行了认真的研究，各方人士从更广的角度对建议书进行了全面认真的审议，补充了大量的内容。审查会的委员们以法国拿破仑三世时代的巴黎城市改造计划为蓝本，认为未来东京的交通应该以陆路为主，于是削减了原建议书中的运河开挖部分，转而增加了更多的道路兴修计划，并提出要按人口密度兴修城市公园、商法会所、公共交易所、菜市场、屠宰场、歌剧院等。同时，还大大扩充了规划所涉及的区域，新计划涉及的区域面积比原计划扩大了三分之一以上，超出了以前江户全盛时代的范围，从而形成了“非常宏大壮美”的委员会提案，在日本城市发展历史上堪称“前无古人”，日本学者认为以后也很难再现。[64]
（1）公园。计划按东京市的面积与人口密度，并参考欧洲各国的标准，修建10所大公园、43所小公园，计53所，总面积近1128020坪，平均每人可以享有的公园面积接近1．3坪。计划通过公园来净化空气、美化城市，同时供人们聚会、休息、游玩、锻炼之用。发生火灾、地震时，还可以作为民众暂时的避难场所。[65]
（2）市场。鉴于东京原有的6所鱼鸟市场、9所蔬菜市场、1所屠宰场均系露天市场，且位于人口稠密区，也没有完善的下水设施，经常导致交通不畅，造成环境污染，影响公共卫生，因此，计划在城市周边修建1所大型中央市场、2所蔬菜市场、1所鱼鸟兽肉市场、1所屠宰场。这些市场都是室内市场，商贩一律在室内进行交易。
（3）歌剧院。高雅的音乐舞蹈有助于国家的文明开化，计划修建2座大型歌剧院、2座普通剧场，前者表演现代音乐歌舞，后者表演日本传统歌舞剧。
（4）筑港计划。由于涩泽荣一等工商界代表的坚持，计划在东京隅田川入海口修建新的海港码头，建12个泊位，面积为242400坪，填海100万坪。
（5）商法会议所、公共交易所。为了鼓励实业的发展，计划在繁华区域修建1所工商业者聚会场所、1所股票与米谷交易市场，都采用西洋风格，突出其壮丽，这些建筑都要修建在交通便利之处。
（6）城市功能区划分。计划将日比谷公园、皇居前广场、北之丸公园作为官省用地，将丸之内、大手町作为商业用地，将霞关作为邸宅地，将城市边缘的本所与深川作为工业用地（但是后来公布的成案中删除了这一条）。
（7）运河计划。由于大部分委员会成员都认为陆上运输比水上运输重要，所以，计划将芳川方案中的运河开挖由15条减少到7条。
（8）铁路方案。铁路仍然按芳川法案实施不变，铁路轨道从东京市中心穿过。
（9）道路计划。基本维持芳川原来的方案，但是，新计划将一等一类道路加宽到20间（约36米），一等二类道路加宽到15间，其他各等级道路均依次增加2间，总共要修315条道路。
此外还要建5个火葬场、6片公墓以及开挖河濠等。
在预算资金方面，市区改造费增加了近乎1倍，达到了4377万余日元。海港兴建费增加到了1893万日元。[66]
应该说这个方案是一个全面的城市转型方案，它吸收了几乎所有西方城市建设中的近代因素，同时又保留了日本城市的基本特征。
正当以山县有朋为首的内务省准备将该计划付诸实施的时候，遇上了以井上馨为首的外务省欧化派势力的阻挠。
（二）欧化道路——以日比谷官厅计划为核心的城市改造方案
19世纪80年代以来，日本开始了修改不平等条约的谈判。原本热衷欧化的外务卿井上馨在帮助政府整理国内法律的同时，希望在日比谷集中修建雄伟壮丽的官衙，并以此为契机对东京进行全面欧化的改造。他凭借自身对政府的影响力，于1886年促使伊藤博文内阁成立了隶属于内阁的临时建筑局，由井上馨兼任总裁，另外又委派拥有丰富的土木工程与拆迁经验的东京警视厅总监三岛通庸为副总裁。[67]
在设计方面，为了表现欧化的彻底性，井上馨聘请德国著名设计师贝克曼（Whilhelm Bockmann）带领德意志专家组于1886年2月来日，花了两个多月的时间，拿出了日比谷官厅设计草图。
该方案中所有的建筑设计都是欧洲式的，非常壮观华美，可以说是当时世界上最先进的设计，尤其是国会议事堂的设计水平超过了四年前刚刚竣工的德国国会大厦。该方案“是一个跨越官厅街的、试图对东京进行整体改造的、壮丽的巴洛克式的城市规划”[68]。但是该计划基本不考虑日本的实际情况，而“把东京市街视为殖民地”[69]，随心所欲地进行欧化设计，甚至连竣工不久还十分繁荣的银座都要被拆除，代价极其高昂。
在官厅街计划拟定之后，三岛通庸与井上馨又给总理大臣伊藤博文上了一道《秘密建议书》，明确提出要掌管东京市区改造事业，理由是内务省的方案换汤不换药。他们计划除了日比谷官厅建设之外，还准备开通面向东京东、南、西、北的四条放射状的大道，道宽36米，其中车道为18米，左右步道各9米，路面下埋设下水管道。还要兴修公园等。为了制定欧化的东京全市的改造计划，他们又聘请了号称“柏林之父”、闻名于德国乃至西欧的德国著名设计师赫伯雷特（James Hobrecht），后者于1887年3月来到日本，主持这项工作。[70]
正当欧化派在政府内部占据了上风，欧化的设计开始紧锣密鼓进行的时候，1887年7月，井上馨因为对外修改不平等条约失败辞去了外务卿以及建筑局总裁的职务，离开了内阁，“有殖民地心态”[71]的欧化派顿时轰然坍塌。9月，临时建筑局转归内务省管辖，德国设计师在日本方面支付赔偿金后被解除聘约。这样自主派最终取得了胜利。最后，日比谷官厅计划只留下了数栋政府办公楼。
其实，日比谷官厅计划从一开始就遭到了批判。内务省的官员认为此举好高骛远，社会则批判为耗费民财等等，当时批判的声浪连支持井上馨的伊藤博文都压不住。自此以后，随着市区改造计划的稳步推进，欧化主义势力一蹶不振。[72]
实际上，自主派与欧化派的方案都参照了法国巴黎的城市改造方案，都主张修建放射状大道与环状大道，讲究透视与空间立体感，都主张建设地标性建筑等等。不同的是，自主派是有机地吸收了欧洲城市建设的现代元素，不脱离日本特色，经济、务实、全面；而欧化派是全盘照搬西方的设计，形成了一个彻头彻尾的欧化方案，其设计也不如自主派成熟全面，而且一味讲究豪华壮丽还脱离了日本的实际国情与财政基础，所以失败是必然的。
1888年2月，内务省将东京市区改造计划提交元老院审议，但是被元老院以“为时尚早”、“非当务之急”、“劳民伤财”等理由否决。[73]
内务和大藏两省首脑山县有朋、松方正义联名呈文伊藤博文内阁，逐条反驳了元老院的意见，认为东京城市改造已经刻不容缓，要求断然付诸实施。山县有朋说：“沟渠之规、家屋之制，皆未制订，污水四积、垃圾成堆，有害气体笼罩市区……如此，非行市区改正不可”，鉴于历年虎烈拉（霍乱）流行之惨，为根治这一祸害，“除断行该事业之外，无复它法”。[74]
由于元老院当时只是一个咨询机构，最终在内阁的支持下，《东京市区改造条令》以天皇敕令的形式公布。1888年8月16日，日本近现代“最初的城市规划就此诞生”。[75]
（三）《东京市区改造条令》的内容
《东京市区改造条令》[76]称东京改造的目的是“为图东京市区商业、卫生、防火以及运输等永久之利”。全文总共16条，核心内容是组织系统、财政支持。
第一条，为了议定东京市区改造的设计以及每年度应该实施的事业，特设置东京市区改造委员会，由内务大臣统率监督，其组织权限根据内阁指示决定。
第二条，东京市区改造委员会在议定市区改造设计时，要向内务大臣呈文，在内务大臣审查完毕之后，经内阁同意，下达给东京府各区，并向社会公告。
第三条，为筹集市区改造费用，在东京府各区特征收以下税种：（1）地租税。（2）营业税以及杂税。（3）房屋税。（4）清酒税。
第四条，若有滞纳特别税者将依法处理。
第五条，为补助市区改造费用，将下拨现在不供官用的东京府各区的官有河岸地，作为东京府各区所属资产。这些土地的出卖、出租收入归市区改造使用。
……
第十一条，所有措施由市区改造委员会议定后，经过内务大臣认可，方可实施。
第十二条，如果产生临时应急费用，可以以特别税为担保发行公债。
…………
第十六条，市区改造具体事务由东京府负责执行实施。
由以上规定可知，城市改造的权力由内务大臣掌握，城市改造的财源来自特别税、官有河岸地的出卖、出租费用以及公债。[77]
作为附属条例，日本政府还颁布了《土地建筑物处理规则》，该条例以1852年法国颁布的巴黎改造敕令为模本，同时结合日本的国情制定，虽然只有短短的5条，但在日本近现代城市规划的技术史上“可称得上是开创性的规则，其意义非常重大”。[78]
该条例的主要内容有：第一，市区改造所需的国有土地及其附属建筑物，一律无偿征收。市区改造所需的民有地以及附属建筑物，经官民协商后，官方必须给予一定的补偿。协商不成者，交双方委托的第三方评估仲裁。第二，市区改造所需民有土地，如果出现与建筑物连带的剩余土地，由官方一并购买。第三，市区改造中闲置不用的土地，应优先原价卖返原主，若原主不愿购买，则公开拍卖。第四，自公告之日起，对于在市区改造范围内的一切房屋建筑的扩大、改建一律予以限制。若有必要，须得到东京府知事的许可。第五，土地建筑物拍卖所得一律充作市区改造的费用。[79]
土地处理条例的第2条、第3条源于巴黎街道改造敕令第2条的第1项与第3项，在世界范围内还是比较新颖的，也比较公平公正。
作为附属条例，当时内务省还拟定了一个《家屋建筑条例》，内容有153条之多，对于建筑线、防火路线、宅基地内的空地、建筑物高度、卫生、公害等方面做了详细的规定，比如规定了建筑物窗户的大小，邻里房屋彼此间合理的采光距离，市街地面积的三分之一应该规划为道路、公园、广场等等。该条例可以说吸收了欧美最新的城市规划理念，细致周详。但是因为各方面的因素，该条例最终胎死腹中，从而给以后一段时间内东京以及日本其他城市的发展带来了诸多消极的影响。[80]
尽管《东京市区改造条令》不顾元老院的反对强行通过，但为了照顾元老院的颜面，减轻今后的阻力，同时也是为了节省经费，最后公布的改造方案对于原来的方案有一定的改动，比如缩减了公园计划、运河计划，因为内务省认为购买土地有困难，而且在运输方面陆路比水路更加重要。此外，还取消了东京筑港计划、商法会所、公共交易所与歌剧院计划。由于横滨方面也准备兴修港口，所以东京筑港计划遭到了来自横滨方面的激烈反对，而且兴建隅田川海港的费用比改造横滨港要高出14倍，因而，从节省经费的角度考虑，内务省最终选择了横滨港的改造计划。不过最后公布的法案在某些方面也有扩大的部分。扩大的内容有原计划所涉及的面积以及屠宰场、火葬场等等，涉及的区域远远超出东京原有的15区，扩展到了东京的郊外。其他如铁路、公路、市场虽然也做了一些调整，但基本维持原案。另外，由于上下水道计划、城市有轨电车计划尚在研究，所以暂时没有出现在公示的方案中。由于取消了东京筑港计划并压缩了其他工程，最后总预算资金为2308万余日元。而且由于新方案不包括水道改造费等费用，所以，后来实际支出大大超出这一数字，达到了5000多万日元。计划实施时间为46年至70年。
1903年经过修改后的市区改造图
明治二十二年（1889）5月，东京市区改造设计方案经内阁同意后，正式向社会公示，并走向实施。不过，1903年以后，由于社会经济的发展以及局势的变化，方案又做了些调整，道路与城市有轨电车建设大大增加，公园等项目的规模再度缩减。新方案将旧计划中的马路从316条压缩为88条，很多道路被降格，削减最显著的是五等道路，由170条压缩到15条。此外，运河由30条压缩到4条，公园由49处压缩到15处。市场、火葬场、墓地保持不变。铁路则有所增加，除了原先的一条通过市中心的铁路之外，在郊外修7条联络线。之所以如此，主要是因为铁路项目由民营公司经营，委员会不过是接受申请进行线路调整安排而已。所以，比较原先的计划而言，新设计方案的后退是显著的，不过仍然维持了基本框架。[81]
作为市区改造的辅助政策，1907年东京警事厅颁布了《长屋构造制限若干规定》等条例，对贫民窟以及出租屋进行了规范。由于这些条例的颁布实施，从日本桥到新桥路线两侧的长屋都被改造成了炼瓦、石造、土藏造的建筑。条例还规定，大道两旁的小巷宽度要达到6尺以上。为了防治传染病与失火，改善出租屋的居住条件，条例规定长屋居住的户数不能超过12户。此外，条例对于通风、排水、采光以及便所等都有严格的规定，对违者要予以处罚。
（四）东京市区改造计划的实施
东京市区改造计划实施的时间为1888年到1918年，为时长达30年。重心主要放在上水道的改良以及道路交通的改善方面，其他方面着力有限，这一点由东京市区改造各项事业费用一览表即可知道。
改造工程根据其重点的不同，分为以下三个阶段。
1．上水道事业期（1889—1899）
早在1872年银座、筑地大火时，由于消防用水不足，无法有效灭火，当时居住在筑地的外国人便向日本政府提议修建标准化的上水道。与此同时，横滨外国人居留地的外籍居民也提出了同样的要求，大阪、神户、长崎等地的外国人在传染病肆虐之际也纷纷提出了类似的要求。实际上，早在1862年幕府时代，横滨因为火灾与鼠疫的流行，英国领事馆就提出了修建上下水道的建议，但是由于幕末局势动荡，未能付诸实施。明治维新以后，新政府聘用驻横滨的英国陆军军官H．S．巴马主持规划，于1887年完成了修建上水道的工作。[82]神户在1890年也成功建成了上水水库，开始向城市供水。
在东京，传染病的流行严重威胁到民众的生活，再加上居留地的外国人的压力，上下水道等市政设施的修建也成为明治政府的燃眉之急。明治初年，有关上水道事业交由东京府管理，内务省曾经委托荷兰设计师V．都伦进行过上水道的改造设计，但是由于财政紧张，最终未能实施。这个方案由于颇有可取之处，便成为东京市区改造计划中上水道改造计划的蓝本。[83]
计划开始执行时，重点放在同产业、商业以及军事有关的道路建设上，从1888年开始计算的市区改造事业费中，最初3年，道路事业费占总支出的89%，而上水道改良费则很低。但在1891年以后，道路建设费大大缩减，上水道改良费急剧增加，尤其在1895年以后增加更快。其中1896年到1899年4年期间，上水道改良费占整个市区改造经费的7成以上，达到了879多万日元。[84]这主要是因为社会舆论认为提供卫生的用水以防止霍乱流行以及供给充足的消防用水是当务之急。
计划以东京未来发展至150万人的规模作为基础，按每人每天111余升的用水需要量进行设计，在淀桥建净水工厂与供水工厂，使用加压水泵，通过钢筋混凝土管道以及铁管向城市供水，这项工作于5年内完成。费用方面，由于原先的改造费中没有列入该项费用，所以根据条令规定，作为临时特别费，5年间政府总共发行1000万日元公债，其中650万日元用于水道的改造兴修，350万日元用于其他方面，公债以特别税来偿付本息。不足的部分，通过国库补助以及逐步收取的自来水费抵偿。鉴于日本产铁管质量不过关，且价格高昂，东京市会遂通过公开招标的方式向英国格拉斯哥的一家公司订购铁管。但是在工商界强大的压力之下，东京市会最终不得不毁约，将铁管生产重新承包给国内民营日本铸铁公司。由于日本铸铁公司的产品质量不能满足要求，而且一再以次充好，官方后来又不得不临时以相对较高的价格进口部分铁管应急。此外在生产商和东京市会之间又发生了一系列的腐败事件，即“水道疑案”，多人被判刑。这导致预算大大超支，东京市会被迫追加了200万日元，而且工期一再拖延，比预定完工日期推迟了4年才完工。其他方面的工程如道路、河川、桥梁方面的修建改造等也受此拖累，因缺乏资金不得不压缩规模。[85]整个上水道工程在1899年完工。
1898年12月，新修建的上水道开始向东京各区提供合乎卫生标准的用水。次年8月，日本桥、神田、下谷三区全区实现通水。曲町、本乡、浅草、本所、京桥等5区部分供水。到明治末期，东京市内各贫民窟的水道普及率也超过了4成。[86]
2．市街有轨电车时期（1900—1910）
这一阶段的重点放在道路、桥梁等的建设方面。由于殖产兴业大见成效，日本工商业经济蓬勃发展，交通已经成为制约经济发展以及市民生活的瓶颈。明治维新以来，东京路面上出现了人力车、马车，而且马车逐步成为公共交通工具。如前所述，1882年，东京马车有轨铁路开始营业，这种车快捷舒适，非常受普通市民的欢迎，因而马车铁路急剧发展。1893年后，开始使用电动机拖曳。由于这种交通工具的发展前景以及巨大商机，多家企业集团一哄而上，纷纷提出了铺设电车轨道的申请，这就越发加剧了和狭窄道路之间的矛盾。1894年，东京府不得不向内务省建议，在市区改造以及街道电车轨道改造安排完毕之前不再发放新的电车轨道铺设许可证。由此可以说明，当时的日本社会对道路改造的要求已经非常迫切。由于上水道工程的延误以及资金超支，尽管1897年东京市区改造委员会提出将道路改造列为当务之急，但最终也因资金缺乏而没能实施。1900年，上水道工程完竣之后，在工商界的压力下，东京府同意新铺设29条有轨电车线路，这就给市区改造工作造成了更大的压力。1902年，市区改造委员会决定将今后的工作重点转往交通道路建设方面，并将该年度的道路建设资金扩大到100万日元。同年10月，通过了市区道路改造的新设计方案，发展有轨电车成为核心工作。
由于筹资困难，市区改造委员会决定向电车公司征收电车纳付金，用以抵偿道路的修建费用。每修通一条道路，便向租用该线路的电车公司征收该项费用，此举大大缓解了资金困难的问题。从1903年到1910年，此项资金征收额达到393．6万日元，年平均为49．2万日元。而这期间特别税与河岸税的年收入也不过88万日元而已。为了加快道路建设，1907年政府在英国发行债券融资，从而使该年度的改造预算达到了764万日元。由于有充足的资金保障，道路建设第一期计划顺利完成。
这一阶段总共投入了1962万日元资金，其中道路改造资金占79．9%。
3．下水道事业期（1911—1918）
这一阶段实际上还是以道路改造为重心，因为在预算方面，道路改造费用仍然占总预算的57．7%。1912年，又追加了26条有轨电车线路，还规定电车线路宽度不少于9间（约16米）。但由于呼吁很久的下水道事业在这一时期终于着手，所以日本学术界将这一阶段命名为下水道事业期。
市区改造初期，由于认为人粪尿是宝贵的肥料，应该经营售卖，而下水道的主要功能只是排出雨水与污水，因而改造委员会对于下水道的建设不太重视，其预算费用也只占整个市区改造费用的几个百分点。相对于上水道建设与道路建设的工期而言，下水道的工期被大大拖延。
最终经过各方的呼吁，1907年11月，市区改造委员会通过了下水道设计方案，并于1908年4月向社会公示。该方案由号称“日本水道之父”的中岛锐治设计。鉴于1900年以后东京人口暴涨的情况，方案的计划人口为300万人，预算资金为3366万日元，在当时而言，这是一笔非常庞大的资金。筹资方面，一半靠国库补助，另一半则来自河岸地出卖、下水税、自来水费涨价、市营粪尿处理收益费等等。1911年7月，下水道改造事业在东京浅草区以及神田、下谷的部分地区正式动工。由于国库补助金迟迟不到位，工程一直缺乏资金，举步维艰。后来，在大部分工程尚未完工的情况下，整个市区改造事业便宣布结束了。当局之所以对下水道如此轻视，日本学者认为主要是因为传染病的防治方法有了进步。以前，全世界采用的防疫方式主要是英国式的环境治理法，也就是整治上下水道以及城市环境，消灭病菌传染的根源。进入20世纪以后，占主流的防疫方式是德国式的疫苗防治法。由于该方法疗效显著，日本很快就普及了这种预防方法。在北里柴三郎等人的努力下，日本成为继德国之后世界上第二个全面接种疫苗的国家。由于传染病的发病率大大降低，政府、社会渐失改良水道的紧迫感，东京下水道的问题一直延续到了昭和年间才得以解决。[87]
（五）东京市区改造工程的积极意义与存在的问题
延续了30年的东京市区改造计划，是明治维新以后近代日本的第一个城市规划，它在产生了诸多积极效应的同时也存在不少问题。
1．市区改造计划的积极意义
第一，解决了交通问题。相对原来江户时期的街道而言，东京市区改造计划兴修的环状道路、纵贯道路、放射道路以及其他各种等级的公路、有轨电车、铁路，使东京形成了一个四通八达的交通网络，彻底改变了东京的道路面貌，使东京由一座封建的、闭塞的城市成功嬗变为一座近代的城市，为东京未来的经济繁荣打下了良好的基础。在道路改造修建方面，当局前后总共投入了2812万日元，购买了381445坪的土地，改修的道路长度为170公里，新修的道路长度为70公里，架设桥梁13座。传统商业区日本桥变化极大，中间的大道宽度由5间扩大到15间，两旁都栽了行道树，设置了步道。日本桥在东京防火改造之后变成土藏造，此次改建之后，洋风与和风各占擅场，日本桥迎来了它的全盛期，所以日本学者说“市区改造是日本桥中兴之母”。[88]尤其值得赞赏的是有轨电车的大量兴建，即节省了能源，又减轻了污染以及交通方面的压力。后来轻轨电车以其方便、快捷、准时的优势发展成为东京乃至日本各大城市主要的公共交通工具，深受民众喜爱，并闻名世界。
第二，基本解决了上水道问题，有效地遏制了霍乱等传染病的发生。由于密封加压水管的铺设，东京市民终于摆脱了容易传播病菌的恐怖的上水设施，使用上了清洁安全的生活用水，自上水道工程完成之后，霍乱的发病率明显减低。[89]另外，加压水管的使用也为消防提供了充足的水源，这对东京大面积火灾的减少起到了重要作用。
第三，修缮、新建了很多方便生活的设施。随着日比谷、御茶水等一批公园的兴建以及很多寺院转化为公园，东京市民有了休息、娱乐的场所，东京的城市环境也得到了较大的改善。宽敞、卫生的市场，方便了民众的日常生活；火葬场、墓地等的兴建，也改善了东京市民的生活面貌。
第四，东京市区改造计划的示范作用，对日本其他城市的改造产生了很大影响。在东京市区改造紧锣密鼓地进行的同时，大阪、京都等地也开始了改造。大阪府由于财力不足，特别是拓宽街道方面的资金匮乏，一直到1918年，大阪以及其他城市才开始按照东京市区改造计划的方式，正式进行城市改造工作。
第五，作为日本近代城市化过程中的第一个城市规划，东京市区改造计划虽然没有完全实现其预定的目标，但是对后来日本城市法的制定以及城市规划产生了深远的影响。
2．市区改造工程所存在的问题
第一，计划目标与实施结果之间存在很大差距。在1884年芳川提出以改善东京交通为中心的市区改造计划之后，审查委员会以巴黎的城市改造方案为蓝本，提议对东京进行全面改造，并添加了大量的内容，制定出了日本近代史上第一部城市规划。该方案非常全面、壮美，但是在实施时，考虑到元老院的反对以及财源等问题，对很多项目做了压缩乃至取消，只保留了基本的框架。计划的实施执行延续了30年，这期间日本政府连续发动多场侵略战争，占用了大量的经费与资源，导致市区改造的费用捉襟见肘，最后除了上水道、道路、市场、墓地、火葬场方案变动幅度较小之外，其他都大打折扣。比如公园原来计划修建40多座，最后只完成了2座。颇为重要的下水道建设最终连方案的十分之一都未完成，可谓雷声大、雨点小。
第二，下水道问题的存在使东京仍然面临着严峻的防疫问题。尽管上水道实现了成功改造，再加上其他方面的进步，鼠疫、霍乱等传染病确实得到了有效的遏制，但是由于下水道改造最终虎头蛇尾，人粪尿的处理依旧沿袭传统的方法，东京脏乱的现象没有根本改观，伤寒、痢疾等传染病依旧肆虐。[90]
第三，方案不够完善。土地区划问题没有解决，建筑条例也没有制定，导致了无秩序开发。尽管正式出台的改造计划也谈到了区划问题，但是没有进行严格的规定，尤其是没有规划工业区的位置。这导致了三个恶果，其一是工业区分布混乱，东、南、西、北皆有污染企业，噪音与煤烟严重影响着普通市民的生活。其二是房地产开发混乱。明治末期，由于产业大发展，东京的工业化与城市化过程大大加速，八方人口像潮水般地涌向东京，地价以每年20%的速度增长。由于城市的膨胀，出现了近郊农村的无秩序开发问题，因为住宅地的无计划扩张，山林与农地遭到普遍侵蚀。以东京北部、西部为首，住宅地开发急剧增加，随后这一状况蔓延到其他地区。其三，建筑物的兴建也非常混乱。由于建筑条例还未颁布，建筑物的高度以及相互间的距离都没有科学的界定，引发了很多纠纷。因为上述问题的存在，尽管有一个长期的市区改造计划，但是正如石眆裕道先生所说：“可以说，这段时期，是城市‘无’计划时代。”[91]日本城市规划专家饭沼一省的意见更是激烈，他说：“从城市规划的角度而言，明治到大正年间是一个黑暗时代。”[92]
第四，没有解决区域改造问题。日本学者认为，“所谓市区改造，……实际上只停留在道路与水道之上——城市中的线状设施的整理之上”。“市区改造只是在城市中画图，而没有改变构成城市的土地，土地部分仍然沿袭江户以来的形态”。比如政府主导的东京银座炼瓦街改造工程、民间主持开发的丸之内商务街等等，不过是极小的一部分。[93]
第五，过于功利主义。日本政府尽管制定了一个较为全面的、长期的计划，但是在执行实施时，主要是着眼于眼前的经济发展以及重点解决燃眉之急，因此将道路的修建以及上水道问题作为了市区改造工作的中心，而关系到市民生活质量提高的下水道、公园、歌剧院等，不是压缩规模，就是干脆取消。
综上所述，尽管东京市区改造计划存在不少问题，但它终究是日本进入近代社会以来的第一个城市规划，在很多方面不够完善成熟也是自然的，它反映了日本人在城市化道路上不断探索的轨迹，它的积极意义远远大于它所表现出的不足，是后来日本城市规划不断完善并走向成熟的一块奠基石。
（六）三菱集团对丸之内等区域的开发
在东京市区改造期间，政府负责对整个城市的发展进行规划并承担基础设施的建设，而民间在政府所颁布法令的规范下负责区域开发的模式也得到了普及、强化。这期间最引人注目的区域改造就是三菱集团对丸之内等地的开发。
1890年，政府决定公开拍卖两处军用土地——丸之内（27平方公里）与三崎町（7．5平方公里）。丸之内位于东京火车站以及皇居附近，周围尚有大量未开发的土地，未来发展前景极好。三菱财团的主要负责人庄田平五郎等人当时正在欧洲参观，在英国，他们目睹了伦敦商务街的繁华，所以，当知道丸之内拍卖一事之后，便联名写信给三菱家族的领导人岩崎弥之助，力主三菱要不惜一切代价拿下丸之内。最后，三菱公司战胜涩泽荣一集团，以128万日元的天价买下了丸之内与三崎町。
在开发丸之内方面，道路的拓宽与兴修由市区改造委员会负责，三菱主要着眼于房地产的开发。三菱聘请英国技师康多鲁与他的日本弟子曾弥达藏从事测量、设计工作，工程于1892年开始动工，经过20年的开发，在丸之内兴建了大批带英伦风格的写字楼。1912年后又向北拓展，在东京火车站站前大道旁建造了大量的美国式写字楼。
三菱对丸之内的开发极其成功，不出10年，此地便逐渐发展成为东京最繁华的商务街，成为东京的中枢。与丸之内的开发相形见绌的是，在明治前期“起着新经济摇篮作用”[94]的兜町由于没有港口、没有铁路、区域狭窄、距离政府机构较远等原因，急剧衰落，最后各家公司纷纷撤出，转向丸之内以求发展。连涩泽荣一的大本营——第一国立银行在涩泽荣一辞职后也迁入了丸之内。[95]
三崎町则由三菱独自进行规划，建设住宅楼与出租屋。三菱在穿过整个区域的水道桥大道上设立了两处放射状的六叉路口，还在大道上架设了弧光灯。所有道路下都开挖了下水道（暗渠），沿路都是三菱开发的出租房，而且都是砖瓦结构。1900年，山崎町的几乎全部土地都被建设了房屋。由于此地引领了时代潮流，因此很快就聚集了很多新兴的群体。[96]
除了上述开发项目之外，尚有阿部家族对西片町、渡边家族对日暮里渡边町的开发以及三井、峰岛、安田、酒井、德川等家族的区域房地产开发活动。这些区域开发同市区改造事业相结合，使东京的面貌焕然一新。[97]
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