当代中国城市化道路的演变

城市化水平的高低是衡量一国现代化水平高低的核心指标。新中国成立前夕,我们就确定了两个重心转移(从乡村到城市,从农业到工业)的方针,城市化与工业化均提上现代化日程。从现代化融合的视角看,当代中国城市化道路可划分为以下七个阶段。

第一阶段是新中国建立初期(1949～1952年),为工作重心由乡村向城镇转移、城镇化恢复期。属于经济恢复、政治重构与社会秩序逐渐稳定的时期。1949年我国城镇人口为5 765万人,城镇化率达到10.6%。到1952年,我国城镇人口已达7 163万人,城镇化率达到12.46%。^[2]这一时期,我国还处于新民主主义社会时期,各种经济成分在市场经济基础上在国营经济主导下共存发展,城市化与市场化融合在一起。随着工业化的起步,城市建设逐步展开,农村人口流入城镇,城镇化水平稳步增长。但市场经济的作用也在强大的国有经济和国家力量干预下越来越显示出它的限度。到1952年,国企职工已经占职工总数的96.67%。^[3]新民主主义理论明确了新中国成立以后工作重心从农村转到城市,从农业转到工业,以工业化与城市化为现代化根本方向的发展战略。要求城市领导农村,工业领导农业。农业与乡村必须在工业与城市领导下才能发展,才能机械化、现代化。^[4]这一时期虽然并没有太强调城市化,但极其强调工业化。要求即使商业占多数的城市也要以工业为主,城市化与工业化高度结合。但与市场化的结合逐渐削弱,国家力量组织的城市人口下乡与市场力量推动的农村人口进城二者并存,城市二元结构虽然存在,但城乡二元体制还没有形成。城市人口以自然增长为主,机械增长不多。城市之间通过市场与政府的资源分配保持联系。城市结构是大城市主导的城市化结构。

第二阶段是“一五”计划(1953～1957年)与“三面红旗”时期(1958～1960年),为快速城镇化与急剧城镇化时期,城镇人口以机械增长为主。其中,在“一五”计划时期,城镇化率由12.46%上升至15.39%。到1957年,我国城镇人口已达9 940万人。在“三面红旗”时期,城市建设、城市发展、城市化均出现了“大跃进”。城镇化率进一步由15.39%上升到19.3%。到1960年,我国城镇人口已达1.31亿人。新设城市33座,新设建制镇175个,城市达到208个,比1957年增加18%。^[5]这一时期提出了10～15年基本实现城市现代化的任务。决定以“人民公社”理念重新规划一切城市。城市人口急剧增加,城市数量迅速增多,城市工业普遍发展,大城市与小城镇均得到快速发展,大城市的卫星城开始出现。由于城市化速度太快,以至城市规划多变。市场经济急剧向计划经济转型,计划经济体制与城乡二元体制初步形成,城市化与市场化逐渐分离。其中,“一五”计划时期为计划经济向市场经济过渡期,计划经济发挥主导作用,市场经济还没有完全消亡。“三面红旗”时期为初步形成的计划经济的自我调整期,计划经济已经占据绝对支配地位,但也开始暴露集权指挥的弊端而进行自我调整,中央计划权力下放地方,市场经济也重新发挥有限的作用。整体看来,全国市场、城乡市场已经被行政体系与公有制企业分割。当时的城乡市场根据国营商业及合作社商业分工负责的原则,划分经营范围,即大、中城市和工矿区的市场归国营商业负责;集镇和农村的市场归合作社商业负责;一般县城及大的集镇,由各省根据不同条件,划归国营商业或合作社商业单独负责,或由国营商业、合作社商业双方共同负责。^[6]城市化主要由工业化推动,工业化与城市化高度融合。这一阶段的城市化偏重内地,偏重建设新城镇,偏重发展工业城市,重点是华北、西北、华中等地新工业地区的建设。第三阶段是“大调整”(1961～1965年)与“大动乱”时期(1966～1977年),为城镇化停滞、城镇乡村化与逆城镇化时期。在大调整时期(1961～1965年),大量城市工业项目被取消或收缩,大量职工被精简,大量城镇人口被动员下乡。建制镇标准被提高,城市数量与城市规模被压缩。城市发展停止,城市建设停步,城市规划取消。1961～1962年间,城镇化率由19.7%降为17.33%。1962～1965年间,城镇化率只有微弱的上升,由17.33%上升到17.98%。城市由208个削减到171个。精简近2 000万职工和2 600万城镇人口。^[7]大动乱时期(1966～1977年),工业方面主要搞“三线建设”。为了配合“三线建设”,城市建设采取不要城市、不要规划的“山、散、洞”理念,开始了城市的乡村化、村落化建设,工厂与城市建在山沟里与山洞里,以消除工厂与城市特征,形成许多规模极小的工厂聚集点与工人居民镇,服务设施低标准,以消除城乡差别。由于以阶级斗争为中心,经济建设受到严重的干扰与破坏,基本上处于停滞状态,城镇新增劳动人口的就业问题无法解决,同时还有因工厂停产、学校停课、机关瘫痪而产生的失业人口也无法再就业,因阶级斗争而成为专政对象的人口则被强制停工停职。于是,大量的城镇青年、知识分子、机关干部及其家属被动员下乡或强制迁往乡村。1965～1975年间我国城镇化率是下降的,由17.98%下降到17.43%。1975～1978年间城镇化率又有微弱的上升,由17.34上升到17.92%。^[8]1978年我国城镇人口达到1.73亿人,城镇化率达到17.92%。^[9]“大调整”时期(1961～1965年)为计划经济体制再度集权化与城乡二元体制加固时期。“大动乱”时期(1966～1977年)为计划经济体制与城乡二元体制的非正常发展时期,虽然体制本身均由于动乱的形势遭到一定的破坏,但体制并没有取消,也没有瘫痪,仍然在发挥一定的作用。此时的城镇化与计划经济牢固结合,主要是大搞“三线”建设而带来的西部城镇化。这种西部城镇化,由于“靠山、分散、进洞”的工业建设原则与生产优先、服务靠后的城市建设顺序,本质上是城镇乡村化,而非乡村城镇化。这一时期,非但农村剩余劳动力不经政府下达计划不能进城就业,就连城镇剩余劳动力在城市也很难找到出路,结果是大规模的上山下乡,出现了全国逆城镇化的潮流。总体来说,这一时期,城镇化处于停滞状态。第四阶段是改革开放初期(1978～1992年),为城镇化重新起步、城镇化与市场化重新结合、小城镇与小城市优先发展期。1978年3月,第三次全国城市工作会议提出了控制大城市规模,多搞小城镇的城市发展方略。1980年10月,全国城市规划工作会议检讨了过去否定城市规划的错误,通过了《城市规划法草案》,正式提出了“控制大城市规模、合理发展中等城市、积极发展小城市”的城市发展方针。降低了城镇建制标准。1978～1988年间,新设城市241个,新增建制镇5 764个。1978～1992年间城镇化率由17.92%提高到27.46%。城镇人口由1.73亿人达到3.22亿人。^[10]这一时期,计划经济体制与市场经济体制并存,但计划经济体制逐渐向市场经济体制转轨,城镇化与半市场经济结合,城镇化重新起步。国家把交通运输和通信的发展放在优先地位,大力发展建筑业,加快第三产业发展。计划经济仍然发挥主导作用,虽然允许部分合乎城镇市场需求条件的农民进城,但农民从事的职业与地点都是有限制的。由于市场经济是从计划经济边缘起步,即以增量发展为主,沿海地区的农村、小城镇和小城市最先受益于市场推动,发展迅速。内地的农村、小城镇和小城市也开始复制沿海的发展模式,如温州模式与苏南模式。“六五”与“七五”计划均采取了“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的城市发展方针。新建大中型工业项目,一般不放在大城市,而放在中小城市或郊区。小城市人口比重持续上升。由于改革首先从农村开始,我国又有乡村工业化的传统(如合作化时期的农村副业与人民公社时代的社队企业),首先在计划经济体制边缘获得大力发展的是乡镇企业,形成了我国特有的“离土不离乡,进厂不进城”的乡村工业化模式以及半市场化半城镇化的城市化过程。大城市受计划经济体制的严重束缚,国家改革还没有触动大城市的根本体制,再加上国家的城市化导向战略,因此,大城市发展比较缓慢,向大城市的人口流动受到控制,大城市人口增长比较缓慢。由于市场经济还处于发育阶段,国有企业还没有进入产权改革与体制创新阶段,城镇的市场经济主体基本上是一些个体经济与民营小企业,农村市场经济的主体则主要是乡镇企业,因此,城市化处于与市场化结合的初级阶段,以小城镇化为中心,重心在沿海,沿海城市逐渐开放,以地域扩张、粗放式发展为主,没有形成紧密联动的城市集群或以大城市为中心的城市圈,为离散型、分割型城市化。这一时期的城镇化造成了明显的资源浪费、环境污染和生态压力。

第五阶段为改革深化、社会主义市场经济体制的建设时期(1992～2000年),这一时期城市化、工业化、市场化、社会化逐渐融合。我国城镇人口已达4.58亿人,城镇化率达到36.22%。^[11]农村人口大量流向城市,但城市显然并没有做好在市场经济体制下大量吸纳农村剩余劳动力的准备,导致实际城市化进展并不快。城市着重加强基础设施和基础工业,振兴支柱产业和调整提高轻纺工业,积极发展建筑业和第三产业,大力发展旅游业。政府仍然偏重中小城镇化。城市对外开放从沿海向内地推进,城市化与国际化开始融合。要求城市发展要严格控制大城市规模,合理发展中等城市和小城市,以集镇为重点,以乡镇企业为依托,建设一批布局合理、节约土地、设施配套、交通方便、文明卫生、具有地方特点的新型乡镇。随着大量农民流动就业与新农村建设的推进,农村的住房与公共设施建设显著加强,缩小了农村与城市之间的距离。同时在市场经济的作用下,民工进城潮普遍兴起,大城市人口急剧增加。大量内地农民进城,特别是进入沿海的城市,乡村与内地的农村人口逐渐下降,沿海地区与城市的名义城镇化率提高,乡村与内地的名义城镇化率也随着农村人口的流失而提高,有学者称之为“隐性城市化”,但由于流动人口并不能享受城市市民待遇,因此,民工潮的结果是在城市内部也形成了二元结构。随着社会主义市场经济体制建设的开展,国有企业、集体企业与乡镇企业均启动了产权改革与体制创新进程,市场经济的主体更加多元化,各种市场经济主体平等竞争,共同发展,使得城市化的规律得以发挥作用,大城市的活力得以恢复和发展,大城市在城市体系中的主导作用迅速恢复。沿海大城市首先发展起来,中小城市也在向大城市发展,逐步形成若干跨省区市的经济区域,逐步形成大中小城市和城镇化规模适度,布局和结构合理的城镇体系。以单位为中心的城市功能结构逐步瓦解,市民从“单位人”逐渐向“社会人”转变。由于大规模的旧城改造和新城建设,各个城市也几乎成了建设工地。但城市空间重组造成了城市无序蔓延、耕地流失等问题,加剧了地区差异与城乡差异。

第六阶段为在全面建设小康社会与科学发展引导下明确提出城镇化的发展战略时期(2001～2005年),这一时期,城市化与工业化、市场化、社会化、国际化进一步融合,与信息化、生态化、人文化也开始融合。2005年我国城镇人口已达5.62亿,城镇化率达到42.99%。^[12]城镇化已经正式提上现代化议程,并认为大规模的城镇化时机成熟。“十五”计划正式提出“实施城镇化战略,促进城乡共同进步”。2001年12月25日,江泽民在主持召开“三农”座谈会时指出,“走工业化、城市化的路子,把农村人口尽可能多地转移出来。这是世界各国走向现代化的共同规律,是一个大方向。我们也必须坚定不移地走这条路。”^[13]进一步打破城乡分割体制,取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制,完善户籍制度与社保制度,引导农民有序流动,逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系。发挥大城市的辐射带动作用,引导城镇密集区有序发展。大城市,特别是区域性中心城市,如上海、南京、武汉、广州、北京等,发展优势更加突出。积极发展中小城市,重点发展小城镇,继续发展乡镇企业,发挥小城镇在农村中的地域性经济、文化中心的作用。大力发展城镇经济,加强城镇基础设施建设,发展劳动密集型产业和中小企业,提高城镇吸纳就业的能力。城市化与社会化进一步融合,2000～2005年间,国有经济产值占GDP比重从47.4%下降到33.3%^[14],经济的社会化进一步增强。城市职能逐渐转变,城市不再对进城务工农民搞歧视政策,而侧重搞好服务与管理。城市化与人文化开始融合,城市建设不再千城一面,注重历史传承、文化特色与人文气氛,逐渐形成各具特色的城市风格。城市化与生态化开始融合,生态城市建设成为城市经济现代化建设的新要求,普及生态文明观念成为城市文化现代化建设的新主题。

第七阶段为科学发展观主导下的城市集群发展战略时期(2006～2010年),城市化与信息化、市场化、生态化、社会化、人文化进一步深入融合。城市化与工业化、信息化、国际化并列为我国现代化的核心战略,也成为我国协调发展战略的核心理念之一。城市化水平进一步提高。截至2008年底,我国城镇人口6.07亿,城市化水平由1949年的7.3%提高到2008年的45.68%,提高了5倍多;城市个数由新中国成立前的132个增加到2008年的655个。人口100万以上的城市达122个,50万～100万人口城市达118个。^[15]城市化与信息化、产业化、科技化进一步融合。信息产业、高技术产业、服务业加快发展。城市化与农民流动化、市民化进一步融合。城镇化稳健推进,逐步改变城乡二元结构,建立与城镇化健康发展相适应的财税、征地、行政管理、就业、公共服务等制度。到2008年,全国非农就业的农民工总量超过2.2亿,农民工在我国第二产业从业人员中占58%,在第三产业从业人员中占52%,已成为支撑我国工业化发展的重要力量。政府决定顺应市场化与农民流动化、市民化的要求,采取“分类引导人口城镇化”的政策,对临时进城务工人员,继续实行城乡自由流动的政策;对在城市有稳定职业和住所的进城务工人员,创造条件使之市民化;对因城市建设而失地的农民转为城市居民。鼓励农村人口进入中小城市和小城镇定居,特大城市从调整产业结构的源头入手,形成用经济办法等控制人口过快增长的机制。城市化与区域协调发展、城市协调发展、城乡一体化、城市一体化进一步融合。坚持大中小城市和小城镇协调发展,提高城镇综合承载能力。城镇化被纳入区域协调发展战略,已初步形成以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次协调发展的城镇体系。城市之间出现了协调发展的趋势。尤其在长江三角洲、珠江三角洲和京津冀等都市密集区,一体化进程加快。中东部地区的城市出现了集群化趋势,打破了城乡分割、城市分割的体制。城市化开始由大城市主导。把城市群作为推进城镇化的主体形态,逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴,长江及陇海线为横轴,若干城市群为主体,其他城市和小城镇点状分布,永久耕地和生态功能区相隔离,高效协调可持续的城镇化空间格局。城市群的崛起,成为中国经济的增长极。京津冀、长三角、珠三角三大城市群,用不足3%的国土面积,聚集了中国14%的人口,创造了42%的国内生产总值。城市化与生态化进一步融合。这一时期要求规划城市规模与布局,符合当地水土资源、环境容量、地质构造等自然承载力,并与当地经济发展、就业空间、基础设施和公共服务供给能力相适应。城市各项公共设施(道路交通、供水排水、能源、环保、电信、有线电视等)建设统一规划,协调建设。缺水城市,适度控制城市规模,禁止发展高耗水产业和高耗水景观。地下水超采城市控制地下水开采,防止地面沉降。城市化与人文化进一步融合。城市规划和建筑设计延续历史,传承文化,突出特色,保护民族文化遗产和风景名胜资源。