第一节 美英媾和政策演变与中国签约权之争
美英围绕中国签约权问题的争议，与美英对日媾和政策密切相关，因而有必要将这一问题放在美英对日媾和政策的大背景下来进行探讨。
根据《联合国家宣言》、《开罗宣言》、《雅尔塔协定》和《波茨坦公告》等一系列战时协定，战后反法西斯盟国应共同依据非法西斯化、非军事化、民主化以及剥夺战前日本非法侵占的领土等原则与日本进行全面媾和。但是由于战后对日媾和是在美国单独占领和管制日本的情况下由美国一手操纵的，也是在美苏冷战对抗并在远东地区不断升级为朝鲜战场上的热战、美国对华政策最终走向全面敌视的背景下进行的，因此对日媾和的进程和结局极大地背离了盟国的战时约定。
1947年初，对日媾和问题开始提上美国决策者的议事日程。此时对这个问题的高度重视，在很大程度上与当时整个世界形势和远东格局变动直接相关。1947年3月杜鲁门主义出台，美苏冷战正式开始，中国国民党政权在国共内战中大势已去。美国对日本的占领和管制引起了日本政治、经济形势的动荡，因而重新审视美国远东战略和定位日本在其中的角色成为美国决策者关注的中心问题。对日媾和在完成这一重大战略转轨中的重要性凸显出来。美国国务院东北亚司官员毕晓普(Max W.Bishop)道出了美国此时的各种考虑:在战争状态尚未结束之前，试图采取措施恢复远东经济是不切实际的，“因为经济健康的相互依赖需要中国、日本和其他与这一地区密切相关的国家之间的良性互动。通过人为的国家之间的政治贷款无助于促进这样一种经济互动”；推迟媾和会影响美国在对日媾和中发挥主导作用，极大地损害美国的利益。“因为舞台已经搭好，观众已经坐定，序曲已经奏过，这个时候不去揭幕，只能使美国失去扮演主角的机会，并且会让另外的演员取而代之，从而失掉这场演出”；拖延媾和将使日本产生沮丧情绪，引起混乱局面，既不利于美国有效利用日本对经济迅速复兴和政治稳定的能力，而且还会严重削弱美国直接利用日本来达到美国的目的的效果；占领已经完成了它的目标，而且(占领效果)已到了利益递减的临界点，必须结束战争状态；拖延媾和将不利于美国在亚太区域霸权的建立，“美国的当务之急是在太平洋地区建立领导地位，而对日媾和是最理想的跳板，不去利用或者延迟利用这一跳板将会威胁，或者至少会阻碍美国建立领导地位的计划”[1]。
驻日盟军总司令麦克阿瑟首先公开提出对日媾和问题。在1947年3月17日的一次记者招待会上，麦克阿瑟宣称:“我们必须与日本媾和的时刻已经到来。”他把占领任务分成军事、政治和经济三个阶段。他认为现已完成了政治、军事阶段的目标，到了经济阶段。如果对日占领在目前的道路上继续下去，将只能加速“扼杀”日本经济。日本必须得到帮助以恢复经济活力，不然，美国就要为防止发生广泛的饥馑而付出代价。20天后，当时的副国务卿艾奇逊奉杜鲁门之命在克里夫兰发表演说，反复重申“我们要做的就是推动欧洲与亚洲那两个最大工厂——德国和日本的重建”[2]。7月1日，由美国负责占领区事务的副国务卿希尔德林(John Hilldring)主持召集了有关对日和约问题的筹备会议。出席会议的有美国远东司、东北亚司以及澳大利亚、加拿大、中国、法国、印度、荷兰、新西兰、菲律宾、英国等远东委员会[3]成员国大使馆官员。苏联代表因故未能与会，但转来口信。此次会议的备忘录由希尔德林于11日提交给远东委员会成员国。会上，希尔德林提议于8月19日召开一次由远东委员会十一国参加的对日媾和预备会议，地点在华盛顿附近或者旧金山，美国政府乐意充当东道主；美国希望在远东委员会会外首先举行远东委员会十一国的代表会议，磋商对日和约问题；在拟定和约草案时，对其他同日本处于战争状态的国家也给予陈述意见的机会，并于工作进展到相当阶段时召开全体对日作战国家会议进行审议；鉴于各国外长事务繁杂，可先不召开外长级别的会议，而由外长代表及专家组织先行磋商；至于表决程序，美国政府倾向于采取三分之二多数表决制。[4]该建议得到了英联邦国家的支持，但由于苏联的拒绝[5]和中国国民党政府的“暧昧”态度[6]而搁浅。对日媾和进程也一直没有启动。
其实，造成对日媾和进程无法启动的根本原因在于此时主要是美国政府内部在何时缔约、缔结什么样的和约问题上一直举棋不定、争论不休。这主要是因为1947年以后，美苏冷战对抗和远东革命形势的发展使美国既定的远东政策面临严重挑战。美国政府内部在如何界定和利用日本在未来远东冷战中的地位与作用问题一时难以定夺。一方面，随着马歇尔在华调停的失败，中国内战全面爆发，国民党赢得内战的前景越来越暗淡，罗斯福先前制定的以支持国民党中国为远东政策基石的战略构想发生动摇。对中国国民党政权丧失信心使美国政府将眼光转向工业化程度很高的前敌国日本，日本在美国远东战略棋盘中的地位日益突出，但要完成具体的政策转轨尚待时日。另一方面，随着美苏冷战不断升级，美国政府急需将日本变成遏制苏联的前哨阵地，担心过早媾和可能使日本在美苏冷战中处于中立地位，从而不利于美国全球战略的实施。以五角大楼为代表的美国军方人士出于军事的需要，希望无限期地占领日本。正是由于上述原因，美国国务院远东司在1947年初起草的仍以防止日本军国主义为基本宗旨的“博顿方案”遭到了非议和冷遇。从1947年8月中旬开始，乔治·凯南主持下的美国国务院政策设计室开始着手研究对日媾和与日本的地位问题。研究和讨论的结果是美国政府决定暂时搁置媾和问题，而致力于在政治、经济上扶植日本以造成“事实上媾和”。美国的媾和设想也从“大国合作”走向美苏争夺，由主张尽早媾和转向主张推迟媾和。[7]
时至1949年，一方面，美国经济上复兴日本的需要与日本事实上尚未与周边邻国媾和的矛盾日益暴露出来。这是由于日本本身资源贫乏，历来对亚洲国家和海外市场存在严重依赖。战争的破坏，加上战后日本的海外殖民地和势力范围的全部丧失，使得战后日本原材料来源和产品市场严重不足。在日本与其他国家尚未结束战争状态的情况下，美国要说服亚洲和太平洋地区的国家向日本提供能源和原材料供给，向日本工业品开放市场非常困难。美国促使日本参加国际和地区性会议和国际协定也遭到所有国家的拒绝。[8]由于不可能无限制地为日本经济长期承担直接的责任，美国对日本经济持续虚弱的忧虑不断增加。另一方面，由于中国革命和亚洲民族解放运动的飞速发展，美国政府特别是麦克阿瑟的对日占领当局和国务院更加重视把日本作为反共前线的价值。继续占领日本、拖延对日媾和除了有如前所述的种种弊端外，尤其是可能引起日本国民的反占领情绪，加剧日本政治、经济的动荡形势，使维持占领和扶植日本经济的费用不断增加，美国政府对此倍感棘手。以麦克阿瑟为首的对日占领当局和以国务卿艾奇逊为代表的美国国务院极力主张尽早媾和，以便在经济上全面复兴日本、政治上利用日本，并对日本重新武装。为防止苏联和中国的反对，他们主张美英应单独对日媾和。以国防部长约翰逊为首的国防部仍坚持推迟媾和，目的在于使日本继续作为美军的军事基地。为了约束苏联和中国的行动自由，国防部坚持对日媾和必须是由包括苏联在内的所有交战国来实现全面媾和。国防部的看法是，在对日和约必需的安全条款问题上的分歧仍然存在时，签订和约为时尚早。[9]“共产党在中国的胜利以及随后1950年2月中苏条约的签订，使国防部不愿支持一个认为比美军驻扎在日本还要更为重要的条约，而希望保持不受条约规定约束的行动自由。”[10]总之，尽管国务院和国防部在维护美国利益的目标相同，但在实现它的手段方面却截然对立。前者主张单独媾和、尽快媾和、媾和与防务问题分离；后者主张全面媾和、推迟媾和、媾和和防务问题一揽子解决。[11]
为了加快对日媾和的准备工作，1950年4月6日，杜鲁门和艾奇逊任命约翰·福斯特·杜勒斯(John F.Dulles)为美国国务卿特别顾问，负责对日媾和事宜，并协调与共和党的参议院和国防部之间的关系。杜勒斯是公认的共和党的外交事务专家，主张民主、共和两党实行协调外交。驻日盟军总司令麦克阿瑟虽然并不欢迎对杜勒斯的任命，担心这会削弱他在共和党内日本问题上的权威地位。但是因为麦克阿瑟一贯主张尽早对日媾和，认为拖延对日占领将会产生副作用，所以麦克阿瑟愿意协助杜勒斯，并努力劝说共和党右翼接受杜勒斯的和谈。[12]
1950年6月25日，朝鲜战争的爆发很快改变了对日媾和谈判的整个背景，缔结对日和约在美国政府内部取得优先地位。在朝鲜正在进行所谓反对共产主义侵略的战争背景下，日本的安全防卫问题和日本作为美军后勤基地的作用问题再次成为美国政府各部门关注和争议的焦点。五角大楼坚持认为，为了适应战争的需要，应该推迟媾和，延长军事占领。而杜勒斯和美国国务院则认为对日媾和不但不能因朝鲜战争而停顿下来，反而应加紧进行，以尽快将日本拉入美国阵营。[13]最后，经过杜勒斯的多方斡旋，在麦克阿瑟的支持下和日本积极主动的配合下，双方达成一致意见。但前提是:对日和约签署后，美军继续留驻日本，不得禁止日本重新武装，允许美军应日本政府的要求镇压国内大规模的骚乱，确保美国对琉球及其他几个岛屿的绝对战略控制。8月3日，杜勒斯在提交给国家安全委员会的对日和约草案中明确列入“在美国希望的时间内，美军可以在日本任何地方驻扎”，国防部亦在8月23日的声明中放弃应有中、苏两国参加对日媾和的立场，只是要求在朝鲜战争结束以前媾和条约不能生效。[14]
此后，美国国务院和国防部就对日媾和的一些具体问题进行了协商，并于9月7日由国务卿艾奇逊和国防部长约翰逊联名起草，8日由杜鲁门签署，形成了美国国家安全委员会的NSC60/1号文件。这份绝密文件具体、明确地说明了美国对日媾和政策所要达到的基本目标与具体的实施步骤。文件内容如下:1.美国必须立即开始对日媾和的预备性会谈。2.在预备性媾和谈判中，下述安全条款至关重要，也是任何条约都必须考虑的:a.如果美国的利益没有在条约中载明和美国在朝鲜的军事处境没有得到有利于美国的解决之前，和约将不能生效；b.和约必须尽可能确保日本获取其自然资源、工业原料以及人力资源的途径不在苏联的控制之下；c.应该保证最初在日本驻扎的军队是由美国同意并由美国指挥的；d.不得允许美国不同意的外国军队进驻日本本土到南萨哈林群岛和千岛群岛的区域；e.与日本签订的安全条款必须确保美军驻扎和撤出日本的绝对自由；f.不得包括任何禁止日本在外来威胁时的自卫权以及拥有自卫手段的权力的条款；g.和约必须保证给予美军在日本任何地方驻扎、驻扎任意长时间的权力；h.不得损害美国在马里亚纳群岛、加罗林群岛和马绍尔群岛的战略托管地位；i.必须确保美国对北纬29度以南的琉球群岛绝对的战略控制；j.不得禁止驻日美军应日本政府的要求镇压日本国内的骚乱。3.国务院和国防部一致同意应尽早确定由日本政府承担部分占领费用的条款。4.先由国务院通过外交渠道同远东委员会的友好国家进行秘密的预备性会谈，了解它们是否会总体上赞同美国希望的和约条款以及它们会作出什么反应，从而采取相应对策。5.在与友好国家的初步磋商完成后，由国务卿在同国防部长磋商后确定时间，派出美国的政治代表赴日与麦克阿瑟就和约草案进行秘密磋商，之后再在麦克阿瑟的协助下同日本政府讨论和约草案。6.在与友好国家的预备性秘密会谈中，需要与参议员外交委员会和陆海空三军委员会的成员进行非正式讨论。7.在预备性磋商完成后，国务院和国防部将协商起草详细的备忘录提交总统和国家安全委员会审议。8.在征得国防部同意后，国务院将选择合适的时间对外宣布，美国政府准备进行正式的外交磋商。[15]
其后，美国国务院又依据NSC60/1号文件精神拟订了“美国对日媾和七原则”，作为远东委员会各国随后就对日和约进行非正式双边磋商的讨论基础。主要内容是:1.参加国:对日媾和的参加国为任何或全部愿在所建议的可能达成协议基础上的对日作战国家。2.联合国:日本在联合国会员国的地位将予以考虑。3.领土:日本将承认朝鲜独立，同意由联合国托管琉球和小笠原群岛，以美国为托管当局；接受英、苏、中、美就台湾、澎湖列岛、南库页岛和千岛群岛地位问题所作的决定。如果条约生效后一年仍未做出决定，将由联合国大会决定。日本将放弃在华特殊权益。4.安全:在未采取诸如由联合国担任有效责任等令人满意的安全措施之前，日本的设施应与美国和其他国家军队之间继续合作，以维持日本地区的国际和平与安全。5.政治与商业安排:日本应同意遵守关于麻醉品与渔业的多边协定，战前的双边条约可由相互间的协议加以修正。在没有缔结新的商业协定之前，日本将给予最惠国待遇，但特殊情况例外。6.索赔:缔约各方放弃在1945年9月2日以前因战争行为而产生的索赔要求，但下列情况除外:a.盟国在各自领土上控制的日本财产；b.日本要归还在战争中掠夺去的财务，如不能完整归还，则应按照双方商定的价格损失的百分比以日元给予赔偿。7.争端:有关索赔要求的争端将由特别中立法案裁决，该法庭由国际法院院长设计。其他争端则交由外交解决或提交国际法庭解决。[16]
NSC60/1号文件和“美国对日媾和七原则”的制定，表明美国政府内部在缔结一个什么样的对日和约问题上的立场趋于一致。从内容看，它反映出美国试图通过对日媾和全面贯彻美国在亚洲太平洋地区遏制苏联、建立亚太区域霸权的战略意图:其一，最根本的是确保日本变成美军拥有绝对支配权的军事基地，同时将琉球、小笠原等岛屿变为美军的军事基地，从而把日本和临近地区的一些战略要地变成美国在亚洲进行“冷战”和为美国利益服务的工具。其二，它无视反法西斯盟国所遭受的巨大牺牲及其对日本军国主义重新武装的痛恨和担忧，对战败的日本无限宽大，不仅不要求日本承担战争赔款，而且立足于重振日本经济、给予日本重新武装的权力，甚至是变相给予其发动战争的权力以及恢复其在联合国的地位，旨在确保日本不对美国构成威胁和受美国自由支配的前提下，从经济、军事、政治等方面全面扶植日本。它要从根本上改变日本同中国大陆传统的经济联系，以绝对保证其从属于西方阵营的战略地位。其三，它违背了先前反法西斯盟国所作的约定，如关于台湾、澎湖的地位问题，未明确提及将台湾归还中国的《开罗宣言》，而准备重新讨论。其四，建议中所包括的参与媾和谈判的国家实际上必须以接受美国的建议为先决条件。媾和将在远东委员会的框架下进行，而不是通过外长会议协商，在正式和会之前要先行私下进行外交磋商。媾和将采取双边外交谈判而不是多边和会的形式。以上这些内容，都体现了美国所追求的是一个反苏、反共，战略上控制和政治、经济、军事上扶植日本的片面对日媾和条约。总之，美国所拟签订的不是一个基于盟国战时协定的全面的对日媾和条约，而是一个美国及其“友好国家”同日本签订、全面体现美国意志的片面媾和条约，当然也决不是美国与日本单独媾和。在杜勒斯看来，“如果没有半数以上的对日作战国家签字，签订这样一个条约就毫无意义”[17]。麦克阿瑟也认为，就日本的安全而言，美国人民将不会支持日美之间的双边条约。[18]因而，排斥中、苏，争取其他国家的支持是保证美国对日媾和目标实现的关键所在。
至于如何达到这一目的，美国决策集团对于和约可能招致的反对早有准备。其主要考虑是绕开苏联拥有否决权的处理战败国问题的外长委员会，主张在远东委员会内运用多数表决程序；以国民党“代表”来排斥中华人民共和国中央人民政府参与媾和；安抚对日本高度戒备的澳大利亚、新西兰和菲律宾等国；力争英国对其方案的认同。而对美国来说，最具决定性影响的是英国的立场和态度，因为“尽管英国是一个衰落的大国，但英国的国际威望和影响紧追美苏之后。在亚洲问题上，其他一些西欧国家常常指望英国来同美国打交道”[19]。另外，英国对英联邦成员国的影响不可低估，在远东委员会的十一个国家中，英联邦成员国就占了五个，后来增加到六个。所以对美国来说，如果英国支持了和约，也就意味着英联邦和欧洲多数国家，也就是远东委员会多数国家支持了和约。
英国和其他英联邦国家都主张尽早媾和，这一思想早在1947年9月的堪培拉会议上就已正式提出，1950年1月在科伦坡英联邦外长会议上这一思想再次得到确认。[20]从1949年开始，英国不断要求尽快解决这一问题。[21]英国外交大臣贝文在1949年6月就敦促艾奇逊“为促成尽早缔结对日和约贡献更多的想法”[22]。在1950年8月30日提交内阁讨论的备忘录中，贝文在批评美国的亚洲政策时，也批评美国在对日媾和问题上的拖延政策，指出:“在日本投降五年后的今天，看不出美国的政策将向什么方向发展。远东委员会实际上形同虚设，与其他大国根本不存在协商，即使美国自己也没有资格自己解决日本问题。”[23]
尽管从一开始，英国就赞同采取绕开苏联在外长委员会的否决权、坚持远东委员会多数表决程序，但英国在对日媾和问题上的立场与美国存在重大差异，它在总体上倾向于从严制日。这是因为，从经济上讲，战前日本在航运、纺织等行业曾对英国在远东的利益造成过致命打击，所以，英国对日本经济、军事能力的复活心有余悸。英国对日媾和的主要动机是通过和约获取日本的战争赔款，限制日本造舰能力和工业生产能力，防止日本产品流向英国的传统市场东南亚地区。从政治上讲，英国国内对日本的恶感并未消失，特别是对日本战时虐待英国战俘的行径记忆犹新，无法很快认同美国主张对日宽容、扶植的立场。而且，在英国早期的媾和决策中，英联邦国家的立场是非常重要的制约因素，因当时以澳大利亚和新西兰为代表的一些英联邦国家对日本的潜在威胁的疑惧仍然超过对共产主义扩张的担忧。[24]在实际运作的过程中，根据1950年1月英联邦外长科伦坡会议的精神，英联邦国家组建了一个直属英联邦高级专员委员会领导的专门机构——对日和约工作组，负责研究对日媾和相关问题，协调英联邦国家的立场。由外交部远东事务助理次官丹尼牵头。[25]所以对日媾和决策需经英联邦国家集体讨论才能决定。英国的政策很大程度上要受英联邦其他国家的制约。
早在1947年8、9月的英联邦堪培拉会议上，英国就正式提出了对日媾和方案，内容包括:政治上，清除日本政府中的军国主义分子，解散极端民族主义团体；经济上，禁止日本战争工业生产，限制具有战争潜力的日本工业生产规模，管制日本进口；军事上，禁止日本重整军备。英国还主张所有对太平洋战争的胜利做出直接贡献的联合国成员国都应参加对日媾和。[26]在1949年底英国联合计划署向参谋长委员会提交的报告中，也有防止任何国家利用日本的潜力向着反对英联邦的方向发展，主张采取行动避免日本军国主义复活、一旦发生冲突或冲突威胁时允许西方国家利用日本作为基地等方面的内容。直到1950年1月英联邦外长在锡兰(今斯里兰卡)科伦坡会议上，贝文仍警告“不要对日本向民主程序转变寄予过高的希望，尽管已经实现了一些实质性的进步”[27]。很显然，英国最初的媾和方案所依据的原则是和盟国战时约定的基本原则一致的，是一个致力于严惩日本、同时确保日本不对英国的远东利益构成威胁、所有对日作战的国家均参与的全面对日媾和方案，
但是随着冷战形势的发展，英国对日媾和政策也在发生变化。不过受英国国内和英联邦范围内各种因素的制约，英国立场的转变也并不顺利。1950年5月，伦敦英联邦国家对日和约工作组会议召开，重点讨论日本的安全保障及重整军备问题。英国在会上除了主张完成日本的非军事化，采取措施防范日本军国主义复活，督促日本今后采取和平政策，防止日本经济潜力被苏联控制外，正式提出了保持日本经济自立，通过由参与和会的国际的多边保证或者日美之间签订一个双边防御条约来使日本拥有“抵御外部进攻的自卫能力”的主张，但遭到英联邦其他成员国的反对。英联邦成员国极力主张削减日本的商船建造能力；要求日本必须遵循国际公认的商业准则；日本的海外资产必须进一步加以调查；日本的黄金存款可以用来赔偿；对日本财阀的重现表示忧虑；要求仿照对意大利和约的做法，在和约中写进“日本军国主义政权对发动太平洋战争负有责任”的战争罪条款，对是否需要在条约实施后的时期内成立一个监控机构也进行了讨论。由于英联邦成员国没能就日本重整军备问题及如何有效控制日本军国主义的问题达成共识，会议的基本倾向还是对日本军国主义的复活保持戒心并主张加以控制，要求日本承担战争责任，主张“限制日本纺织业的规模，取缔日本超过正常需要的造船能力，对日本进行严格的监督”；坚持惩罚性赔偿政策等。不过，在中国参与对日媾和的问题上，英联邦国家没有意见分歧，均主张“北京政府拥有参加对日媾和会议的代表权”[28]。
1951年1月2日，英国各部大臣会议准备了三份文件，即C.P.(50)318、322和323。基本精神为:第一，对日和约将是非限制性的；第二，为了阻止日本训练有素的人力和工业生产能力转变成潜在的侵略，必须在日美防御条约的前提下允许其重新武装；第三，英国政府不要求将责成日本政府赔偿其侵略给他国造成的财产损失、破坏或人身伤害、折磨和死亡的条款写进和约。此外，大臣们表示在适当的时候给予中华人民共和国参与对日媾和的机会。[29]
1月9日，英联邦国家首脑在伦敦开会讨论这一问题。由于内部意见分歧，讨论没有结果。尽管与会者一致认为需要尽早缔约，但除了加拿大和南非之外，几乎没有人同意亚洲最直接的威胁是共产主义而不是日本侵略的复活这种观点。澳大利亚和新西兰继续坚持和约必须对日本的工业和重新武装加以严格的限制。澳大利亚的立场可以归结为:“反对日本军事复活，不同意日本的无限制武装，不准备依靠日本作为民主国家的盟友，需要建立针对日本未来侵略的安全保障。”新西兰的立场和澳大利亚的相似，认为日本有限的重新武装虽是必不可少的，但是必须限定在必要的陆军力量方面，对海军和空军力量要严加限制。印度、巴基斯坦和锡兰(斯里兰卡)赞成缔结一个宽大的条约。尼赫鲁认为日本的重新武装和美国对日本的安全保障都不会奏效，只会招致进攻。他还认为在实施控制的同时交还其主权是不切实际的，(不彻底)的折中办法也是行不通的，比较可行的是控制对日原料供应，对日本的军事力量实现间接限制要优于直接限制。加拿大赞同英国的立场，倾向于通过限制原料供给来处理日本的造船业。南非因为地理上的原因而表现出一种超然态度，主要目的是要阻止日本落入苏联的轨道。英国首相艾德礼认为日本的军事力量依赖于获取朝鲜和中国东北的原料，因为这些资源不再可能获得，所以日本军事威胁的可能性很小。和以前的历次会议一样，尽管英联邦国家在是否需要签署一个对日非限制性条约以及日本的重新武装方面存在意见分歧，但在中国签约权问题上的立场非常一致，认为“苏联和中国都必须被邀请参与和约的起草，但是，如果必要的话，也赞成没有他们参加的尽早缔约”[30]。
总的看来，在美英对日媾和谈判正式启动之前，英国在主张一个宽松的对日和约，在日美防御条约的框架下允许日本有限地武装，放宽对日的赔偿要求等方面在向美国的目标靠拢。但出于自身利益考虑和受制于英联邦其他成员国的压力，英国仍在很多问题上与美国存在重大分歧。杜勒斯把美英之间的分歧分成这样几个方面:日本的造船能力、恢复盟国在日财产和战争罪条款，[31]尤其在究竟谁将代表中国签署对日媾和条约问题上，美英立场严重对立。
美国政府关于中国签约权问题的立场与美国在远东的冷战需要密切相关。朝鲜战争爆发后，美国对华政策已转向全面敌视。在对日媾和这样一个牵动亚洲、太平洋地区和平与安全的重大问题上，美国更是从遏制中、苏的冷战需要出发，全力支持台湾国民党当局的签约权而阻止新中国参与媾和。美国希望借此斩断日本与中国大陆由来已久的经济、政治和文化联系，达到既孤立和封锁新中国，又使日本免受中国共产主义的渗透与控制，将日本的传统贸易对象由中国大陆转向台湾和东南亚地区，从而将日本纳入美国主导下的西方政治经济体制的目的。同时，美国也希望解决日本与中国大陆隔绝后的资源、产品和投资的市场问题，缓解美国振兴日本经济的后顾之忧。然而，美国要排斥新中国参与对日和约，难度很大。
难题之一，是绝大多数对日作战国家都反对台湾国民党当局的签约权。这其中不仅有在外长委员会和远东委员会中都有否决权的苏联和英国，还有在远东委员会中占多数的其他英联邦成员国和西欧国家。不论是根据外长委员会的大国一致原则还是根据远东委员会的多数表决程序，美国要支持国民党的签约权难度极大。对此，美国负责对日媾和事务的特使杜勒斯有非常清醒的认识。早在西方国家尚未就中国签约权问题明确表态之前，杜勒斯就多次对顾维钧说，尽管迄今为止，他们还没有提中国的签约权问题，但他觉得，已经承认中共政权的英国和印度肯定会在一定的时候这样做。……一些国家在以后的场合肯定会提出这个问题。[32]据杜勒斯自己的说法，“远东委员会除中国以外的12个国家中，提出反对国民党签约的居然有10国之多”。杜勒斯认为这是他近40年的外交生涯中从没有遇到过的难题。[33]当然对美国来说，具有决定性影响的还是英国的立场和态度。苏联的反对可以置之不顾，但英国的支持则是绝对必要的。
难题之二，是强行阻断中日间由来已久的经济联系，首先可能使日本的经济发展受到影响，因而可能遭到日本的阻挠，美国也将不得不为之承担高额的援助费用。同时，因为阻断中日贸易的替代方案只能是日本从东南亚获取原材料供给地和产品销售市场，这又严重危及英国在东南亚的传统市场。如果英国支持这一行动，还会恶化与中国的关系，从而使英国在中国的传统利益受到影响，因此，阻断中日贸易联系势必招致英国的强烈反对。[34]自1947年以来，杜鲁门政府就一直担心日本大规模的对华贸易可能最终使日本与中国共产党亲近，但是由于担心阻断中日贸易可能引起日本经济动荡和英国的抵制，美国迟迟未采取断然措施来对中日间的非战略物资的贸易加以限制。
分析可见，美国要在中国签约权问题上贯彻自己的意图决非易事。解决两大难题的关键都在英国。而且，如前所述，虽然英联邦对日和约工作组内部在对日媾和的其他问题上尚存分歧，但一致认为远东委员会成员国均应参加和约的起草工作；认为中国的签约权问题虽然非常棘手，但苏联和中国必须参加，至少在他们明显地表现出与民主国家的立场截然相反之前应邀其参加和约。
为了解决上述难题，杜勒斯一方面坚持未来对日和约草案应以美英联合方案为基础[35]，另一方面决定在程序问题上做文章以排除苏联的阻挠，争取获得远东委员会多数国家的支持，贯彻美国的意图。这些内容在前文的论述中已充分反映出来。如美国早在1947年就否决了利用外长委员会解决对日媾和问题的方案，坚决主张对日媾和将在远东委员会范围内来考虑，并坚称“任何一国没有永久不变的权力可以否决其他国家和日本缔结和约。”[36]显而易见，这是为了撇开苏联拥有否决权的外长委员会表决程序。如在反映美国对日媾和政策目标和思路的国家安全委员会的NSC60/1号文件及作为远东委员会各国非正式双边磋商基础的“美国对日媾和七原则”中，这些考虑体现得更为明确。据此，对日和约参加国被限定为“任何或全部愿在所建议的可能达成协议基础上的对日作战国家”[37]；媾和方式将是采取与远东委员会那些已得到美国承认的国家进行双边协议，而不是与所有对日作战国家进行的多边会议。为探知他国的意图与反应，“将由国务院通过外交渠道与远东委员会友好国家进行私下的预备性磋商”[38]。杜鲁门总统在签署国务院和国防部的联合备忘录后又指示，“在有机会对那些非正式磋商的结果进行评估之前不拟采取正式的行动”[39]。
美国政府决定在正式和会之前先进行非正式双边外交磋商，主要意图在于避免多边和会一开始就可能在中国的哪方将出席和会的问题上陷入分裂的局面，同时也为了便于美国施展外交手腕，防止各国联合对美施压。按照国家安全委员会的说法是，“在进入和会前，就能通过外交渠道寻求大多数与会国对美国所期望达到的和约的认同”。[40]更重要的是，它一开始就能起到将新中国排斥在外而将国民党政权延揽其中的效果。杜勒斯曾对顾维钧坦言:安排举行双边会谈的程序，就是为了避免讨论这一棘手而又麻烦的问题。[41]英国外交部根据迹象判断，美国政府可能不赞成召开多边和会而主张通过外交途径进行更大范围的磋商，这样就能使它与友好国家在双边基础上进行磋商，就能让俄国在美国所期望的范围内活动，并继续撇开中国中央人民政府。[42]所以，美国官方虽未正式提出国民党的签约权问题，但其支持国民党的意图不言而喻。
1950年9月14日，杜鲁门在记者招待会上正式对外宣布，美国政府将在本届联大会期间就对日和约问题与远东委员会成员国代表开始非正式预备会谈。杜勒斯将负责那些双边会谈。9月22日，杜勒斯将预计作为对日和谈基础的“美国对日媾和七原则”交给英国远东事务助理次官丹尼。在征得英联邦各国政府同意后，丹尼交给杜勒斯一份英联邦对日和约工作组的报告的修订本。10月份，英国政府就“美国对日媾和七原则”在英联邦内部(在官方层面)进行了情况通报。[43]随后英国通知美国国务院，英方认为“美国对日媾和七原则”所使用的措辞过于抽象，很难对它做出有价值的评价。英方希望美国国务院能对英联邦对日工作组的详细报告文本做出进一步的澄清。但美国国务院一直未对英国的建议做出反应。[44]
1950年12月美英高层会谈时，英国远东事务助理次官丹尼敦促美国远东事务助理国务卿腊斯克尽快就对日和约问题进行讨论。因为拟于1951年1月召开的伦敦英联邦首相会议将讨论对日和约问题。丹尼询问腊斯克是否可能加快步伐争取和约在1951年完成。腊斯克表示有技术上的困难，美国国务院倾向于一个能在现在和和约缔结期间给予日本很大程度上自主权的安排。丹尼表示其他英联邦成员国肯定不会认同这种做法。[45]
1951年1月19日，英国新成立的日本和太平洋部的负责人约翰斯顿(L.A.Johanston)按照远东司负责人斯科特(R.H.Scott)的要求准备了一份阐述英国立场的备忘录。该备忘录得到外交部常务次官斯特朗的认可，作为机密文件内部传阅。文件在追溯了对日媾和问题的基本背景后指出，由于美国政府发起的对日媾和谈判看起来进展缓慢，英国各部大臣决定对整个问题进行重新评估。英方认为，必须邀请苏联和中国参加条约的起草工作，同时也表示必要的话“将赞成没有中、苏参与的解决办法，以便尽早缔结和约”。备忘录还综合分析了各种复杂因素，如美国在媾和问题上原地踏步、英联邦内部的意见分歧、苏联对和约的反对，特别是在中国参与媾和问题程序上的难题。最后，备忘录建议英国应在这个问题上采取主动，最好是在征得英联邦各国同意后，赶在美国的政策定型以前，把英国的上述观点尽快告知美国。[46]此后，斯科特在2月10日正式向外交部提出建议，主张英国尽快准备和约草案。他认为“如果美国人在我们的方案提交给他们之前就拿出了他们的方案，我们将会发现再要让他们改变看法，哪怕只是要求对草案观点进行些许修改都非常难办”。外交部采纳了这一建议，同意向美国传递英国的一些想法，认为最好在2月底杜勒斯结束其远东之行后马上传达出去。[47]
2月27日，英国外交部致电英国驻美大使弗兰克斯，全面分析了英国在中国签约权问题和台湾问题上面临的形势及可能采取的各种方案，以征求他的看法。关于中国签约权问题，电文写道:“考虑到和约讨论的现行进度，在这个意义上与美国接洽已事不宜迟了。”英国外交部的分析可以综合成这样几点:
1.美国人希望英国采取的立场:a.不能给苏联或中国或者它们两国一起参与媾和的任何机会；b.必须避免被杜勒斯称为毒药的中国问题影响到对日媾和问题，导致美英之间的争议；c.必须向日本显示美英已竭尽所能地争取一个全面的和平解决办法，并尽量避免可能损害对日本与中国大陆的经济关系的非常重要的任何动议，但如果片面和约是唯一的选择的话，应把责任推到中、苏身上。
2.英国的立场是应该邀请中国参与对日媾和。理由是:a.如果上述分析可以成立的话，至少也应该给中、苏以拒绝参加和谈的机会；b.既然杜勒斯事实上在现阶段让苏联政府了解事态的发展，而且英国已承认中华人民共和国，那就必须了解中国的看法；c.假定(也非常可能)中、苏拒绝的话，邀请其参加就有如下的好处:这将使中国共产党失去指责美英将其排除在和谈之外的借口；可以防止苏联利用美英排斥中国的借口来阻挠程序；将能使日本相信，美英已竭尽所能想通过让中共参加和谈来避免损害日本今后与中国大陆的关系。
3.对策:a.如果中共接受邀请，可能会有两种情况:一种是他们可能真心想与美英一道致力于一个建设性的和平建议，这本身将是对美英考虑远东问题一个新的或令人鼓舞的动向；另一种是，他们接受邀请只是为了延迟或扰乱议程，那么美英将针锋相对地予以阻止；b.如果中共拒绝参加，英国将争取召开多边和会。考虑到其他签约国在“两个中国”问题上的分歧，任何一个中国政府都不要与其他的签约者一起签约，但是必须在一个为中国准备的附加条款中写明，一旦在承认问题上达成一致(或是其他的有着悬而未决效果的方式)，中国将签约。但英国无论如何不能同意国民党参与签约，这与英国想让中共参与的目标冲突，而且很可能被日本指责为是企图通过让国民党来签约的方式损害他们同中国大陆的关系。[48]
3月2日，弗兰克斯复电外交部。他认为，要美国同意邀请中华人民共和国参与媾和就等于是要美国承认新中国，这根本办不到。不如一开始就建议中国国、共双方都不签约，待签约国就哪一方有权签约达成协议后中国再参加。弗兰克斯也不同意让国民党参与媾和，而主张等和约签署后，由日本决定究竟愿意与中国的哪一方签约。[49]
但英国内阁的态度要比外交部方面积极得多。3月22日，英国内阁会议决定，英国政府应该清楚地向美国政府表明:英国认为应邀请中华人民共和国中央人民政府参与对日媾和的任何谈判。内阁要求外交部目前不要与美国政府讨论如不能邀请中国政府参加时的其他办法。[50]需要补充说明的是，在3月22日英国内阁做出邀请新中国参与对日媾和谈判的决定之时，还做出不惜以推迟媾和来让美国人接受英国在中国问题上的立场的决定。[51]至于其中的原因，根据彼得·洛的分析，是由于在对日媾和问题上，英国内阁政务官和文官之间的分歧所致。以英国外交部为主的文官对美国和麦克阿瑟的驻日盟军总司令部所奉行的对日宽大的政策动向更为了解，认为这实际上已成为1949年以来美国和远东盟军司令部政策的基本特征。尽管英国外交部的官员对日本并不同情，认为占领状态一结束就会出现问题，但是既然美国是支配因素，英国就当做相应调整。除外交大臣外的其他内阁成员均对日本不怀好感，这些人受太平洋战争时期的经历以及日本虐待战俘的影响很深，而且非常重要的原因是，工党内阁非常需要积极的出口驱动来保证国内的充分就业和重振国民经济。由于对日本使用血汗劳工和低工资率而带来的不公平竞争的记忆犹新，内阁较少倾向于宽待日本，认为英国应该有更大的行动自由。此时，在内阁具有强大影响力的外交大臣贝文因身体状况每况愈下，不得不于1951年3月退休，由莫里逊(Herbert Morrison)接替。莫里逊接手之初，对问题影响有限，所以此时内阁层面的政策更多地反映了英国政务官的立场。[52]3月28日，莫里逊致函弗兰克斯，希望他向美国政府明确转达“英国政府已经决定，中华人民共和国中央人民政府必须被邀请参加缔结对日和约的任何谈判”。“英国政府也认为在对日和约中日本必须宣布放弃对台湾的主权并将其交还给中国”。[53]
英国在中国签约权问题上与美国所持的不同立场，除了前面各章均已涉及的英国对华政策的诸多考虑外，在这个问题上最根本的原因是英国担心日台签约的后果。从经济角度看，如果台湾国民党政权代表中国签约，日本将和中国大陆进入全面敌视状态，日本和中国大陆传统的贸易联系将会中断，结果将是日本在美国的帮助下进入英国在东南亚的传统市场寻找出路。这样一来，日本将在东南亚地区再次同英国竞争。由于日本能向亚洲市场提供更廉价的纺织品和其他产品，英国在缅甸、泰国、马来亚、印度、巴基斯坦、锡兰和印尼等国的贸易地位将受到严重削弱。英国认为重建其经济地位的唯一出路就是不让日本进入东南亚市场，鼓励它同中华人民共和国贸易。就像艾登所说:“为了贸易的原因……重要的是，不应该让日本跟着别人对中华人民共和国采取顽固的敌对态度而使它失去这一出路(指中国大陆是日本出口贸易的自然的出路——作者注)。”[54]这也正是2月27日备忘录一再强调不能让国民党签约的原因和依据。
综上所述，美英在中国签约权问题上的立场明显对立。美国尽管没有公开宣布支持国民党签约，但它在程序问题上做文章，在媾和过程中私下与国民党的密切接触，其立场已不言而喻。英国已正式决定邀请中华人民共和国中央人民政府参加和谈，即使不能和其他国家一起参加，也可望通过签约国之间的多数决定，再行签约，但绝对不能让国民党“政府”代表中国签约。
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