英国媒体所有权政策的演化

英国媒体所有权政策的演化

在竞争立法过程中，市场权力的过度集中或滥用通常被谈及……然而，对于媒体而言，还有很多其他重要目标。自由、多样化的媒体是民主进程不可缺少的一部分。它们向公众提供多样化的声音和观点，向公众传达信息，影响着公众舆论同时引起对政治的关注与争论。它们促进了在任何健康的民主化社会中应该拥有的多样化文化。媒体所做的一切为国家的文化结构做出了贡献，同时帮助我们形成对事物独特的判断能力。如果一种声音变得过于强大，这很危险，民主将遭到破坏。在所有主要的媒体市场上，需要特殊的媒体所有权法规用以保持媒体的多样化、多元化（DNH，1995a：第3页）。

以上的文字摘自1995年媒体所有权绿皮书，解释了对媒体和跨媒体所有权进行限制的必要性，这种必要性在过去一段时间曾得到了英国法律的认可，公众对媒体所有权过度集中产生的不利影响的关注可以追溯到1949年最初的皇家新闻委员会（Royal Commission on the Press）。该委员会对媒体行为的一项民意调查结果认为虽然媒体集中的程度在当时居高不下，但还没有对公众利益产生威胁。它的这一结论正如Ralph Negrine所说：“已经受到了前所未有的强烈批评”（1994年第62页）。不过，目的在于制约媒体帝国发展的特殊立法将很快产生。

在广大公众关心的英国报业的行为和市场结构问题中，最为突出的是报业所有权的过度集中问题（Seymour-Ure，1991年）。由于公众关注报纸的垄断问题，1973年的公平贸易法案（Fair Trading Act）提出了一个特殊程序：报业所有权的转让需要得到英国贸工部国务大臣（Secretary of State for Trade and Industry）的批准。在特定的情形下，这种所有权的转让必须提交给竞争管理机构——竞争委员会（CC），以便使得所有对公众利益的影响可以得到检验。

1973年的公平贸易法案包括两套合并规则：一套适用于报业之间的合并，另一套适用于其他媒体产业的合并。大体来说，后者限制了那些损害公众利益的不正当竞争。这种测试也适用于报纸的合并，但是，对报纸来说，对“出现在相关情况下的所有事件都要加以考虑，特别是，需要准确地传播并自由地表达言论”^[1]。

1973年的法案阐述了一个程序：在报业所有权的合并或出售上，当所有权的转移导致单个所有者控制的报刊的每天发行量超过所规定的上限时，必须征得贸工部国务大臣的批准。在批准之前，贸工部有义务将这一所有权的转移递交垄断与合并委员会（Monopolies and Mergers Commission，MMC）审查，以利于检验对公众利益所产生的影响。正像上面所谈到的那样，法案关于公众利益测试的标准并不十分明确，同时对舆论多样化的影响是否会形成合理的关注也不清楚（Robertson and Nicol，1992年，第506页）。

该法案的一个重要特征是如果贸工部大臣认为被合并的报业公司“并不如所想像的那样有利润”，就可能会批准该报刊的所有权转移，而无须通过MMC的同意或进行任何单独的认定。如果被并购的报业公司处于财务困境或看起来处于财务困境之中，贸工部可能会给予所有者无条件的所有权转移许可，使报业所有权集中达到一个很高的水平。这个明显的漏洞经常遭到指责，那是因为“（在英国）全国报业的大部分所有权都集中在一个有争议的人身上”（出处同上，第503页），此人便是鲁伯特·默多克（Rupert Murdoch）^[2]。

除了公平贸易法案中有关报纸合并的法规外，随后的广播立法中也规定了有关商业性（电视台和电台）广播执照以及在报纸与广播跨媒体所有权的特殊条款。在大部分条款中，广播立法中的所有权规则为广播电台所有权、电视台所有权或跨媒体所有权设置了上限。这些在1994—1995年的英国媒体所有权政策修订之前就存在的主要条款出现在1990年的广播法案（Broadcasting Act）之中。欧盟成员国的个人和公司与英国运营商一样适用这一法案规定。具体内容是：拥有地面电视广播执照的所有者可以拥有（a）两个地方独立电视台ITV（也称作第三频道C3）执照（但不能同时拥有两个伦敦执照），或者（b）拥有一个全国独立电视台（ITV）执照，或者一个第五频道C5执照。^[3]拥有这样一种类型执照的所有者对其他类型许可权的投资不得超过20％。

法案对那些没有资格拥有ITV或C5执照的组织设置了各种限制。除了那些不“适合”的组织外，非欧盟成员或公司、广告机构、宗教、政治或慈善组织也在受限制之列。1990年的法案规定，那些不适合拥有广播执照所有权的组织，在任何一家英国地面电视广播中拥有的许可权不能超过5％。

对于跨媒体所有权问题，1990年法案包括一项防止全国报纸经营所有者同时拥有一个ITV或C5执照的严格规定。在报纸和光纤或非国内卫星广播上的跨媒体所有权将不受限制。但是那些希望投资于地面广播的全国性报纸经营者最多只能持有20％的初始股权以及在电视或全国广播许可权的任何后续投资中最多持有5％的股份。地方报纸所有者和无线广播经营者还不允许拥有同区域的地方电视台，同样，地方电视台也不允许拥有同地区的报纸和无线广播。1990年的法案对获得1993年1月开始生效的新经营执照的ITV公司的接管者提供了延期偿付条款。这一规定的目的是使ITV公司在新执照的经营初期将精力仅仅集中在他们自身的服务职责上。

1990年的法案（和第二部立法）还包括在商业无线广播部门限制所有权的框架。这些法规的着眼点是市场份额，一般来说，一家单独的经营者不允许拥有超过商业广播电视系统15％的覆盖率。削弱广播电视系统所有权的目的在于促进多元化和防止可能给公众利益带来威胁的广播电视媒体权力的过度集中。

另外，1990年的广播法案鼓励在电视和电视节目制作所有权上的纵向分散。这项法案获得了成功，根据皮考克报告（Peacock Report）中的建议，具有优势地位的地面广播台有义务接受一定配额的“外购节目”，也就是说地面广播运营商播出的节目至少有25％是从独立的节目制作商处购买的，并且该节目制作商是独立的（不被广播公司所拥有）。在第二部立法下，1991年广播（独立制作）法令允许一个电视公司在一个独立制作公司拥有15％的股份；反之，一个独立制作公司也被允许拥有电视公司15％的股份。